Pubblicato il 25/10/2022

N. 09075/2022REG.PROV.COLL.

N. 03629/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3629 del 2022, proposto dalla società Agricola Villa San Donnino S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati S R, C S e M S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M S in Milano, via Hoepli 3;

contro

il Comune di Casalgrande, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato P C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato M C in Roma, via Giovanni Antonelli 49;
il Comune di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Ghirri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Bologna e le province di Modena, Reggio Emilia e Ferrara, il Ministero delle infrastrutture e mobilità, la Provincia di Reggio Emilia e la Regione Emilia Romagna, non costituiti in giudizio;

nei confronti

del signor Fausto Tirelli, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, sez. I, 21 gennaio 2022 n. 16, che ha respinto il ricorso n. 196/2020 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti, relativi al procedimento per la realizzazione di un ponte e delle relative arginature sul torrente Tresinaro, al confine fra la frazione di San Donnino di Liguria in comune di Casalgrande e quella di Corticella in comune di Reggio Emilia:

(ricorso principale)

a) dell’avviso, senza indicazione di data e protocollo, comunicato il giorno 21 luglio 2020, con il quale il Comune di Casalgrande ha dato avviso dell’avvio del procedimento per l’approvazione del progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilità, nonché dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio;

b) della determinazione 10 agosto 2020 n.403 del Comune di Casalgrande, di conclusione positiva della conferenza di servizi con l’approvazione del progetto definitivo e la dichiarazione di pubblica utilità e con l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio;

c) dei verbali 27 luglio 2020 della conferenza di servizi;

d) degli atti di convocazione della conferenza stessa;

e) della comunicazione di data imprecisata, ma dell’agosto 2020, con la quale il Comune di Casalgrande ha dato notizia dell’approvazione di cui sopra;

f) delle varianti, di estremi non noti, ai piani urbanistici dei Comuni di Casalgrande e di Reggio Emilia pertinenti al progetto;

g) delle non meglio precisate delibere di approvazione dei progetti dell’intervento;

h) dell’accordo di programma fra i Comuni di Casalgrande e di Reggio Emilia pertinente al progetto;

i) del decreto di occupazione di urgenza emesso dal Comune di Casalgrande;

l) della determinazione 26 agosto 2020 n.428 del Comune di Casalgrande;

m) del decreto 7 agosto 2020 n.141 del Presidente della Provincia di Reggio Emilia;

n) del Piano strutturale comunale e del Regolamento urbanistico edilizio del Comune di Casalgrande;

o) di tutti gli atti di espropriazione del Comune di Casalgrande;

p) delle autorizzazioni rilasciate dalla Soprintendenza dei beni culturali di Bologna, e in particolare:

p1) della verifica di interesse storico 2 luglio 2020;

p2) del controllo archeologico 22 luglio 2020;

p3) dell’autorizzazione paesaggistica 6 agosto 2020;

q) del decreto n.40/2020 del Presidente della Giunta regionale dell’Emilia Romagna;

r) delle ordinanze di finanziamento dell’opera, in particolare dell’ordinanza 15 novembre 2018 n.558;

(motivi aggiunti)

degli atti già impugnati con il ricorso principale e inoltre:

s) del progetto definitivo;

t) dell’accordo di programma assunto con deliberazione 24 luglio 2020 n.94 del Comune di Casalgrande;

u) degli ulteriori atti del Comune di Casalgrande in quanto omettano di esaminare il vincolo indiretto sull’area, in particolare:

u 1) della convocazione 22 luglio 2020 della conferenza di servizi;

u 2) della non meglio precisata richiesta 31 luglio 2020;

u 3) della deliberazione 25 giugno 2020 n.73 della Giunta comunale di Casalgrande;

e di tutti gli atti comunque connessi, presupposti e consequenziali;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casalgrande, del Comune di Reggio Emilia, del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2022 il Cons. F G S e viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente appellante è proprietaria della villa Spalletti Trivelli, un complesso immobiliare costituito da una villa storica con annesso parco e da altre costruzioni accessorie che si trova in Comune di Casalgrande, nella frazione di San Donnino di Liguria;
essa impugna gli atti meglio indicati in epigrafe, concernenti il rifacimento di un ponte sul vicino torrente Tresinaro, assumendone l’illegittimità ed il carattere lesivo per la villa in questione.

2. Per comprendere i fatti di causa, è necessaria una sintetica descrizione dello stato dei luoghi -che si ricava dalle mappe satellitari disponibili in rete e come tale si deve ritenere fatto notorio- e dei vincoli di tutela imposti sul complesso immobiliare in questione.

3. Il complesso della villa e del parco Spalletti Trivelli occupa un’ampia area a forma di pentagono irregolare, che come si è detto si trova presso la frazione di San Donnino di Liguria, nel Comune di Casalgrande ed è delimitata così come segue.

3.1 Procedendo in senso orario, il primo lato di questo pentagono irregolare ha un andamento obliquo ascendente da ovest verso est e da sud verso nord, dato che segue il corso del citato torrente Tresinaro, che in quel punto segna anche il confine fra i Comuni di Casalgrande e di Reggio Emilia.

3.2 Il secondo lato di questo pentagono, all’estremo nord del complesso, ha invece un andamento rettilineo da ovest verso est, e si raccorda al precedente con un angolo ottuso.

3.3 Il terzo lato del pentagono, ad angolo approssimativamente retto con il secondo, ha invece un andamento rettilineo da nord verso sud e raggiunge la via Case Secchia.

3.4 Il quarto lato del pentagono, anch’esso ad angolo approssimativamente retto con il precedente, è rettilineo da est verso ovest e coincide con un tratto della via Case Secchia, fino a raggiungere la piccola frazione di San Donnino, nei pressi della chiesa parrocchiale.

3.5 Il quinto ed ultimo lato ha infine andamento rettilineo da sud verso nord, si diparte da San Donnino e coincide in buona parte con la via Franceschini.

3.6 Interessa questa causa, come subito si vedrà, anche un terreno ulteriore, esterno rispetto al pentagono che delimita il complesso della villa Spalletti, ha forma approssimativamente trapezoidale e si trova ad ovest della via Franceschini, delimitato ad est da quest’ultima, a nord dal torrente Tresinaro e a sud dalla strada comunale del Cimitero.

4. Come si è detto, il complesso della villa Spalletti è sottoposto a vincoli di interesse culturale, nei precisi termini di cui ora si dirà.

4.1 In primo luogo, il complesso della villa e del parco, ovvero quello compreso nel pentagono irregolare di cui si è detto, è sottoposto a vincolo di interesse culturale particolarmente importante, ai sensi dell’allora vigente l. 1 giugno 1939 n.1089 ed ora del d. lgs. 22 gennaio 2004 n.42, come da decreto del Ministro dell’istruzione 8 maggio 1973, trattandosi, come afferma il decreto in motivazione, di un “buon esempio dell’architettura eclettica lombarda del XIX secolo ” con “ peculiarità dello stile detto inglese, cui si associano eleganti variazioni barocche e neoclassiche ” (doc. 39 Comune Casalgrande).

4.2 Il vincolo di cui sopra è quello attualmente previsto dall’art. 10 comma 3 lettera a) del d. lgs. 42/2004, e riguarda gli immobili elencati nel decreto stesso, ovvero nel catasto del Comune di Casalgrande il foglio 3 particelle 106-108 e 3702;
il foglio 4 particelle 99-102;
il foglio 6 particelle 180, 2527 e 2528;
il foglio 7 particelle 197 e 2529, nonché nel catasto del Comune di Scandiano il foglio 24 particelle 3754/a e 3304 (doc. 39 Comune Casalgrande, cit.).

4.3 Per completezza, va aggiunto che il vincolo di particolare interesse culturale di cui sopra si estende ad un’area ulteriore, di forma rettangolare e non occupata da costruzioni, che si trova a sud del pentagono descritto, ovvero a sud della via Case Secchia. Quest’area, come detto, è distinta sia dal pentagono irregolare della villa e del parco Spalletti, sia dall’area trapezoidale pure descritta, e non è interessata da questo contenzioso, perché distante dall’area del progetto contestato ed estranea allo stesso (doc. 39 Comune Casalgrande, cit. in particolare la planimetria allegata, nonché doc. ti 40 e 41 Comune Casalgrande, planimetrie catastali storica ed attuale).

4.4 In secondo luogo, il terreno trapezoidale di cui pure si è detto, è sottoposto a vincolo di tutela indiretta ai sensi dell’allora vigente art. 21 della l. 1089/1939 ed ora dell’art. 45 del d. lgs. 42/2004, come da decreto del Ministro per i beni culturali ed ambientali 2 gennaio 1978, vincolo che, come riporta il decreto stesso, riguarda i terreni distinti al catasto del Comune di Casalgrande al foglio 3 particelle 118, 120, 121, 124-129, 2655, 2677, 2687 e 2738 (doc. 42 Comune Casalgrande).

4.5 In base alla norma vigente del citato art. 45 del d. lgs. 42/2004, peraltro identica nei contenuti a quella dell’art. 21 della l. 1089/1939, il vincolo indiretto consiste, come è noto, nella facoltà spettante al Ministro competente di “prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro ”.

4.6 Nel caso presente, con il decreto 2 gennaio 1978, il Ministro ha ritenuto di prescrivere che “ 1) nel caso di demolizione e ricostruzione di immobili insistenti sulle predette particelle dovranno essere mantenuti i volumi e le altezze attuali;
2) in ipotesi di nuove costruzioni, sempre sulle predette particelle, non potrà essere superata l’altezza massima di metri 7.50 ed una volumetria complessiva di metri cubi seimila per ettaro;
3) i progetti relativi dovranno ottenere il parere favorevole della Soprintendenza ” competente per territorio (doc. 42 Comune Casalgrande citato).

5. Il ponte sul torrente Tresinaro del cui rifacimento si tratta si trovava nella sua struttura originaria in prossimità del vertice nord ovest del pentagono irregolare della villa, e costituiva la prosecuzione della via Franceschini, consentendo appunto di attraversare il torrente e di raggiungere la viabilità del Comune di Reggio Emilia.

5.1 Il ponte originario insisteva sui terreni distinti al catasto del Comune di Casalgrande ai fogli 1 e 4 senza particella e del Comune di Reggio Emilia foglio 279 senza particella, quindi all’evidenza fuori dalle aree vincolate di cui si è detto, e non rivestiva alcun interesse storico o culturale, come confermato dal Ministero per i beni e le attività culturali con nota motivata 2 luglio 2020 prot. n.3532, emessa nel procedimento di realizzazione dell’opera per cui è causa, come si dirà (doc. 21 Comune Casalgrande). Si trattava infatti di una struttura a tre piloni di cemento realizzata in origine del secolo XIX con un impalcato in legno, e rimaneggiata negli anni ’50 del secolo scorso con la sostituzione degli elementi in legno con travi di calcestruzzo e strutture murarie (doc. 21 Comune Casalgrande, cit.).

5.2 L’intervento per cui è processo consiste, in sintesi, nella demolizione della vecchia struttura e nella sua sostituzione con due strutture a campata unica, la prima, più ampia, destinata al traffico dei veicoli a motore;
la seconda, più ristretta, destinata al traffico ciclopedonale (doc. 18.12 Comune, relazione paesaggistica, in particolare le pp. 50 e ss. e doc. 18.26 Comune, rendering del progetto).

6. Descritto lo stato dei luoghi, si deve illustrare nei suoi passaggi fondamentali il percorso che ha portato ad approvare l’intervento per cui è causa.

6.1 Come deve ritenersi notorio, nel corso del 2018 il Nord Italia, e in particolare la Regione Emilia Romagna, sono stati colpiti da un’intensa ondata di maltempo, che ha cagionato fra l’altro gravi dissesti idrogeologici, con frane e alluvioni. Per rimediare alla situazione creatasi, il Governo ha emanato l’ordinanza del Capo dipartimento della protezione civile 15 novembre 2018 n.558, con la quale, per quanto qui interessa, ha nominato i Presidenti delle Regioni colpite commissari delegati, con l’incarico di predisporre un piano di interventi, da realizzare, se del caso, con il ricorso a “ soggetti attuatori ”, con procedure in deroga all’ordinaria normativa di settore;
con l’ordinanza citata, e con altre che non è necessario precisare in dettaglio, il Governo ha altresì precisato i limiti di queste deroghe (doc. 1 Comune Casalgrande, ordinanza 558/2018).

6.2 Con successiva ordinanza 16 ottobre 2019 n.610, il Capo dipartimento ha individuato il Presidente della Regione Emilia Romagna quale “ responsabile delle iniziative finalizzate al definitivo subentro della medesima regione nel coordinamento degli interventi integralmente finanziati e contenuti in rimodulazioni dei piani delle attività già formalmente approvati alla data di adozione della presente ordinanza ”, ovvero in termini semplici lo ha incaricato di portare a termine le iniziative già avviate e finanziate (doc. 4 Comune Casalgrande).

6.3 Con proprio decreto 18 marzo 2020 n.40, il Presidente della Regione ha quindi approvato il piano degli interventi urgenti per quell’annata, ed i relativi finanziamenti, e con esso ha in particolare approvato l’intervento per cui è causa, denominato “ Intervento di rifacimento ponte e collegamento alle arginature esistenti a quota adeguata del nodo loc.S. Donnino ” e inteso ad evitare straripamenti del torrente Tresinaro, con pericolo di allagamento delle frazioni vicine (doc. 6 Comune Casalgrande, in particolare a p. 107 del file). Gli scopi dell’intervento, quali emergono dalla relazione al progetto (doc. 18.6 Comune Casalgrande, p. 2), sono infatti quelli di migliorare le caratteristiche idrauliche del torrente in quel tratto, di sostituire il vecchio ponte degradato e di migliorare la viabilità, grazie anche alla previsione di una distinta passerella ciclopedonale. È evidente infatti che sostituire un ponte con pilastri infissi nel greto di un torrente con un ponte a campata unica è già di per sé migliorativo del flusso delle acque, non più intralciate dai pilastri stessi.

6.4 Di questo decreto, il Presidente della Regione ha dato comunicazione al Comune di Casalgrande (doc. 7 Comune stesso), quale soggetto attuatore, richiamando l’attenzione sui tempi molto stretti da rispettare per non perdere il finanziamento relativo.

6.5 Il Comune, di conseguenza, con determinazione 27 marzo 2020 n.137 ha nominato il responsabile unico di procedimento (doc. 8 Comune Casalgrande) e con determinazione 17 luglio 2020 n.349 ha affidato l’incarico di redigere il progetto, consegnatogli poi il 22 luglio 2020 al prot. n.11407 (memoria Comune 27 luglio 2022, p. 5, fatti storici non contestati).

7. Ottenuto il progetto, il Comune soggetto attuatore ha avviato il procedimento per approvare l’intervento mediante conferenza di servizi decisoria, ai sensi dell’art. 14 della citata ordinanza 558/2018.

7.1 In primo luogo, come già si è detto, il Comune ha ottenuto la nota 2 luglio 2020 prot. n.3532 del MIBAC (doc. 21 Comune Casalgrande, cit.), che ha dato atto che il ponte preesistente era bene privo di interesse culturale.

7.2 Successivamente, il Comune ha acquisito il parere 22 luglio 2020 prot. n.15669 (doc. 23 Comune Casalgrande) della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio competente, che “ per quanto riguarda gli aspetti di tutela archeologica, esprime parere favorevole all'esecuzione dell'opera, prescrivendo nel contempo che i lavori di scavo siano condotti con controllo archeologico in corso d'opera ” secondo modalità tecniche indicate di seguito.

7.3 Contemporaneamente, il Comune con atto sempre del 22 luglio 2020 (doc. 24 Comune stesso), ha convocato la conferenza di servizi, che si è svolta il 27 luglio 2020 in un’unica seduta ed ha approvato il progetto (doc. 25 Comune Casalgrande).

7.4 Alla seduta del 27 luglio 2020 di cui sopra, la Soprintendenza, pur se regolarmente invitata (fatto non controverso), non è comparsa (doc. 25 Comune Casalgrande, cit. p. 7);
il che ha comportato, ai sensi del citato art. 14 dell’ordinanza 558/2014, norma in deroga rispetto a quelle generali, che si sia deliberato in sua assenza.

7.5 La Soprintendenza stessa ha poi espresso il suo parere con l’atto 6 agosto 2020 prot. n.16975 (doc. 26 Comune Casalgrande), nel quale testualmente scrive: “ Per quanto attiene gli aspetti di tutela paesaggistica: esaminata la documentazione presentata che codesta Amministrazione ha inoltrato alla scrivente;
preso atto della richiesta di espressione del parere di competenza da rilasciare in Conferenza di servizi decisoria in forma simultanea e in modalità sincrona;
valutato che gli elaborati trasmessi consentono l'espressione del parere di competenza di questo Ufficio;