Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2023-01-10, n. 202300300

Pubblicato il 10/01/2023

N. 00300/2023REG.PROV.COLL.

N. 05123/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5123 del 2016, proposto da
S.C.A.T. - S.C. A T a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati V A, L F e S V, con domicilio eletto presso lo studio S V, in Roma, via Flaminia n. 195;

contro

Regione Piemonte, Provincia di Alessandria, Provincia di Biella, Provincia di Asti, Agenzia della Mobilità Piemontese, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00380/2016, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza straordinaria del giorno 18 ottobre 2022 il Cons. Annamaria Fasano e uditi per le parti l’avvocato Invernizzi Stefano, in dichiarata delega dell'avvocato Angiolini Vittorio, in collegamento da remoto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Società Consortile Alessandrina Trasporti a r.l. (in seguito, S.C.A.T.), concessionaria del servizio di Trasporto Pubblico Locale per la Provincia di Alessandria in forza di contratto di servizio stipulato il 5 agosto 2010, ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte una serie di provvedimenti della Regione Piemonte che hanno avuto, nel complesso, l’effetto di ridurre i finanziamenti regionali destinati alle Province per la gestione del Trasporto Pubblico Locale, e vari atti della Provincia di Alessandria mediante i quali l’Amministrazione ha proceduto: a) alla revisione del Programma di Esercizio delle annualità 2013, 2014 e 2015, con diminuzione del chilometraggio annuo di percorrenza e del relativo compenso spettante alla ricorrente; b) all’aggiornamento del parco veicoli; c) a respingere talune richieste di pagamento avanzate dalla S.C.A.T. per servizi resi; d) ad effettuare una ricognizione delle spese sostenute, nelle annualità rilevanti ai fini del presente giudizio, per il Trasporto Pubblico Locale.

2. Nelle more del giudizio, tra la S.C.A.T. e la Regione Piemonte è intervenuta una transazione, pertanto, la ricorrente ha rinunciato alle domande proposte nei confronti della Regione.

3. Il giudizio nei confronti della Provincia di Alessandria è proseguito e la ricorrente ha denunciato:

I)l’ingiustificata modificata al Programma di Esercizio comportante una riduzione del chilometraggio annuo, adottata sulla base di criteri non esplicitati, in modo apparentemente proporzionale ma in realtà attuando dei tagli orizzontali indistinti; detta riduzione del chilometraggio avrebbe concretizzato una revisione del contratto di servizio unilaterale, al di là dei limiti stabiliti nel contratto medesimo; la revisione contrattuale di che trattasi, inoltre, sarebbe stata attuata da un funzionario privo delle necessarie competenze e comunque sarebbe stata disposta senza l’osservanza della procedura prevista a tale scopo dal contratto di servizio; II) la violazione dell’art. 5 della L.R. 1/04, in quanto la riprogrammazione del servizio era stata disposta solo per motivi finanziari e senza preventiva approvazione del Piano Provinciale dei Trasporti, e non risultava inserita nel contesto di una pianificazione del servizio di livello superiore; III) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione degli atti impugnati con i secondi motivi aggiunti: pur dopo che la Regione Piemonte si era obbligata, mediante l’atto transattivo concluso con la ricorrente S.C.A.T., a conferire ulteriori finanziamenti, la Provincia non aveva apportato alcun mutamento al Programma di Esercizio, aumentando il chilometraggio annuo a fronte delle maggiori disponibilità, e ciò senza dare alcuna motivazione, né effettuando un’idonea istruttoria; IV) nei confronti dei medesimi atti: eccesso di potere per difetto di istruttoria in relazione alla insufficienza dei fondi stanziati a coprire le spese per i servizi programmati; la Provincia aveva illegittimamente stanziato 500.000,00 euro per finanziare un Accordo di Programma stipulato con il Comune di Alessandria, che conta più di 30.000 abitanti; immotivatamente insufficienti anche i fondi stanziati per le ‘aree a domanda debole’; V) Con riferimento agli atti impugnati con il terzo atto di motivi aggiunti: illegittimità derivata, dai vizi denunciati nei precedenti ricorsi, violazione dell’ordinanza cautelare n. 83/2015, che aveva sospeso le DDAT n. 77/2014 e 68/2014, sulle quali si fondava la DDAT1-49-2015; difetto di istruttoria per non essere stati considerati i maggiori importi, giunti dalla Regione Piemonte a seguito dell’atto transattivo concluso con S.C.A.T.; VI) Con riferimento agli atti impugnati con il quarto atto di motivi aggiunti: eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, irragionevolezza, contrasto con le ordinanze cautelari nn. 83, 115 e 213 del 2015, in quanto la Provincia aveva disposto ulteriori tagli senza tener conto delle economie di bilancio che la stessa aveva realizzato sui fondi pervenuti per il Trasporto Pubblico Locale, come accertati nel corso del giudizio in sede di verificazione; VII) Con riferimento alla DDAT 92/2015, impugnata con il quinto atto di motivi aggiunti: violazione dell’art. 9 comma 5 L.R. 1/2000, eccesso di potere per carenza di motivazione, contraddittorietà, difetto di istruttoria, contrasto con i piani di esercizio per il TPL 2013 e 2014, violazione dei principi in materia di Accordi di Programma: la DDAT in questione effettuava una ricostruzione dei danari utilizzati per il servizio di TPL negli anni in considerazione diversa da quella effettuata dal verificatore, tenendo conto di spese per accordi di programma delle quali non vi era prova e che, comunque, erano almeno in parte illegittime; la DDAT 92/2015 dava atto, inoltre, della illegittima utilizzazione di fondi pervenuti alla Provincia per i servizi minimi di TPL per scopi diversi.

4. Alla camera di consiglio del 13/03/2015 il Collegio di prima istanza, con ordinanza n. 83/2015, ha deciso di disporre una verificazione tesa alla ricostruzione: a) dell’assetto del piano dei servizi di trasporto pubblico locale di fatto esistente nella Provincia di Alessandria sin dal momento in cui venivano adottati gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio; b) del piano degli strumenti finanziari messi a disposizione, nello stesso periodo di tempo, dalla Regione Piemonte e dalla Provincia per far fronte agli oneri derivanti dalla esplicazione di tale servizio; c) delle somme stanziate, impegnate ed effettivamente corrisposte dalla Provincia di Alessandria a S.C.A.T. e/o ad altre aziende affidatarie del servizio di trasporto pubblico locale nel medesimo periodo di tempo; tutto ciò al fine di verificare se l’argomento opposto dalla Provincia di Alessandria a fondamento del diniego di riesaminare le precedenti determinazioni si fondasse, o meno, su circostanze effettivamente documentate. Il Collegio, inoltre, ha disposto la sospensione degli atti impugnati, in attesa del deposito della verificazione.

Con ordinanza n. 213 dell’8 luglio 2015, il Tribunale Amministrativo per la Regione Piemonte ha confermato la sospensione degli atti impugnati, dando atto che, in esito alla verificazione, era emerso che la Provincia aveva realizzato delle economie di bilancio, che ben avrebbero potuto portare ad una revisione seppure parziale del Programma di Esercizio.

5. Con ordinanza n. 291 del 17 settembre 2015, lo stesso Tribunale ha respinto, invece, l’istanza di sospensione degli atti da ultimo impugnati, disponendo contestualmente un supplemento di istruttoria allo scopo di verificare se la Provincia, come dalla stessa affermato, avesse effettivamente stanziato ed impegnato somme destinate a coprire gli esborsi derivanti dalla stipula di Accordi di Programma, somme delle quali il verificatore non aveva in precedenza tenuto conto.

6. Il T.A.R. Piemonte, con sentenza n. 380 del 23 marzo 2016, ha dichiarato in parte improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse, e in parte infondato. In particolare, preliminarmente, il Tribunale ha dato atto della intervenuta improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse, del ricorso introduttivo nella parte tesa all’annullamento di atti adottati dalla Giunta regionale, a fronte della transazione stipulata tra le parti.

Il Collegio, nel merito, ha dato conto degli esiti della verificazione, in base ai quali è emerso che le considerevoli economie di bilancio realizzate dalla Provincia di Alessandria, riscontrare in una prima fase, erano tuttavia state utilizzate per far fronte ad obblighi rinvenienti da Accordi di Programma risalenti ad epoca precedente la stipula del contratto di servizio con S.C.A.T.

Pertanto, il Collegio ha ritenuto che la censure articolate dalla ricorrente nei motivi III, V, VI, secondo cui le varie riduzioni di chilometraggio annuo disposte dalla Provincia di Alessandria sarebbero state eccessive in rapporto alle disponibilità finanziarie effettive, e come tali illegittime per manifesta ingiustizia e/o irragionevolezza e/o travisamento, dovessero essere respinte, proprio in ragione dell’utilizzo di tali risorse per far fronte ad obblighi rinvenienti da Accordi di Programma precedentemente stipulati.

Passando ad esaminare le censure illustrate nel motivo I, quanto all’illegittimità dei criteri adottati dalla Provincia nel disporre la riduzione del chilometraggio annuo, il Collegio ha sottolineato come questi rientrassero nella sfera di discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione, come noto, sindacabile dal Giudice amministrativo solo nei limiti della palese e manifesta irrazionalità o del travisamento, nella specie non