Pubblicato il 21/03/2023

N. 02852/2023REG.PROV.COLL.

N. 05984/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5984 del 2021, proposto dalla società Oberländer Gletscherbahn S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati G V e L C P, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati R v G, J S e L G, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’ultimo dei suindicati difensori in Roma, via Bassano del Grappa, n. 24;

nei confronti

del Comune di Curon Venosta, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, 28 gennaio 2021 n. 20, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Bolzano e i documenti prodotti;

Esaminate le ulteriori memorie, anche di replica, depositate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del 19 gennaio 2023 il Cons. S T e uditi, per le parti, gli avvocati L C P e L G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso in appello n. R.g. 5984/2021 la società Oberländer Gletscherbahn S.p.a. ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, 28 gennaio 2021 n. 20, con la quale è stato respinto il ricorso (n. R.g. 112/2020) proposto dalla predetta società al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti e/o provvedimenti: 1) la deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 2020 n. 266 (recante “ Intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal. Rigetto ”);
2) il parere negativo del Comitato ambientale n. 23/2018 del 28 novembre 2018;
3) il verbale della seduta n. 7/2018 del Comitato ambientale del 28 novembre 2018;
4) il verbale della seduta n. 6/2018 del Comitato ambientale del 14 novembre 2018;
5) il parere della Commissione di cui all'art. 5, comma 2, della legge provinciale 23 novembre 2010, n. 14 datato 4 luglio 2019 e della successiva integrazione del 25 febbraio 2020 (qualora e per i profili che dovessero essere intesi in senso non pienamente positivo);
6) il verbale di deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano del 15 ottobre 2019, con cui si è dato mandato al competente assessore di richiedere alla Commissione di cui all'art. 5, comma 2, della l. prov. 14/2010 di procedere ad una integrazione della valutazione;
7) la nota dell'Ufficio Pianificazione territoriale 28.1 in data 27 settembre 2018, con la quale non è stata disposta la sostituzione del responsabile del procedimento per l'esecuzione della deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano n. 480 del 29 maggio 2018. Alla suddetta, complessa domanda di annullamento, facevano seguito: a) la domanda di condanna ex art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a. della Provincia autonoma di Bolzano all'emanazione del provvedimento di approvazione, ai sensi dell'art. 9/bis del D.P.P. 12 gennaio 2012, n. 3, dello studio di fattibilità per l'intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel Comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal, approvato dal Comune di Curon Venosta con deliberazione del Consiglio comunale 31 maggio 2016, n. 24;
b) la domanda di condanna, ai sensi dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 2- bis l. 7 agosto 1990, n. 241 al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi .

2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- riferisce la società appellante che l’art. 5, comma 2, della legge provinciale di Bolzano 23 novembre 2010, n. 14 (recante l’Ordinamento delle aree sciabili attrezzate) prevede la possibilità di localizzare e realizzare infrastrutture dedicate all’attività sciistica che non siano originariamente previste nel piano delle aree sciabili (cd interventi integrativi zone sciistiche) e che, in particolare e per quanto è di interesse per il presente contenzioso, l’art. 9/bis del Decreto del Presidente della Provincia 12 gennaio 2012, n. 3 (recante il Regolamento d’esecuzione della l.p. 14/2010) disciplina il procedimento per l’approvazione degli interventi integrativi: il procedimento prende l’avvio con l’approvazione dello studio di fattibilità da parte del comune territorialmente competente e si chiude con l’approvazione da parte della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano, previo parere non vincolante del Comitato ambientale e della Commissione per la valutazione dell’impatto socioeconomico dell’intervento. Una volta approvato definitivamente lo studio di fattibilità, per la realizzazione dell’opera si seguono le regole ordinarie di cui all’art. 9 del DPP 3/2012, che prevedono la realizzazione delle infrastrutture previa verifica della valutazione di impatto ambientale dell’opera;

- riferisce ancora la società odierna appellante che, con deliberazione consiliare del 31 maggio 2016 n. 24 il Comune di Curon Venosta approvava lo studio di fattibilità, proposto dalla stessa odierna appellante, per la realizzazione di un intervento integrativo alla zona sciistica “01. Vallelunga” e consistente nel collegamento di detta zona sciistica con l’area del Kaunertal, ai sensi dell’art. 9/bis del DPP n. 3/12 e che, in seguito all’approvazione dello studio di fattibilità da parte del predetto comune il progetto veniva sottoposto all’esame della Giunta provinciale di Bolzano che, tuttavia, previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della proposta di approvazione, denegava l’approvazione del predetto intervento integrativo con delibera del 19 dicembre 2017 n. 1423;

- a quel punto la società Oberländer Gletscherbahn, con nota del 6 febbraio 2018, invitava l’amministrazione provinciale ad annullare in autotutela, ai sensi dell’art. 21- nonies l. 241/1990, la suddetta delibera di diniego in quanto affetta da numerosissimi vizi di procedura e di merito;

- in seguito alla perdurante inerzia dell’amministrazione, la società interessata proponeva ricorso in sede giurisdizionale al quale seguiva il provvedimento di annullamento d’ufficio della suddetta delibera di diniego, con delibera di Giunta n. 480/2018, dopo avere l’amministrazione accertato la sussistenza di un conflitto di interessi in seno al Comitato ambientale (peraltro segnalato dalla società interessata con la richiesta di annullamento d’ufficio di cui sopra);

- dichiarato improcedibile il ricorso giurisdizionale per l’adozione del sopra richiamato provvedimento assunto in autotutela, la società odierna appellante proponeva, con nota dell’8 giugno 2018, istanza per il riavvio del procedimento, con la quale chiedeva anche la sostituzione del precedente responsabile del procedimento, l’esame dello studio di fattibilità da parte del Comitato in composizione integralmente rinnovata nonché di disporre un nuovo sopralluogo a beneficio dei nuovi componenti del Comitato;

- con nota del 14 settembre 2018 era riavviato il procedimento con richiesta al Comitato ambientale di rendere una nuova espressione sul progetto, curando che non partecipassero componenti in conflitto di interessi;

- con nota del 26 settembre 2018 la società ribadiva l’esigenza che il procedimento fosse gestito da un nuovo responsabile e che fosse rinnovata la composizione del Comitato, ma con atto del 27 settembre 2018 l’amministrazione respingeva la richiesta di sostituzione del responsabile del procedimento, senza prendere posizione sulle ulteriori istanze e ciò provocava una nuova nota della società, in data 13 novembre 2018 e in prossimità della probabile convocazione del Comitato ambientale, la reiterazione della richiesta di rinnovo integrale dei componenti di detto organo collegiale, accompagnata dalla proposta di effettuare un sopralluogo congiunto, con successiva audizione dei rappresentanti della società al fine di illustrare in modo esaustivo il progetto ai nuovi componenti del Comitato;

- a tale ultima nota l’amministrazione non offriva riscontro, mentre il Comitato ambientale tornava a riunirsi, senza modifiche nella composizione, nelle date del 14 e 28 novembre 2018 per l’esame del progetto, giungendo all’adozione del parere negativo n. 23/2018;

- tale parere non era comunicato alla società, nondimeno il procedimento proseguiva con l’adozione del parere socioeconomico, con atto del 13 novembre 2018 della Commissione socioeconomica di cui all’art. 5, comma 2, l.p. 23 novembre 2010, n 14;

- la società Oberländer Gletscherbahn chiedeva quindi l’accesso alla documentazione prodotta nel corso del procedimento e formulava osservazioni fortemente critiche in merito a come il percorso amministrativo era stato condotto, reiterando le richieste già avanzate alla ripresa del (nuovo) procedimento e comunque istando per l’annullamento in autotutela dei pareri resi dagli organi collegiali, in quanto illegittimi. La richiesta di intervento in autotutela veniva ribadita in seguito alla acquisizione dei due pareri con nota del 6 febbraio 2019;

- in seguito ad un parere reso dall’avvocatura provinciale in data 14 febbraio 2019, nel quale si segnalava la possibilità che il parere della Commissione socioeconomica del 13 novembre 2018 fosse viziato dalla partecipazione di un componente in potenziale conflitto di interessi, in data 2 maggio 2019 detto parere veniva annullato in autotutela sicché successivamente la Commissione, nella seduta del 4 luglio 2019 con il quale detto organo, pur riconoscendo un valore positivo riferibile al progetto proposto, sollevava “ dubbi se, in considerazione della posizione geografica e della difficile raggiungibilità da sud, della vicinanza di ghiacciai alternativi e più facilmente raggiungibili da sud, della mancanza all’oggi di un progetto strutturato e sinergico di collegamento e collaborazione con gli ulteriori comprensori sciistici della valle, la ricaduta economica e sociale del progetto sia destinata a produrre effetti rilevanti e strutturali sullo sviluppo turistico, economico e sociale del comprensorio stesso ”, con la conseguenza di ritenere che, per tali ragioni, non si potesse “ formulare un parere pienamente positivo sul progetto, poiché non è possibile quantificare a lungo termine gli effetti socioeconomici positivi e negativi ”;

- a questo punto la società interessata, ritenendo che i due pareri resi, in quanto non apertamente oppositivi rispetto alla realizzazione del progetto, non impedissero l’approvazione dello stesso, con nota dell’8 agosto 2019 formulava istanza per la conclusione favorevole della procedura in corso, reiterando tale richiesta, a fronte della perdurante inerzia dell’amministrazione, in data 1 ottobre 2019;

- la Giunta provinciale, nella seduta del 15 ottobre 2019, riteneva necessario un ulteriore approfondimento istruttorio, dando mandato al competente assessore di richiedere alla Commissione socioeconomica un’integrazione del parere, coinvolgendo anche soggetti esterni all’amministrazione provinciale con riferimento ai riflessi socioeconomici dell’impianto in progetto sull’intera Alta Val Venosta;

- all’esito degli approfondimenti istruttori la Commissione, nella seduta del 25 febbraio 2020, rendeva un parere, nuovamente, non pienamente favorevole in quanto “ Alla luce della valutazione del limitato ambito di ricaduta dei pernottamenti e degli scenari di relazione fra i comprensori, i dati non permettono di confermare una ricaduta socio-economica apprezzabile sull’intera Val Venosta ”;

- acquisiti i pareri di importanti soggetti pubblici e privati e comunicati all’amministrazione procedente in data 9 marzo 2020, formulando quattro profili di criticità sui quali si chiedeva una puntuale riflessione, della complessa questione venne investita l’Avvocatura provinciale che rendeva il proprio parere in data 2 aprile 2020. Il procedimento si concludeva con la delibera della Giunta provinciale che, con la deliberazione del 14 aprile 2020 n. 266, respingeva la proposta di approvazione del progetto.

4. – La società Oberländer Gletscherbahn S.p.a. proponeva quindi ricorso dinanzi al T.R.G.A. di Bolzano contestando la legittimità del percorso svolto dall’amministrazione e del provvedimento conclusivo, sia per ragioni formali che di merito.

Il giudice di primo grado, con sentenza 28 gennaio 2020 n. 20 respingeva i cinque motivi di censura dedotti dalla società ricorrente, in quanto (per come la stessa società odierna appellante ha sintetizzato alle pagg. 16 e 17 dell’atto di appello):

“ I) la deliberazione della PAB n°266/2020 di rigetto dell’approvazione dello studio di fattibilità dell’intervento integrativo non avrebbe dovuto essere anticipata dal prerigetto in quanto atto pianificatorio e, come tale, sottratto al contradditorio endoprocedimentale ex art. 11/bis, comma 3, della l. prov. n°17 del 1993;

II) né il Responsabile del procedimento né i componenti del Comitato Ambientale avrebbero dovuto essere sostituiti giacché il primo non versava in situazione di conflitto di interessi tipizzata dalla legge né l’astensione era suggerita da gravi motivi di opportunità;
al contempo quanto al Comitato ambientale nessuna norma impone che la riedizione del potere valutativo discrezionale a seguito di annullamento sia demandata ad un organo in rinnovata composizione;

III) il parere n°23/2018 del Comitato ambientale sarebbe congruo e correttamente motivato in quanto l’area oggetto di intervento è vincolata ex lege ai sensi dell’art. 1/bis, comma 1, lett. c), l. prov. 16 del 1970 (montagne per la parte eccedente 1600 mslm) e presenterebbe habitat da tutelare ai sensi della l. prov. n°6 del 2010;

IV) i pareri resi dalla Commissione risulterebbero privi di illogicità ed incongruenze poiché correttamente ha preso in esame l’impatto dell’impianto in progetto sull’intera Val Venosta, come già suggerito nel primo procedimento dall’Ufficio Turismo, ed al contempo le criticità denunciate da OLGB sarebbero insussistenti, donde la corretta qualificazione come pareri non pienamente positivi;

V) la Giunta della PAB avrebbe ben operato rigettando la proposta sulla scorta del parere negativo reso dal Comitato ambientale e di quello non pienamente positivo emesso dalla Commissione socioeconomica, senza dover ulteriormente motivare sul perché abbia ritenuto di non discostarsene o di interpretarli differentemente, a nulla rilevando il parere del 2 aprile 2020 dell’Avvocatura in quanto atto non obbligatoriamente previsto dalla legge ”.

5. – Nei confronti della suddetta sentenza la società propone quindi appello prospettando sei complesse traiettorie contestative, oltre a riproporre la domanda di condanna della Provincia autonoma di Bolzano all’adozione del provvedimento di approvazione dello studio di fattibilità per l’intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel Comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal approvato dal Comune di Curon Venosta con deliberazione del Consiglio comunale 31 maggio 2016, n. 24 nonché la domanda risarcitoria.

Nello specifico e in estrema sintesi:

I) Error in procedendo – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 73, comma 1, c.p.a.. Il T.R.G.A. di Bolzano è innanzi tutto erronea nella parte in cui ha ritenuto ammissibili i documenti nn. 13 e 14 depositati dalla Provincia autonoma di Bolzano in data 11 dicembre 2020 (consistenti nella deliberazione della Giunta comunale di Curon Venosta del 9 dicembre 2020 e della successiva nota di trasmissione alla Provincia autonoma), seppur tardivamente, tenuto conto che il loro contenuto si compendiava in una serie di argomentazioni ad opponendum senza il rispetto del contraddittorio nonché dei termini di cui agli artt. 46 e 73 c.p.a.. Con l’accogliere tale censura il giudice d’appello dovrà, necessariamente, riformare il capo della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto il IV motivo di ricorso, profilo sub c), ritenendo provata la contrarietà della popolazione locale all’intervento in forza delle considerazioni espresse dalla Giunta di Curon Venosta nelle premesse della deliberazione n. 625/2020;

II) Error in procedendo e/o Error in iudicando - Illegittimità per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11/bis, comma 3, della legge provinciale di Bolzano n. 17 del 1993 e violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 (I motivo di ricorso in primo grado). Ricorda la società appellante che, con il ricorso di primo grado, essa aveva lamentato la violazione delle disposizioni poste a garanzia del contraddittorio endoprocedimentale di cui all’art. 11/ bis , comma 1, l.p. 17/1993 (corrispondente all’art. 10- bis l. 241/1990 nell’ordinamento nazionale), ma il TRAGA ne aveva escluso la fondatezza in quanto il procedimento oggetto di contestazione va qualificato come procedimento di pianificazione per espressa definizione legislativa (art. 5 l.p. 14/2010) e, come tale, resta escluso dall’obbligo di prerigetto ai sensi del comma 3 del medesimo art. 11/ bis . Il TRGA inoltre avrebbe affermato, per escludere l’accoglibilità della censura di cui sopra, che l’approvazione dell’intervento integrativo ha l’effetto di variare lo strumento urbanistico comunale, sicché esso equivarrebbe ad atto di pianificazione di primo livello, insuscettibile di essere equiparato alle varianti puntuali deputate a localizzare una singola opera e, per queste, soggette al preavviso di rigetto. La società appellante ritiene non condivisibili le due prese di posizione alle quali si è fatto ora riferimento. In primo luogo va sottolineato che la qualificazione dell’intervento integrativo al piano delle aree sciabili come atto di pianificazione attuativa è stata introdotta dall’art. 60 l.p. 10/2018, non essendo rinvenibile nel testo previgente, da applicarsi ratione temporis al caso qui in esame. In ogni caso il procedimento in questione ha ad oggetto la localizzazione di una singola opera, non assumendo alcuna caratteristica propria degli strumenti di pianificazione. A tutto voler concedere, poi, il ridetto atto può assumere una configurazione pianificatoria attuativa ma certo non generale, di talché nel caso in cui si prospetti una conclusione sfavorevole del procedimento deve essere inviato il preavviso di rigetto. Conclude la società appellante ricordando che la comunicazione del preavviso di rigetto non sarebbe stata superflua nel caso in questione, in quanto avrebbe imposto alla Provincia di confrontarsi in ordine alle puntualizzazioni contenute nello studio Grischconsulta dell’8 marzo 2020 trasmesso dalla società all’amministrazione procedente in data 9 marzo 2020, unitamente alle osservazioni alle integrazioni al parere socioeconomico;

III) Error in procedendo e/o Error in iudicando - Illegittimità per violazione art. 97 Cost., dell’art. 1 l. 241/1990 e dell’art. 1 della l.p. 17/1993 – Violazione degli artt. 12, 12/bis e 30, commi 1 e 2, l.p. 17/1993 - Eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità dell’azione amministrativa (II motivo di ricorso in primo grado). Nel giudizio di primo grado (con il secondo motivo) la società oggi appellante si doleva della mancata sostituzione del responsabile del procedimento e dei componenti del Comitato ambientale nonché della violazione del principio di imparzialità, oltre che delle specifiche norme dettate a presidio del buon andamento della pubblica amministrazione. In primo luogo è errata la valutazione espressa dal primo giudice in merito alla tardività della proposizione della censura, in quanto non era stata tempestivamente impugnata la nota provinciale con cui si respingeva tale richiesta, attenendo la questione a profili endoprocedimentali la cui contestabilità si radica solo con l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento. Inoltre il responsabile del procedimento avrebbe dovuto astenersi dallo svolgere l’istruttoria per evidenti ragioni di opportunità (ai sensi dell’art. 12/bis, comma 1, l.p. 17/1993), dal momento che aveva mostrato un evidente pregiudizio nei confronti dell’intervento integrativo in questione e il Comitato ambientale avrebbe dovuto modificare il proprio assetto con l’integrale rinnovo dei componenti, visto che la loro valutazione ben poteva essere fortemente condizionata dalla pregressa vicenda amministrativa e giudiziaria conclusasi con l’annullamento degli atti adottati nel corso del promo procedimento (per come si è sopra riferito) proprio a causa dell’invalida composizione di tale organo consultivo;

IV) Error in procedendo e/o error in iudicando – Violazione dell’art. 112 c.p.c. - Illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e motivazione;
Illegittimità per violazione dell’art. 7 l.p. 17/1993 e dell’art. 3 l. 241/1990 nonché dell’art. 2, comma 4, l.p. 17/2017 (III motivo di ricorso). Erra il giudice di primo grado a ritenere non arbitrario e non generico il parere del Comitato ambientale n. 23/2018. Tale atto consultivo, infatti, non contiene una motivazione esauriente con riferimento alle questioni, ritenute impeditive per formulare un parere integralmente favorevole, collegate alla presenza di un vincolo paesaggistico ex lege (territorio sopra i 1600 mslm) che impedirebbe radicalmente qualsiasi trasformazione, ovvero la specificazione di quali fossero gli habitat naturali che determinerebbero l’inibizione alla trasformazione dei suoli, ovvero ancora la circostanza che l’opera sia prevista in luoghi non ancora antropizzati. Dal parere quindi nonché dal provvedimento conclusivo del procedimento non sono evincibili gli elementi che in concreto impedirebbero la realizzazione dell’impianto in progetto. Peraltro da detto parere non si evince perché lo studio di fattibilità non può essere approvato nemmeno nella “variante 2”, finalizzata a superare le criticità evidenziate durante il procedimento. D’altronde la previsione contenuta nell’art. 2, comma 4, l.p. 17/2017 stabilisce che “ Le determinazioni del Comitato sono espresse in modo chiaro e analitico e specificano se sono relative a un vincolo derivante da una disposizione normativa o da un atto amministrativo generale ovvero discrezionalmente apposte per la migliore tutela dell'interesse pubblico ”, ma nel parere n. 23/2018 non si ravvisa l’analiticità descrittiva delle ragioni che si opporrebbero all’approvazione del progetto per come previsto dalla norma surriprodotta, oltre a confermare il contenuto del parere (n. 3/2017) adottato in precedenza e “ già oggetto di annullamento senza che sia possibile enucleare un autonomo apporto istruttorio e, a valle, motivazionale ” (così, testualmente, alle pagg. 31 e 32 dell’atto di appello). Il giudice di primo grado non ha saputo, poi, cogliere una grave inadempienza istruttoria costituita dalla pervicacia dell’amministrazione nel rifiutare di disporre un nuovo sopralluogo a beneficio dei nuovi componenti del Comitato ambientale, che non avevano svolto tale incombente a suo tempo;

V) Error in procedendo e/o Error in iudicando – Violazione degli artt. 63 e 64 c.p.a. – Illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e motivazione;
Illegittimità per violazione dell’art. 7 l.p. 17/1993 e dell’art. 3 l. 241/1990 nonché dell’art. 5, commi 2 e 3, l.p. 14/2010 – Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà – Illegittimità per violazione del principio di concorrenza e liberalizzazione – Illegittimità per violazione dell’art. 41 Cost. – Illegittimità per violazione del d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 – Illegittimità per violazione dell’art. 57 TFUE (IV motivo di ricorso in primo grado). Erra il primo giudice nell’affermare che il parere della Commissione socioeconomica reso in data 4 luglio 2019 (e la sua integrazione del 25 febbraio 2020), che rende un giudizio “ non pienamente positivo ” sulla realizzazione del progetto, non si ponga in contraddizione con le precedenti valutazioni economiche rese nel primo procedimento con un esito “ piuttosto positivo ”. La società appellante segnala l’esistenza di una evidente contraddizione tra i due pareri, tenuto conto che un medesimo intervento non può scontare valutazioni diverse sul medesimo profilo per il sol fatto che la seconda valutazione è resa in sede di riedizione del procedimento a seguito di annullamento e che i due pareri si differenziano per un “fugace” richiamo agli effetti della realizzazione del progetto sulla Val Venosta. Inoltre la Commissione ha esteso l’ambito delle proprie considerazioni fino ad esprimere previsioni sui cambiamenti climatici nel lungo periodo, sul riscaldamento globale e sullo scioglimento dei ghiacciai (questi ultimi, peraltro, prontamente contestati nelle memorie prodotte dalla società oggi appellante nel giudizio di primo grado), fornendo un rilevante numero di dati senza alcun supporto documentale (neppure prodotto nel giudizio di primo grado). Una ulteriore irragionevolezza, nel parere della Commissione, è riferibile alla valutazione circa la perdita di interesse a frequentare l’area coinvolta nel progetto da parte di una tipologia turistica di amanti della montagna che non praticano lo sci (i c.d. slons), a causa della “ perdita di valore associato al paesaggio e alle caratteristiche peculiari dell’edificato e della cultura locale di una valle rurale, montana non ancora gravata da uno sviluppo eccessivo e da un significativo uso del suolo a fini antropici ”, così come la pretesa contrarietà della popolazione all’intervento, trattandosi in entrambi i casi di mere affermazioni prive di riscontro documentale. Nel caso di specie, inoltre, si è assistito, da parte degli organi amministrativi coinvolti, ad una operazione volta ad anteporre motivi economici riferibili agli operatori economici già attivi nel “comprensorio” in questione e quindi preoccupati dall’ingresso di nuovi competitor rispetto all’interesse ad un ulteriore sviluppo socio-economico dell’area medesima, quando la “ legge commette alla Commissione la verifica della rispondenza dell’intervento integrativo con lo sviluppo sociale, economico e turistico dei territori interessati e non certo con l’interesse degli operatori già presenti ”, oltre alle indicazioni che provengono dalle sentenze della Corte costituzionale, secondo la quale il settore degli impianti a fune ad uso turistico-ricreativo è lasciato alla libera iniziativa privata (sul punto si veda, ad esempio, Corte cost. 29 maggio 2020 n. 103) e come tale tutelata dall’art. 41 Cost., di talché la Provincia autonoma di Bolzano non può decidere se approvare o meno un certo impianto in ragione degli impatti economici sui preesistenti operatori nonché quelle che derivano dall’applicazione dell’art. 11, lett. e), d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, che vieta di subordinare l’accesso ad un’attività economica liberalizzata “ alla prova dell'esistenza di un bisogno economico o di una domanda di mercato, o alla valutazione degli effetti economici potenziali o effettivi dell'attività ”;

VI) Error in procedendo e/o Error in iudicando – Violazione dell’art. 19 l.p. 17/1993 - Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione, del difetto istruttoria, della contraddittorietà e errata interpretazione del parere socio-economico e del parere ambientale - Illegittimità per violazione dell’art. 9, commi 3, 4, 5 e 6, del DPP n. 3/2012 (V motivo di ricorso in primo grado). La società appellante non condivide la considerazione fatta propria dal giudice di primo grado nell’affermare che il parere reso dall’Avvocatura provinciale in data 2 aprile 2020 ha natura di atto interno e, pertanto, la Giunta della Provincia autonoma di Bolzano poteva legittimamente non tenerne conto in quanto trattavasi di parere non obbligatorio ma facoltativo. Ma a parte ciò la società non condivide l’impostazione secondo la quale un parere, sol perché facoltativamente richiesto, possa essere ignorato dall’Autorità competente discostandosene senza motivazione. Nel caso di specie non è dato di comprendere per quali ragioni la Provincia autonoma di Bolzano non abbia seguito le indicazioni fornite dalla propria Avvocatura, così da assumere una posizione ben diversa da quella espressa nel provvedimento impugnato in primo grado. Peraltro sia il parere del Comitato ambientale che quello espresso dalla Commissione socioeconomica vanno senz’altro considerati alla stregua di consultazioni obbligatorie ma non vincolanti, tanto da consentire all’amministrazione deputata ad adottare la determinazione conclusiva di discostarsene motivatamente nell’ambito della propria discrezionalità.

Ai sopra riassunti motivi di appello la società Oberländer Gletscherbahn aggiungeva, reiterandole dal primo grado di giudizio ove erano state entrambe espressamente respinte, la domanda di condanna della Provincia autonoma ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a. ad adottare il provvedimento di approvazione dello studio di fattibilità per l’intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel Comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal approvato dal Comune di Curon Venosta con delibera-zione del Consiglio comunale 31 maggio 2016, n. 24 nonché la domanda di risarcimento dei danni (patiti e patiendi ) ai sensi degli artt. 30 c.p.a. e 2-bis l. 241/1990.

6. - Si è costituita nel presente giudizio di appello la Provincia autonoma di Bolzano contestando analiticamente le avverse prospettazioni e chiedendo la reiezione del mezzo di gravame proposto.

Le parti hanno depositato memorie, anche di replica, con le quali hanno confermato le conclusioni già espresse negli atti processuali depositati nel corso del giudizio.

7. – I punti centrale dell’odierna controversia in grado di appello sono costituiti dalla contestazione in merito alla corretta conduzione, anche formale, della complessa procedura che ha portato all’adozione della deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 2020 n. 266 con la quale è stato respinto il progetto proposto dalla società Oberländer Gletscherbahn e avente ad oggetto un “ Intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal ”) nonché all’adeguatezza (e, prima ancora, alla compatibilità normativa) delle considerazioni tecniche contenute in detta delibera e nei presupposti pareri del Comitato ambientale n. 23/2018 del 28 novembre 2018 e della Commissione socioeconomica del 4 luglio 2019 (integrato il 25 febbraio 2020) anche con riferimento a quanto contenuto nel parere reso dall’Avvocatura provinciale nel corso dell’istruttoria.

Pare evidente che i due ordini di contestazioni presentano una scala di priorità a favore delle censure che hanno come bersaglio la correttezza dell’istruttoria in quanto, laddove dovessero essere ritenute fondate in tutto o in parte, tale deficit di legittimità travolgerebbe inevitabilmente, indipendentemente dallo scrutinio del contenuto degli atti oggetto di contestazione, ogni considerazione di merito espressa dall’amministrazione provinciale e dagli organi che sono intervenuti, a diverso titolo, nel corso della complessa istruttoria, dovendosi l’amministrazione esprimere nuovamente il proprio avviso.

Solo nel caso in cui dovessero considerarsi infondate o non rilevanti le censure poste a fondamento delle contestazioni sulle modalità di svolgimento della complessa procedura, questo giudice di appello potrebbe estendere il proprio scrutinio sulla legittimità dei contenuti valutativi manifestati dall’amministrazione appellata e dagli organi che hanno, in diversa maniera, contribuito a formare la volontà espressa dalla Giunta della Provincia autonoma di Bolzano nella deliberazione 15 aprile 2020 n. 266.

A tal proposito non può non ricordarsi l’insegnamento che deriva dalla nota sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 27 aprile 2015 n. 5 che, per quanto è qui strettamente di interesse, ha affermato come:

- “ il principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato comporta il divieto di attribuire un bene della vita non richiesto o comunque di emettere una statuizione che non trovi corrispondenza nella domanda, ed è da ritenersi violato ogni qual volta il giudice, interferendo nel potere dispositivo delle parti, alteri uno degli elementi identificativi dell'azione, cioè il petitum e la causa petendi, attribuendo quindi un bene della vita diverso da quello richiesto ovvero ponga a fondamento della propria decisione fatti o situazioni estranei alla materia del contendere, ma non anche quando procede alla qualificazione giuridica dei fatti e della domanda giudiziale ovvero alla sua interpretazione ”;

- sicché “ Entro questi limiti è chiamato ad esercitare il suo munus il giudice amministrativo che, giova ribadirlo, non è però sempre e incondizionatamente tenuto a scrutinare, in caso di accoglimento del ricorso, tutti i vizi - motivi e le correlate domande di annullamento ”;

- a ciò si aggiunga che, sebbene la graduazione dei motivi di impugnazione (e ciò vale, ovviamente, sia per il ricorso di primo grado che per quello di appello) si compendia in “ un ordine dato dalla parte ai vizi - motivi (o alle domande di annullamento), in funzione del proprio interesse;
serve a segnalare che l'esame e l'accoglimento di alcuni motivi (o domande di annullamento) ha, per la parte, importanza prioritaria, e che i motivi (o le domande) indicati come subordinati o graduati per ultimi, hanno minore importanza e se ne chiede l'esame esclusivamente in caso di mancato accoglimento di quelli prioritari;
la graduazione impedisce, pertanto, al giudice di passare all'esame dei vizi - motivi subordinati perché tale volizione equivale ad una dichiarazione di carenza di interesse alla loro coltivazione una volta accolta una o più delle preminenti doglianze ”;

- ne consegue che “ La graduazione dei motivi o delle domande diventa allora un limite al dovere del giudice di pronunciare per intero sopra di esse, prescindendo dall'ordine logico delle medesime o dalla loro pregnanza. Tale limitazione è coerente con il canone logico di non contraddizione: come il più contiene il meno, se alla parte è dato di delimitare ineludibilmente il perimetro del thema decidendum (perché al giudice non è consentito di cercare vizi di legittimità sua sponte), così deve ammettersi che la parte possa imporre a quest'ultimo la tassonomia dell'esame dei vizi di legittimità e delle eventuali plurime correlate domande di annullamento ”;

- da ciò deriva l’ulteriore considerazione per cui “ La graduazione dei motivi, pertanto, vincola il giudice amministrativo sebbene la sua osservanza possa portare, in concreto, ad un risultato non in linea con la tutela piena dell'interesse pubblico e della legalità ” ma che, nello stesso tempo, “ il principio formale dell'assorbimento può trovare applicazione da parte del giudice solo nei casi in cui fra le questioni sottoposte al suo esame siano accertati nessi di continenza logica sotto profili di pregiudizialità o di dipendenza, secondo una intrinseca tassonomia, mentre non è consentito prescindere dalla pronunzia su alcuna questione, della quale debba riconoscersi la rilevanza nella fattispecie, in considerazione esclusivamente del risultato cui praticamente il giudice pervenga in base a diverso criterio di decisione, comunque ostativo dell'accoglimento della domanda del ricorrente ”.

Importando le suesposte considerazioni nell’odierno processo si evince che, sebbene non sia stata espressamente manifestata dalla parte appellante una analitica esigenza di graduazione tra i motivi di appello il Collegio ritiene che comunque un rilevante condizionamento tra l’esito dello scrutinio dei motivi indirizzati alla regolarità della procedura svolta e l’indagine avente ad oggetto le questioni puramente di merito e riferite alle valutazioni espresse dall’autorità procedente sul progetto proposto risulti evidente, tanto da riflettersi sensibilmente sulla scelta metodologica degli aspetti prioritari dell’esame delle questioni controverse.

Tutto quanto sopra assume ovviamente una sicura rilevanza nel caso di specie (altrimenti avrebbe costituito una mera digressione teorica, al limite della riflessione dottrinale, non utile ai fini della soluzione della presente controversia e, quindi, “fuori traccia”) in quanto il Collegio ritiene, a differenza di quanto è stato affermato dal giudice di primo grado nella sentenza qui oggetto di appello, che possano condividersi alcune delle censure dedotte dalla società odierna appellante sulla condotta procedurale osservata dall’amministrazione provinciale.

8. – In particolare convincono le considerazioni espresse dalla società appellante con riferimento ai profili di doglianza che compongono il secondo tra i complessi motivi di appello sopra elencati (seguendo, peraltro, la progressione espositiva proposta dalla medesima società appellante nell’atto introduttivo del presente giudizio di secondo grado), con il quale è stata denunciata, sotto diversi versanti prospettici, la violazione dell’art. 11/bis, comma 3, della legge provinciale di Bolzano n. 17 del 1993 e la violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 (vale a dire, la censura corrispondente al primo motivo di ricorso in primo grado).

L’esame di tale doglianza deve avviarsi dalla qualificazione del provvedimento principalmente impugnato in primo grado, cioè la deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 2020 n. 266 con la quale è stato respinto il progetto proposto dalla società Oberländer Gletscherbahn e avente ad oggetto un “ Intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal ”). Tale provvedimento è stato considerato dalla provincia autonoma appellata e dal giudice di primo grado quale atto di pianificazione, puntualizzando quest’ultimo che “ Gli interventi integrativi attuano pur sempre dei processi di trasformazione territoriale che non possono sfuggire a una specifica pianificazione, tale da programmare e organizzare una corretta interazione tra le attività umane e il territorio su cui esse sono svolte, dando vita a uno sviluppo territoriale sicuro e uno sviluppo produttivo economicamente sostenibile ” (così, testualmente, a pag. 14 della sentenza qui oggetto di appello). Tenuto conto che “ L’art. 5 della legge provinciale 23 novembre 2010, n. 14 (”Piano di settore, impianti di risalita e piste da sci”), al comma 2, definisce inequivocabilmente gli interventi integrativi, quale quello di cui si discute, come “atti di pianificazione”: “Gli interventi integrativi costituiscono atti di pianificazione attuativa di iniziativa pubblica o privata”. E’ quindi lo stesso legislatore a definire tali atti quali atti di pianificazione, come tali esenti dall’obbligo del preavviso di rigetto ai sensi del citato art. 11bis, comma 3, della legge provinciale n. 17 del 1993 ” (così, testualmente, a pag. 13 della sentenza qui oggetto di appello).

Per meglio precisare cosa debba intendersi per “intervento integrativo alle zone sciistiche” occorre risalire alla legge provinciale 23 novembre 2010, n. 14 (recante l’Ordinamento delle aree sciabili attrezzate).

Dall'art. 2, comma 2, della citata legge provinciale e dal comma 1, si evince che sono componenti di un'area sciabile attrezzata gli impianti a fune con servizio sciistico.

La realizzazione di tali impianti rientra indubbiamente nell’ampio settore della programmazione e pianificazione urbanistica, come chiarisce il successivo art. 5, comma 1: “ Il piano di settore impianti di risalita e piste da sci, di seguito denominato piano di settore, disciplina l'uso e le modificazioni del territorio finalizzati all'esercizio dello sci. Il regolamento di esecuzione definisce i criteri e le procedure per l'approvazione degli interventi finalizzati alla realizzazione delle infrastrutture di cui all'articolo 2, comma 2, lettere a), b), e), f) e g), distinguendo tra interventi in zona sciistica, interventi integrativi alla zona sciistica ed interventi esterni alla zona sciistica (...) ”.

Nello specifico, il piano di settore “ definisce i principi programmatici per lo sviluppo degli ambiti di pianificazione per un periodo di 10 anni, tenuto conto della tutela del paesaggio e dell'ambiente, delle caratteristiche del territorio, nonché dello sviluppo sociale, economico e turistico nell'interesse della popolazione locale ” (art. 5, comma 2). Esso “ risponde ai principi e alle procedure previsti agli articoli 11, 12 e 13 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13 ” (art. 5, comma 4).

Infine, l'art. 5- ter (aggiunto dall'art. 1, comma 3, l.p. 13 febbraio 2013, n. 2) prevede al comma 1 la creazione di un apposito “ registro delle piste da sci e degli impianti di risalita ”, contenente “ la rappresentazione cartografica dettagliata delle infrastrutture di cui alle lettere a), b), e), f) e g) del comma 2 dell'articolo 2 ”, tra cui rientrano gli impianti a fune con servizio sciistico, e chiarisce al comma 2 che “ l'inserimento delle infrastrutture di cui al comma 1 nel registro equivale all'inserimento nel piano urbanistico comunale e corrisponde a dichiarazione di pubblica utilità con efficacia quinquennale per i fini di cui al Titolo VI della presente legge e al Capo IV della legge provinciale 30 gennaio 2006, n. 1 ”.

9. - Il regolamento di esecuzione della l.p. 14/2010, approvato con Decreto del Presidente della Provincia 12 gennaio 2012 n. 3, stabilisce i criteri e le procedure per l'approvazione delle infrastrutture di cui all'art. 2, comma 2, lettere a), b), e), f) e g) della citata legge.

In particolare, l'art. 9 disciplina il procedimento concernente la realizzazione delle suddette infrastrutture “ su aree localizzate interamente all'interno delle zone sciistiche ”, mentre l'art. 9- bis (aggiunto dall'art. 1, comma 4, del D.P.P. 28 agosto 2013 n. 21) di quelle da realizzarsi “ su aree localizzate in parte al di fuori delle zone sciistiche, ma ad esse direttamente o funzionalmente collegate ” o “ come collegamento di zone sciistiche ”.

Il progetto per il quale è qui contenzioso ipotizza un collegamento tra zone sciistiche e, quindi, la procedura da seguire è quella prevista dal sopra richiamato art. 9- bis , stabilita nel dettaglio dai seguenti commi:

- “ 2. L'avente titolo presenta al comune territorialmente competente lo studio di fattibilità di cui all'articolo 10, comma 1, corredato dal rapporto ambientale di cui all'articolo 5 della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001. Lo studio di fattibilità approvato dal consiglio comunale è depositato nella segreteria del comune ed esposto al pubblico per la durata di 30 giorni consecutivi, durante i quali chiunque ha la facoltà di prenderne visione e di presentare osservazioni e proposte al comune. Il sindaco o la sindaca trasmette alla Ripartizione provinciale Natura, paesaggio e sviluppo del territorio lo studio di fattibilità approvato dal consiglio comunale, con le osservazioni, le proposte e le eventuali conclusioni del consiglio comunale. Se lo studio di fattibilità interessa il territorio di due o più comuni, esso è trasmesso alla Ripartizione provinciale Natura, paesaggio e sviluppo del territorio, previa approvazione da parte di almeno uno dei consigli comunali interessati. ”;

- “ 3. Il Comitato ambientale esprime un parere motivato sull'impatto ambientale dell'intervento, tenendo conto del parere tecnico-scientifico di qualità del gruppo di lavoro in materia ambientale e delle osservazioni, delle proposte e dei pareri presentati. La giunta provinciale delibera sull'intervento integrativo, tenendo conto del parere espresso dal Comitato ambientale. ”;

- “ 4. In caso di approvazione dello studio di fattibilità l'avente titolo può presentare il progetto definitivo, corredato dalla documentazione prevista. Il progetto definitivo è sottoposto alla procedura di approvazione di cui all'articolo 9. ”;

- “ 5. L'approvazione dello studio di fattibilità da parte della Giunta provinciale costituisce il presupposto per la presentazione di progetti da sottoporre alla procedura di valutazione d'impatto ambientale di cui all'articolo 15 della legge provinciale 5 aprile 2007, n. 2. ”;

- “ 6. L'approvazione di interventi integrativi non comporta alcuna modifica del piano di settore. ”.

10. - Dunque per gli interventi da realizzarsi su aree in parte esterne alle zone sciistiche, che servano da collegamento tra zone sciistiche, è previsto un procedimento complesso, che contempla una fase iniziale di approvazione di uno “studio di fattibilità” da parte del Consiglio comunale e della Provincia autonoma di Bolzano, che costituisce il presupposto per poter poi presentare il progetto definitivo. Si tratta di una fase di valutazione preventiva sul livello di fattibilità, accompagnata da una valutazione ambientale strategica, che non è invece prevista nel procedimento di cui all'art. 9 per gli interventi da realizzarsi all'interno delle zone sciistiche.

Puntualizzato quanto sopra, sotto il profilo della normativa disciplinante il complesso procedimento amministrativo riferibile all’esame e all’approvazione della proposta progettuale presentata dalla società Oberländer Gletscherbahn e avente ad oggetto un “ Intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal ”, deve ora procedersi alla qualificazione del “tipo” di procedimento in questione nonché della categoria provvedimentale alla quale è ascrivibile il provvedimento conclusivo di detto complesso procedimento.

Ritiene il Collegio che sia opportuno ricordare, preventivamente e in via generale, che “ la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha evidenziato come il potere di pianificazione, specie alla luce delle scelte legislative più recenti, non possa dirsi limitato all'individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in specie alle potenzialità edificatorie delle stesse e ai limiti che incontrano tali potenzialità, dovendo invece essere inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che non sia limitato solo alla disciplina coordinata della edificazione dei suoli (e, al massimo, ai tipi di edilizia, distinti per finalità), ma che, per mezzo della disciplina dell'utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico-sociali della comunità locale, non in contrasto ma, anzi, in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato, in funzione di uno sviluppo del territorio che si svolga nel quadro del rispetto e dell'attuazione di valori costituzionalmente tutelati (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. II, 14 novembre 2019, n. 7839;
id., Sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656) ” (cfr., in termini, più recentemente, Cons. Stato, Sez. IV, 17 ottobre 2022 n. 8821).

In materia di disciplina statale sul procedimento amministrativo l’art. 13 l. 241/1990 nello stabilire che “ Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione ”, paiono escludere l’applicazione delle diposizioni disciplinanti la partecipazione procedimentale dei soggetti interessati, tra le quali si colloca, per quanto è qui di precipuo interesse, l’art. 10- bis e l’istituto del preavviso di diniego, laddove il procedimento in corso sia di natura pianificatoria.

Tale previsione, tuttavia, deve essere correttamente letta nella sua apparente portata escludente, in quanto:

a) non esclude del tutto che possano trovare applicazione ai procedimenti pianificatori disposizioni aventi ad oggetto la partecipazione procedimentale dei soggetti interessati diverse da quelle recate dalla legge n. 241/1990, tenuto conto dell’inciso della norma sopra riprodotta secondo cui “ (…) per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione ”;

b) dovendosi sempre assegnare alle norme il significato più prossimo ad una interpretazione costituzionalmente orientata delle previsioni legislative, il soggetto interessato non può ritenersi che sia del tutto espropriato dalla partecipazione alla procedura pianificatoria, pena la violazione dell’art. 97 Cost. della norma che tale esclusione preveda.

Del resto, la programmazione e la pianificazione urbanistica (e gli atti di variazione, tra i quali rientra a pieno titolo anche l’intervento integrativo ad una zona sciistica, alla stregua di una “variante specifica”) sono settori di esercizio di potestà pubblicistica caratterizzati da un altissimo grado di discrezionalità nella prospettiva di un ordinato e funzionale assetto del territorio (comunale), sicché le scelte pianificatorie devono pur sempre garantire un'imparziale ponderazione degli interessi coinvolti, dovendo l'amministrazione valutare attentamente – e in modo proporzionato – gli interessi economici e sociali che sono coinvolti nella modifica pianificatoria specifica (cfr., in argomento, Cons. Stato, Sez. IV, 26 febbraio 2013 n. 1187).

Nel caso di specie, sebbene sia indiscutibile che la procedura in questione e il provvedimento conclusivo rientrino a piano titolo nell’ampia categoria dell’esercizio del potere pianificatorio in ambito urbanistico, non può non osservarsi come, per la conformazione normativa della procedura in questione che vede un soggetto privato interessato a progettare (e ad eseguire semmai) un intervento da realizzare su un’area ben definita, specificamente coinvolto dall’esito del procedimento e della valutazione operata dall’amministrazione, in modo non indifferenziato o alla stessa stregua degli altri consociati, venga obiettivamente meno (ovvero non costituisca elemento predominante) la caratteristica di atto generale e indifferenziato che può ordinariamente assegnarsi a questa tipologia di provvedimento di pianificazione, unica ragione per cui potrebbe (in una lettura costituzionalmente orientata delle norme in materia e dello stesso art. 13 l. 241/1990) ammettersi un indebolimento della partecipazione procedimentale.

In altri termini, laddove la posizione del soggetto privato proponente il progetto di integrazione si decontestualizza rispetto agli altri soggetti che abitano o frequentano la zona interessata da quel progetto, l’amministrazione è obbligata a renderne possibile il massimo coinvolgimento, in particolar modo nel caso in cui sia pervenuta alla decisione di non accogliere il progetto e soprattutto quando l’interessato dimostra di poter vantare contributi tecnici che meritano comunque di essere esaminati e rispetto ai quali si rende necessaria, nell’ipotesi di superamento del loro contenuto, una motivazione puntuale. Nel caso di specie peraltro, tenuto conto che si è al cospetto di un procedimento amministrativo plurifasico, a segmentazione provvedimentale, nel senso che ad ogni fase segue un provvedimento conclusivo della stessa che, a propria volta, apre la strada per il successivo step del percorso della complessa filiera amministrativa prevista dalle norme di settore, il coinvolgimento della Provincia autonoma è avvenuto quando lo step preliminare era stato positivamente concluso e superato, grazie all’approvazione del progetto da parte del Comune di Curon Venosta, consolidando quindi una sicura aspettativa in capo alla società interessata circa un favorevole sviluppo delle successive sub-fasi procedimentali che, seppure inidoneo a garantire pienamente una certezza di successo (con l’accoglimento in via definitiva del progetto di integrazione), quanto meno dimostrava un interesse specifico della società a conoscere costantemente e adeguatamente l’andamento delle successive sub-fasi e quindi assicurava alla società interessata i diritti partecipativi di cui all’art. 10 e 10- bis l. 241/1990

11. – L’art. 11/bis della l.p. 22 ottobre 1993, n. 17 (recante la “Disciplina del procedimento amministrativo), nella versione che esita dopo gli interventi modificativi successivi all’epoca di introduzione (tra gli ultimi, quello di cui all’art. 1, comma 3, della l.p. 11 luglio 2018, n. 10), stabilisce:

- al comma 1 che: “ Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di 30 giorni dal ricevimento della comunicazione gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. Tale comunicazione sospende i termini per concludere il procedimento, che ricominciano a decorrere dalla scadenza del termine menzionato di 30 giorni ovvero, in caso di tempestiva presentazione di osservazioni, dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni. Entro lo stesso termine di 30 giorni gli istanti possono richiedere un’audizione. Anche in tal caso il termine per la conclusione del procedimento è sospeso e ricomincia a decorrere dalla data dell’audizione. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale, indicando, in caso di diniego, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni o dell’audizione. Tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda non si possono addurre inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione. In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato. ”;

- e al comma 3 che: “ Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano ai procedimenti di pianificazioni, ai procedimenti concorsuali e ai procedimenti di natura agevolativa nei quali si realizza una concorrenza tra le domande, ai procedimenti in materia di assistenza e previdenza integrativa sorti a seguito di istanza di parte, nonché ai procedimenti che si concludono con un provvedimento di natura vincolata. ”.

Le disposizioni appena riprodotte contenute nella legge provinciale di Bolzano con riferimento alla disciplina dell’istituto del preavviso di diniego differiscono dalla norma escludente l’applicazione degli istituti statali di partecipazione procedimentale, contenuta nell’art. 13 l. 241/1990, per il non trascurabile profilo che la norma statale lascia aperto un margine partecipativo (“ (…) per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione ”), mentre la disposizione della provincia autonoma pare escluderlo tassativamente.

Orbene, sul punto, è opportuno ricordare l’insegnamento della Corte costituzionale in ordine al rapporto tra le previsioni contenute nella legge n. 241/1990 e quelle prodotte dalle Regioni a Statuto speciale e dalla Province autonome.

La Corte costituzionale, ha più volte affermato (cfr., tra le molte e qui in termini, Corte cost. 24 luglio 2012 n. 207), “ sottoponendo a scrutinio le disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), che esse definivano livelli essenziali delle prestazioni. È opportuno ricordare, al riguardo, che il legislatore statale, con l'art. 29 della legge n. 241 del 1990 - come modificato dall'art. 10 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) - al comma 2-bis, ha previsto che afferiscano ai livelli essenziali delle prestazioni le norme di legge concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di assicurare la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento, sia quelle tese all'individuazione di un responsabile ed alla conclusione del procedimento stesso entro il termine prefissato, sia quelle relative alla durata massima dei procedimenti. Fin dalla sentenza n. 282 del 2002, questa Corte ha sottolineato che alla base dei livelli essenziali vi è l'esigenza, che giustifica la competenza esclusiva statale, di «porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle». Particolarmente significativa, con riferimento al presente conflitto, è la già citata sentenza n. 322 del 2009, relativa alla certificazione ambientale o di qualità rilasciata da soggetto certificatore accreditato, nella quale si afferma che la disposizione allora impugnata «mira [...] ad assicurare che tutte le imprese fruiscano, in condizioni di omogeneità sull'intero territorio nazionale, ad uno stesso livello, della possibilità di avvalersi di una prestazione, corrispondente all'ottenimento di una delle certificazioni di qualità dalla stessa previste, concernenti molteplici ambiti e scopi, da parte di appositi enti certificatori, accreditati in ragione del possesso di specifici requisiti», affidando «ad un regolamento governativo (da adottarsi previo parere della Conferenza Stato-Regioni) [il] compito di individuare "le tipologie dei controlli"». ”.

Discendono dalle suesposte riflessioni le seguenti conseguenze incidenti sul contenzioso qui in esame:

- il procedimento avente ad oggetto un “ Intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal ” ha sicuramente una valenza urbanistica e una portata pianificatoria sicché anche il provvedimento conclusivo, nella specie la deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 2020 n. 266, con la quale è stato respinto il progetto proposto, ne mutua le caratteristiche e la qualificazione;

- purtuttavia il ridetto procedimento (così come il provvedimento conclusivo) assume una valenza di peculiare incidenza nella posizione soggettiva del proponente, non essendo avviato il procedimento d’ufficio ma ad istanza di parte, vale a dire del soggetto proponente;

- ciò determina una caratterizzazione del procedimento prima e del provvedimento poi come non incidenti in un ambito prettamente generale (come è di regola per gli atti pianificatori) ma tali da impingere e incidere su una posizione soggettiva caratterizzata dall’aspirazione ad ottenere un “bene della vita” quale è propriamente quella della società proponente l’intervento di cui al progetto presentato. In altri termini il procedimento in questione presenta una natura composita: urbanistico-generale per un verso e di localizzazione più specifica per un altro verso.

12. – Ricostruito come sopra il quadro normativo e assegnata alle disposizioni coinvolte l’interpretazione che il Collegio ritiene maggiormente aderente al dettato costituzionale, non possono non condividersi i deficit istruttori denunciati (già nel corso del primo grado di giudizio) dalla società odierna appellante.

Partendo da un ulteriore e doveroso chiarimento interpretativo riferibile alla circostanza che, nonostante un intervento giudiziale e un intervento amministrativo assunto in sede di autotutela dalla Provincia autonoma, la procedura qui in esame non ha conosciuto interruzioni giuridicamente rilevanti, nel senso che si tratta di un unico procedimento, seguito all’approvazione del progetto da parte del Comune di Curon Venosta, che ha conosciuto alterne vicende, ma che si proietta in senso unitario e senza soluzione di continuità nel suo complesso e complessivo sviluppo che si è completato con l’adozione della deliberazione di non accoglimento impugnata in primo grado.

Va poi precisato che la società Oberländer Gletscherbahn S.p.a., nel corso dell’appena descritto unitario e complesso procedimento amministrativo, ha depositato uno specifico studio (Grischconsulta) dell’8 marzo 2020 trasmesso dalla società all’amministrazione procedente in data 9 marzo 2020, unitamente alle osservazioni alle integrazioni al parere socioeconomico, ma non emerge dalla lettura del provvedimento impugnato alcun riferimento a tale documentazione.

Orbene se l’amministrazione avesse comunicato il preavviso di rigetto tali elementi di contraddittorio istruttorio sarebbero utilmente confluiti nel procedimento, stimolando in tal modo il confronto l’amministrazione provinciale che si sarebbe trovata nella condizione di doversi confrontare in merito alle puntualizzazioni contenute nei ridetti atti e documenti.

Ciò avrebbe consentito un opportuno completamento della fase istruttoria e, soprattutto, una adeguata completezza della motivazione che avrebbe accompagnato il provvedimento conclusivo del procedimento, la cui insufficienza si manifesta ora come una conseguenza del sopra riferito omesso percorso partecipativo.

Del resto l’amministrazione non ha fornito prova, oltre ogni ragionevole dubbio, circa la sicura superfluità della partecipazione della società interessata al procedimento e, quindi, della portata non invalidante della omessa comunicazione del preavviso di rigetto e della mancata considerazione della documentazione oppositiva prodotta dalla società interessata nel corso del procedimento.

D’altronde il contenuto del parere espresso dall’Avvocatura provinciale in data 2 aprile 2020, nel quale prendeva posizione sulle quattro deduzioni contenute nella nota del 9 marzo 2020, manifestando non una immediata contrarietà al progetto, insieme con i pareri espressi dagli ulteriori organi consultivi della procedura, la Commissione socioeconomica e il Comitato ambientale, nei quali non si evidenziano contorni netti di contrarietà, costituiscono tutte spie di una complessità valutativa – che caratterizza il complesso esercizio del potere che la Provincia autonoma è stata chiamata a realizzare - che non può, nelle modalità di approccio, pretermettere la partecipazione (proprio) del soggetto interessato all’approvazione del progetto.

13. – Per come si è già anticipato (sopra) la fondatezza del secondo motivo di appello (nell’elencazione proposta dalla società appellante), in disparte il primo motivo che per il suo contenuto di contestazione “in rito” non presenta profili di particolare significato ai fini della presente decisione, tenuto conto della fondatezza della contestata carenza di coinvolgimento procedimentale della società appellante, rende non scrutinabili le censure afferenti al merito della valutazione operata dalla Provincia autonoma di Bolzano nel caso di specie, dovendo detta amministrazione procedere ad una nuova valutazione all’esito del coinvolgimento nell’istruttoria della società oggi appellante.

Tenuto conto della peculiare valutazione processuale come sopra espressa, che ha condizionato lo scrutinio (complessivo) dei motivi di appello proposti dalla parte appellante, nondimeno va puntualizzato che, alla luce dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242) sono stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663 e per il Cons. Stato, Sez. VI, 26 gennaio 2022 n. 531 e 2 settembre 2021 n. 6209), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. – In ragione di quanto si è sopra illustrato il mezzo di gravame proposto va accolto nei limiti (e nei termini) di cui sopra con conseguente riforma della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, 28 gennaio 2021 n. 20 e, per l’effetto, va accolto il ricorso (n. R.g. 112/2020) proposto in primo grado, con conseguente annullamento della deliberazione della Giunta della Provincia autonoma di Bolzano 15 aprile 2020 n. 266. Tale soluzione della controversia, presupponendo il riesercizio del potere e in tale sede residuando ulteriori margini di apprezzamento, se non anche adempimenti istruttori ancora da compiere, (cfr. artt. 31, co. 3, e 34, co. 1 lett. c), c.p.a.), preclude, allo stato, lo scrutinio delle domande, pure in questa sede proposte dalla società appellante, aventi ad oggetto: a) la domanda di condanna ex art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a. della Provincia autonoma di Bolzano all'emanazione del provvedimento di approvazione, ai sensi dell'art. 9/bis del D.P.P. 12 gennaio 2012, n. 3, dello studio di fattibilità per l'intervento integrativo alla zona sciistica “Vallelunga” nel Comune di Curon Venosta per il collegamento sciistico con la zona Kaunertal, approvato dal Comune di Curon Venosta con deliberazione del Consiglio comunale 31 maggio 2016, n. 24;
b) la domanda di condanna, ai sensi dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 2- bis l. 7 agosto 1990, n. 241 al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi .

Ritiene il Collegio che, stante la particolarità e la novità delle questioni oggetto del contenzioso e della complessità tecnica di alcuni dei profili esaminati, sussistano i presupposti di cui all'art. 92 c.p.c., per come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a., per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.