Pubblicato il 11/11/2020

N. 06934/2020REG.PROV.COLL.

N. 10383/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10383 del 2010, proposto dal
signor V G, rappresentato e difeso dall'avvocato A P N, con domicilio eletto presso l’avv. Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza 24;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministero pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Terza) n. 1751/2010, resa tra le parti, concernente collocamento in congedo

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2020 il cons. C A, nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il signor V G, sottocapo della Marina militare in ferma volontaria dall’8 aprile 2002 (quarto concorso 1° bando 2002), originariamente triennale - poi prolungata a seguito di richiesta di ferma biennale- il 9 novembre 2006 presentava domanda per una ulteriore rafferma biennale, ai sensi dell’art. 12 della legge 23 agosto 2004, n. 226.

Con nota dell’8 febbraio 2007 la Direzione generale del personale militare richiedeva allo Stato Maggiore della Marina la sussistenza della disponibilità organica;
lo Stato Maggiore della Marina il 13 febbraio 2007 comunicava l’impossibilità, in relazione alla mancanza di disponibilità di posti in organico, di concedere le rafferme biennali;
pertanto con dispaccio del 26 marzo 2007 la Direzione generale del personale militare comunicava di non potere accogliere le istanze di rafferma dell’intero 4° concorso 1° bando 2002, invitando i Comandi interessati a collocare in congedo i richiedenti.

Il 14 febbraio 2007 il Giove aveva presentato, altresì, domanda di stabilizzazione, ai sensi dell’art. 1 comma 519 della legge 27 dicembre 2006, n.296, legge finanziaria per il 2007.

Con provvedimento del 27 marzo 2007, il signor Giove veniva posto in congedo illimitato dal 7 aprile 2007.

Con nota inviata il 12 aprile 2007 la Direzione generale del personale militare comunicava che l’esito della istanza sarebbe stato reso noto “ quando saranno individuati i destinatari della sopra citata disposizione e fissati criteri, modalità e tempi delle procedure di stabilizzazione ”.

Avverso il provvedimento di collocamento in congedo, nonché avverso tutti gli atti preordinati e connessi, compresa la nota del 12 aprile 2007, è stato proposto ricorso davanti al Tribunale amministrativo regionale del Puglia, sezione di Lecce, per i seguenti motivi:

- eccesso di potere per perplessità, illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa;
violazione e falsa applicazione dei commi 519 e seguenti della legge 297 del 27 dicembre 2006(finanziaria per il 2007);
eccesso di potere per mancata considerazione delle circostanze di fatto e di diritto;
violazione del principio del giusto procedimento nonché del canone di buona amministrazione di cui all’art.97 della Costituzione;
difetto assoluto di istruttoria di cui all’art.97 della Costituzione;
difetto assoluto di istruttoria e di motivazione;
ingiustizia manifesta, con cui lamentava la mancata applicazione della disciplina della stabilizzazione e comunque l’obbligo per l’Amministrazione del mantenimento in servizio fino alla definizione della procedura di stabilizzazione in relazione alla riposta di natura interlocutoria del 12 aprile 2007;

- violazione e falsa applicazione dell’art.15 del decreto legislativo 8 maggio 2001 n.215 nonché dell’art.5 della Tabella A di cui alla legge 23 agosto 2004 n.296;
eccesso di potere per falsa ed erronea presupposizione;
mancata considerazione delle circostanze di fatto e di diritto, con cui contestava la mancata ammissione ad un ulteriore ferma biennale, sostenendo che la previsione della sussistenza dei posti in organico fosse limitata ai volontari in ferma annuale, ai sensi dell’art. 5 della legge 23 agosto 2004, n. 226, non applicabile nel caso di specie.

Nel giudizio di primo grado di costituiva l’Avvocatura dello Stato che eccepiva l’inammissibilità del ricorso non esseno ancora perfezionato il procedimento relativo alla stabilizzazione e ne contestava la fondatezza

Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, escludendo che la disciplina della stabilizzazione, riguardante le amministrazioni per cui vale il blocco delle assunzioni, si potesse applicare al personale militare;
ha ritenuto legittimo anche il diniego di ferma biennale, avendo l’Amministrazione basato il diniego sulla mancanza di posti in organico da destinare alla ferma.

Con l’atto di appello sono stati riproposti i motivi del ricorso di primo grado contestando le affermazioni del giudice di primo grado circa l’inapplicabilità al personale militare della stabilizzazione;
con riferimento alla mancata ferma biennale si è sostenuta la violazione dell’art. 15 d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215 espressamente richiamato nel bando di arruolamento dell’appellante, in quanto tale norma –secondo la ricostruzione difensiva- consentirebbe tre ferme biennali per volontari in ferma breve triennale, sottoposte solo a limite massimo di unità per la Marina ( per l’anno 2002 indicate in 5318) e non ad altri limiti e vincoli;
è stato, quindi, contestato il riferimento da parte del giudice di primo grado agli articoli 12 e 16 della legge n. 298 del 27 dicembre 2006 che riguarderebbero consistenze organiche non riferibili alla disciplina della ferma biennale.

Si è costituito in giudizio il Ministero della difesa che, nella memoria per l’udienza pubblica, ha riproposto la eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado relativa alla mancanza del diniego di stabilizzazione, essendo stato impugnato un atto meramente interlocutorio.

Anche la parte appellante ha presentato memoria insistendo nelle proprie argomentazioni difensive.

All’udienza pubblica del 29 settembre 2020 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Ritiene il Collegio di prescindere dalla questione della impugnazione rispetto alla domanda di stabilizzazione, di una nota meramente interlocutoria, essendo evidente dal contenuto del ricorso di primo grado che è stato chiesto l’accertamento del diritto al stabilizzazione o comunque a permanere in servizio fino all’esito del procedimento, impugnando quindi correttamente il collocamento in congedo, che, in ogni caso, impediva la prosecuzione del servizio.

Con il primo motivo si contestano le affermazioni del giudice di primo grado circa l’inapplicabilità alle Forze armate della disciplina sulla stabilizzazione, sostenendo che dalla disciplina legislativa non deriverebbe alcuna limitazione all’applicazione di tale previsione che sarebbe di carattere generale, né potrebbe trarsi tale limite dal richiamo indirettamente contenuto nel comma 519 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 alla disciplina del blocco delle assunzioni.

Il motivo è infondato.

Ai sensi dell’art. 1 comma 519 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007), “ per l'anno 2007 una quota pari al 20 per cento del fondo di cui al comma 513 è destinata alla stabilizzazione a domanda del personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato da almeno tre anni, anche non continuativi, o che consegua tale requisito in virtù di contratti stipulati anteriormente alla data del 29 settembre 2006 o che sia stato in servizio per almeno tre anni, anche non continuativi, nel quinquennio anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge, che ne faccia istanza, purché sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste da norme di legge. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto a tempo determinato mediante procedure diverse si provvede previo espletamento di prove selettive. Le amministrazioni continuano ad avvalersi del personale di cui al presente comma, e prioritariamente del personale di cui all'articolo 23, comma 1, del decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, e successive modificazioni, in servizio al 31 dicembre 2006, nelle more della conclusione delle procedure di stabilizzazione”.

Il fondo di cui al comma 513 è il fondo previsto dal comma 96 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, a cui potevano attingere le amministrazioni previste dal comma 95 del detto articolo per procedere ad assunzioni, in deroga al divieto di assunzioni previsto dal medesimo comma 95 “ per fronteggiare indifferibili esigenze di servizio di particolare rilevanza ed urgenza.

Infatti, il comma 95 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 prevedeva il divieto di procedere ad assunzioni, per gli anni 2005, 2006 e 2007, per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le agenzie fiscali, gli enti pubblici non economici, gli enti di ricerca e gli enti di cui all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, oltre ai segretari comunali e provinciali nonché al personale di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

Tale disposizione faceva salve, tra le altre ipotesi, “ le assunzioni connesse con la professionalizzazione delle Forze armate di cui alla legge 14 novembre 2000, n. 331, al decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, ed alla legge 23 agosto 2004, n. 226”.

Da tale disciplina, che dispone il finanziamento delle procedure di stabilizzazione con il fondo originariamente previsto per superare il blocco delle assunzioni in caso di esigenze urgenti e indifferibili, risulta inequivoca l’applicazione della disciplina della stabilizzazione alle Amministrazione per cui era previsto il detto blocco o comunque a quelle espressamente indicate nel comma 95, essendo tale fondo destinato a tali Amministrazioni, da cui invece erano escluse espressamente le Forze armate, le quali avevano a disposizione strumenti specifici per il personale “precario”, espressamente richiamati in detto art. 95 ovvero “ le assunzioni connesse con la professionalizzazione delle Forze armate di cui alla legge 14 novembre 2000, n. 331, al decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, ed alla legge 23 agosto 2004, n. 226”.

In particolare, si tratta della possibilità della immissione nei ruoli dei volontari in servizio permanente dei volontari in ferma prefissata quadriennale ovvero a seguito di rafferme biennali, ai sensi della legge 23 agosto 2004, n. 226;
nonché delle riserve di posti per i volontari in ferma prefissata e in ferma breve nei concorsi relativi all'accesso nelle carriere iniziali di Corpi di Polizia di cui all’art. 18 del d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215.

La esigenza posta a base delle stabilizzazioni di cui all’art. 1 comma 519 della legge finanziaria per il 2007 - di consentire l’entrata in ruolo a tempo indeterminato del personale precario delle amministrazioni pubbliche - non sussisteva quindi per il personale militare, per cui, in relazione al processo di professionalizzazione che ha interessato le Forze armate con la legge delega 14 novembre 2000, n. 331e il d.lgs. 8 maggio 2001, n. 215, a partire dai primi anni 2000, erano stati già previsti autonomi istituti per procedere alla trasformazione del rapporto a tempo determinato in rapporto a tempo indeterminato.

In questo senso si è già espresso questo Consiglio, che ha escluso le Forze armate dalla disciplina della stabilizzazione, in base alla sottrazione delle stesse al blocco delle assunzioni e alla non accessibilità al fondo di cui al comma 95 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311.

Le stabilizzazioni di cui alla finanziaria 2007 si collegano, infatti, al divieto di assunzione di personale a tempo indeterminato da parte delle Amministrazioni indicate nella finanziaria 2005 e le Forze armate ne sono state escluse in quanto per esse restava in vigore il particolare regime previsto con forme alternative ed equivalenti di stabilizzazione ordinaria per il passaggio in servizio permanente. Dunque, le Forze armate, in quanto interessate dal processo della c.d. professionalizzazione, sono sottratte al blocco delle assunzioni e specularmente anche al meccanismo delle autorizzazioni alle assunzioni in deroga, nonché a quello della stabilizzazione dei precari che del primo costituisce una variante interna (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 10 aprile 2008, n. 1542;
id. 12 maggio 2008, n. 2194;
18 dicembre 2010, n. 9266, id. 7 aprile 2020 n. 2319).

Pertanto, correttamente il giudice di primo grado ha escluso che potesse applicarsi al caso di specie la disciplina della stabilizzazione ai sensi dell’art. 1 comma 519 della legge finanziaria per il 2007.

Si deve, dunque, passare al secondo motivo di appello che riguarda l’applicazione della speciale disciplina prevista per i militari in ferma prefissata che possono usufruire di ulteriori periodo di rafferma.

L’Amministrazione della difesa ha negato la rafferma per tutti gli appartenenti al medesimo corso di arruolamento dell’odierno appellante (quarto concorso 1° bando 2002), in base alla mancanza di posti in organico.

L’appellante sia nel ricorso di primo grado che in appello ha sostenuto che la rafferma non fosse sottoposta a tale requisito previsto, ai sensi della legge 23 agosto 2004, n. 226, solo per i volontari in ferma annuale, non applicabile, quindi all’appellante, volontario in ferma quadriennale;
nel bando del suo arruolamento, infatti, era espressamente prevista la possibilità di tre ferme biennali per volontari in ferma breve triennale ed era espressamente richiamata la disposizione dell’art. 15 del d.lgs. 215 del 2001, per cui l’unico limite a cui sarebbe stata sottoposta la rafferma era quello delle complessive unità della Marina (indicate in 5318).

Anche tale motivo è infondato.

Ai sensi dell’art. 15 della legge 8 maggio 2001, n. 215, richiamato nel bando a cui ha partecipato l’appellante, “ nell'àmbito dei contingenti massimi di volontari di truppa in ferma breve di cui all'articolo 5, è consentito prolungare la ferma dei volontari in ferma breve triennale con tre ulteriori rafferme biennali ”. Tale disposizione, in base al dato letterale, non comporta l’attribuzione di alcuna posizione soggettiva alla rafferma, “ consentendo ” all’Amministrazione della difesa di accogliere la domanda di rafferma.

Ne deriva che, oltre al limite del contingente massimo complessivo dei volontari di truppa in ferma breve di cui all'articolo 5- che effettivamente faceva riferimento per la Marina a 5318 per l’anno 2002- si deve ritenere che la norma abbia attribuito all’Amministrazione un potere discrezionale di carattere organizzativo circa l’effettivo accoglimento delle domande di rafferma.

In ogni caso, al momento della presentazione della domanda di ulteriore prolungamento biennale della ferma da parte dell’appellante, il 9 novembre 2006, era intervenuto l’art. 12 della legge 23 agosto 2004, n. 226, a cui peraltro aveva fatto espresso riferimento l’appellante nella domanda, per cui “ nei limiti delle risorse finanziarie disponibili e nel rispetto delle consistenze annuali previste, per gli anni 2005 e 2006, dalla tabella A allegata alla presente legge, per gli anni successivi fino al 2020, dal decreto di cui all'articolo 23, comma 2 … i volontari in ferma prefissata quadriennale possono essere ammessi, a domanda, a due successivi periodi di rafferma, ciascuno della durata di due anni”; il decreto di cui all’art. 23 comma 2 è il decreto del Ministro della difesa, adottato di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e per la funzione pubblica, previsto dall'articolo 2, comma 3, del decreto legislativo 8 maggio 2001, n. 215, che doveva determinare a decorrere dall'anno 2007 e fino al 31 dicembre 2020 le consistenze dei volontari in ferma prefissata e in rafferma di ciascuna Forza armata “ secondo un andamento coerente con l'evoluzione degli oneri complessivamente previsti per l'anno di riferimento dalla tabella A allegata alla legge 14 novembre 2000, n. 331, e dalla tabella C allegata” alla legge 226/2004.

La rafferma era, quindi, subordinata, al momento della presentazione della domanda da parte dell’appellante e del provvedimento di collocamento in congedo, alla sussistenza delle consistenze annuali e delle risorse finanziarie anche per i volontari in ferma quadriennale, in base all’art. 12 del della legge 23 agosto 2004, n. 226, con conseguente infondatezza della tesi difensiva.

Sotto tale profilo è del tutto corretto il richiamo da parte del giudice di primo grado alle diposizioni dell’art. 12 e dell’art. 16 della legge finanziaria per il 2007 che hanno indicato la forza organica per il 2007 rispettivamente per i sottocapi e comuni del Corpo degli equipaggi militari marittimi (art.12) a cui apparteneva l’appellante (e per le Capitanerie di Porto -art. 16), trattandosi del limite della consistenza organica di riferimento per l’anno 2007.

Sulla previsione dell’art. 12 della legge n. 223 del 2004 e sulla possibilità quindi di concedere le rafferme, ha poi avuto effetto, altresì, l’art. 1 comma 570 della legge n. 296 del 2006, che ha ridotto del 15% in ragione d'anno a decorrere dall’anno 2007, “ gli oneri previsti dalla tabella A allegata alla legge 14 novembre 2000, n. 331, nonché dalla tabella C allegata alla legge 23 agosto 2004, n. 226”.

Come più volte affermato da questo Consiglio, il comma 570 della legge finanziaria 2007 ha tagliato in maniera significativa i fondi destinati al processo di professionalizzazione delle Forze armate, per cui la necessità di realizzare il contenimento finanziario ha imposto alle Forze armate di adottare provvedimenti complessivamente tesi alla riduzione delle consistenze, che hanno interessato sia il personale in servizio permanente, con un taglio dei reclutamenti, che quello ausiliario, impedendo la rafferma per interi corsi, nonché la revoca di concorsi nel frattempo indetti (cfr. Cons. Stato Sez. IV, 12 maggio 2008, n. 2197, 2196, n. 2195, n. 2194;
10 aprile 2008, n. 1542).

La riduzione dell’organico ha, quindi, impedito l’accoglimento della domanda di rafferma dell’appellante, sulla base di un presupposto estraneo all’ambito del sindacato giurisdizionale, trattandosi di profili macro-organizzativi di scelte di gestione delle residue risorse disponibili, peraltro non contestati nel presente giudizio.

In conclusione, l’appello è infondato e deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.

In relazione alla particolarità della materia in questione, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.