Pubblicato il 31/07/2020

N. 04877/2020REG.PROV.COLL.

N. 09717/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9717 del 2019, proposto dal Comune di Carnate, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato M B, con domicilio digitale come da Pec, Registri di Giustizia;

contro

La Geogeo s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato F B, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato N M in Roma, via Alfredo Casella, n. 43;
La Geoimmobili s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Milano, sezione seconda, n. 1198 del 2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Geogeo s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore - nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2020 svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020 - il consigliere Michele Conforti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Geoimmobili s.p.a. ha presentato in data 7 agosto 2008 una d.i.a. (n. 43/2008) avente ad oggetto la demolizione e fedele ricostruzione di un immobile situato in Via Galilei in Carnate (fg. 9, mapp. 2, sub 703), posto al confine con il Comune di Usmate e andato distrutto in seguito ad un incendio.

1.1. A fronte del predetto titolo edilizio, la ricorrente ha corrisposto al Comune la somma di € 151.786,84 a titolo di oneri di urbanizzazione e per smaltimento rifiuti.

1.2. Tuttavia, in data 5 marzo 2009, in variante alla d.i.a. n. 43/2008, è stata presentata una successiva d.i.a., n. 14/2009, attraverso la quale è stata prevista la demolizione dei tre piani ad uso ufficio interessati dall’incendio, poiché compromessi sul piano statico, il che ha determinato, secondo la prospettazione della società, una sensibile riduzione sia delle superfici ad uso uffici che del volume reale, con modifica della sagoma, essendo stata sostituita la palazzina ad uffici con una struttura di un solo piano.

2. Con istanza del 18 marzo 2011, prot. 4152, la società Geoimmobili ha chiesto il rimborso delle somme corrisposte a seguito della presentazione della d.i.a. n. 43/2008, evidenziando di aver già pagato gli oneri di urbanizzazione in occasione di precedenti interventi dichiarati al Comune (dd.ii.aa. n. 41/2004 e n. 17/2005) e che, a seguito dell’intervento di cui alla d.i.a. n. 43 del 2008, non risultava incrementato il carico urbanistico rispetto agli interventi precedenti.

2.1. La società ha soggiunto che il nuovo intervento si sarebbe reso necessario a seguito di un evento calamitoso, un incendio dello stabile, non riconducibile alla sua volontà.

3. Esaminata la suddetta istanza, il Comune di Carnate non soltanto ha rigettato la richiesta di rimborso formulata dalla ricorrente, ma ha altresì preteso il pagamento di un ulteriore importo a titolo di contributo di costruzione pari ad € 50.167,92, giustificato dalla circostanza che, in ragione della variazione progettuale contenuta nella dichiarazione del 2009, la tipologia di opera da realizzarsi doveva qualificarsi come “nuova costruzione” e non più come “ristrutturazione edilizia” da attuarsi mediante demolizione e fedele ricostruzione.

4. La società Geoimmobili ha contestato, innanzi al competente Tribunale amministrativo regionale, l’atto paritetico di determinazione delle somme dovute a titolo di costo di costruzione e di oneri di urbanizzazione, ritenendo non dovuta quest’ultima somma.

4.1. In particolare, la società ha lamentato:

a) con il primo motivo di ricorso, la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, per mancato preavviso di rigetto dell’istanza di rimborso;

b) con il secondo motivo di ricorso, la violazione dell’art. 7 della medesima legge, per la mancata comunicazione di avvio del procedimento;

c) con il terzo motivo di ricorso, la violazione degli artt. 16 e 19 del d.P.R. n. 380 del 2001 e degli artt. 43 e 44 della Legge della Regione Lombardia n. 1 del 2005, poiché gli oneri di urbanizzazione non sarebbero dovuti in caso di interventi che non aumentano il carico urbanistico;

In particolare, la società ha evidenziato di aver “ versato interamente il contributo di costruzione per il complessivo intervento di ristrutturazione del complesso immobiliare in questione (DIA n. 41/2004 e DIA n. 17/2005) avvenuto prima del rovinoso incendio e non avendo, in conseguenza della ricostruzione, aumentato il carico urbanistico appare altresì chiaro che gli oneri di urbanizzazione determinati dal Comune di Carnate in relazione alla DIA n. 43/2008 (demolizione e ricostruzione della palazzina) non fossero dovuti e avrebbero dovuto essere restituiti.

Parimenti, avendo la Geoimmobili ridotto considerevolmente il carico urbanistico nel Comune di Carnate con la successiva DIA in variante n. 14/2009 non sono dovuti neanche gli oneri aggiuntivi richiesti con il provvedimento oggetto del presente gravame .”.

d) con il quarto motivo di ricorso (indicato come quinto), la violazione degli artt. 16 e 17 del d.P.R. n. 380 del 2001, poiché trattandosi di ricostruzione a seguito di calamità non si sarebbe dovuto domandare nessun contributo di costruzione;

e) con il quinto motivo di ricorso (indicato come sesto), la violazione degli artt. 27, 43 e 44 della Legge della Regione Lombardia n. 1 del 2005, perché il Comune avrebbe errato nella qualificazione dell’intervento.

5. Il T.a.r. ha accolto la domanda, evidenziando che, in assenza di carico insediativo o di aumento del carico insediativo, il contributo per oneri di urbanizzazione non può essere domandato, ed ha assorbito tutte le altre censure.

5.1. Segnatamente, il Tribunale amministrativo ha evidenziato che, “ pur essendosi al cospetto di un’attività edilizia che ha dato luogo, con la d.i.a. n. 43/2008, alla realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente, certamente rientrante nell’ambito della ristrutturazione edilizia, e poi con la d.i.a. n. 14/2009, ad una vera e propria nuova costruzione, trattandosi di un organismo edilizio del tutto differente da quello realizzato in precedenza, si è determinata una riduzione del carico urbanistico complessivo, visto l’avvenuto abbassamento di tutti gli indici edificatori, correlato al ridimensionamento dell’originaria struttura per la quale negli anni 2004 e 2005 erano già stati corrisposti gli oneri di urbanizzazione .”.

6. Con appello ritualmente notificato, in data 22 novembre 2019, il Comune di Carnate ha impugnato la sentenza di primo grado.

6.1. Con il primo motivo di gravame, il Comune di Carnate ha ritenuto erroneo il principio, applicato dal primo giudice, secondo cui non è dovuto il pagamento degli oneri di urbanizzazione nel caso di un intervento sull’esistente che non abbia determinato, indipendentemente dalla qualificazione del nuovo intervento, un incremento del carico urbanistico preesistente.

Il Comune sostiene che per ogni nuovo titolo richiesto o presentato, occorra pagare ex novo gli oneri di urbanizzazione (non essendo il costo di costruzione in contestazione fra le parti).

Inoltre, nel caso di specie, non trattandosi neppure più di una ristrutturazione, ma di una nuova edificazione, gli oneri vanno ricalcolati in aumento, secondo le tabelle comunali.

6.2. Con il secondo motivo di appello, il Comune ha invece contestato, qualificandola come ulteriore ratio decidendi , quella parte della motivazione della sentenza nella quale il Tribunale amministrativo ha ritenuto il caso di specie un’ipotesi di intervento edilizio scaturito dal verificarsi di una calamità non imputabile al titolare del bene e dunque sussumibile nell’ambito applicativo dell’art. 17 d.P.R. n. 380 del 2001.

7. In data 16 gennaio 2020, la società appellata (cessionaria del credito della Geoimmobili s.r.l.) si è costituita in giudizio, depositando a tal fine una memoria con la quale ha riproposto le censure già articolate in primo grado e dichiarate assorbite dal Tribunale amministrativo.

8. Con la successiva memoria del 8 giugno 2020, la società ha svolto ulteriori difese.

8.1. Essa ha contestato il primo motivo di appello, evidenziando che la ratio degli oneri di urbanizzazione è costituita dalla “ necessità di contribuire alla spesa per la realizzazione delle urbanizzazioni in ragione dell’incidenza sulla predetta spesa delle attività connesse con gli edifici privati (cd. carico urbanistico). ”.

Viene inoltre menzionato l’orientamento di questo Consiglio che ha espresso tale principio generale.

8.2. Si è evidenziato come non abbia alcuna rilevanza la qualificazione dell’intervento in termini di ristrutturazione edilizia o nuova edificazione ai fini della valutazione della doverosità degli oneri di urbanizzazione.

8.3. Si ribadisce, inoltre, la qualificazione dell’intervento edilizio realizzato, in termini di ristrutturazione edilizia e non come nuova costruzione.

8.4. La società contesta, poi, la fondatezza del secondo motivo di appello, rilevando, al riguardo, che con esso viene impugnato un obiter dictum della sentenza di prime cure e non un suo autonomo capo.

8.5. Si svolgono poi ulteriori deduzioni circa le doglianze di prime cure dichiarate assorbite,

9. Con uno scritto difensivo depositato in pari data, il Comune di Carnate ha rilevato:

a) quanto al primo e al secondo motivo del ricorso originario, riproposti in appello, la natura paritetica dell’atto comunale e, dunque, la non applicazione all’atto de quo della disciplina generale del procedimento e del provvedimento amministrativo;

b) quanto al quarto motivo del ricorso originario (erroneamente denominato come quinto), la non sussumibilità, nell’ambito applicativo dell’art. 17 d.P.R. n. 380 del 2001 della fattispecie concreta, scrutinata nel presente giudizio;

10. Con memoria del 17 giugno 2020, il Comune ha poi replicato alla memoria della società appellata, ribadendo ulteriormente le difese già sviluppate nei precedenti scritti difensivi.

11. Altrettanto ha fatto la società appellata, la quale, nelle memorie di replica, ha citato a sostegno della sua tesi ulteriore giurisprudenza del giudice amministrativo.

12. All’udienza del 9 luglio 2020, la causa è stata trattenuta in decisione.

13. Può procedersi all’esame delle doglianze del Comune di Carnate, partendo dal primo dei due motivi di appello proposti contro la sentenza di primo grado.

Con lo stesso, l’ente locale contesta la correttezza della motivazione della sentenza lì dove si ritengono non dovuti gli oneri di urbanizzazione nel caso di attività edilizia che non comporti un aumento del carico urbanistico e, anzi, lo si riduca.

13.1. Giova premettere allo scrutinio della censura appena sintetizzata che il contributo di costruzione, previsto e disciplinato dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, nel quale è rifluito l’art. 1 della Legge n. 10 del 1977, che per primo ha previsto l’onerosità della concessione edilizia, si compone di due distinte voci: il costo di costruzione e gli oneri di urbanizzazione.

L’art. 16, per quel che qui interessa, prevede che, “ Salvo quanto disposto dall'articolo 17, comma 3, il rilascio del permesso di costruire comporta la corresponsione di un contributo commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione nonché al costo di costruzione, secondo le modalità indicate nel presente articolo .”.

13.2. Come chiarito anche da questo Consiglio (v. Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2016, n. 2915) mentre gli oneri di urbanizzazione espletano la funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona a causa della consentita attività edificatoria, il costo di costruzione si configura quale compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del costruttore.

13.3. L’Adunanza plenaria di questo Consiglio ha chiarito la natura del contributo di costruzione e le sue caratteristiche.

13.3.1. Dapprima la sentenza n. 24 del 2016, al punto 5.2, ha puntualizzato, “ riguardo alla natura del contributo di costruzione dovuto dal soggetto che intraprenda un’iniziativa edificatoria, che detto contributivo rappresenta una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione.

In altri termini, fin dalla legge che ha introdotto nell’ordinamento il principio della onerosità del titolo a costruire (art. 1 della legge n. 10 del 1977), la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l’amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio.

Il contributo per il rilascio del permesso di costruire ha natura di prestazione patrimoniale imposta, di carattere non tributario, ed ha carattere generale, prescindendo totalmente delle singole opere di urbanizzazione che devono in concreto eseguirsi, venendo altresì determinato indipendentemente sia dall’utilità che il concessionario ritrae dal titolo edificatorio, sia dalle spese effettivamente occorrenti per realizzare dette opere ”.

13.3.2. Successivamente, la sentenza n. 12 del 2018, al punto 3.2, nel qualificare l’atto di determinazione del contributo in esame quale atto paritetico, ha ribadito il medesimo insegnamento contenuto nel secondo capoverso innanzi citato e cioè che “ la ragione della compartecipazione alla spesa pubblica del privato è da ricollegare sul piano eziologico al surplus di opere di urbanizzazione che l'amministrazione comunale è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio .”.

13.4. Invero, in altri precedenti questo Consiglio ha avuto modo di puntualizzare che:

a) “ ai fini dell'insorgenza dell'obbligo di corresponsione degli oneri concessori, è rilevante il verificarsi di un maggior carico urbanistico quale effetto dell'intervento edilizio, sicché non è neanche necessario che la ristrutturazione interessi globalmente l'edificio, ma basta che ne risulti comunque mutata la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica, con oneri conseguentemente riferiti all'oggettiva rivalutazione dell'immobile e funzionali a sopportare l'aggiuntivo carico socio economico che l'attività edilizia comporta, anche quando l'incremento dell'impatto sul territorio consegua solo a marginali lavori (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 agosto [senza data nella stesura della sentenza citata, ma 2013] n.4326). ” (Cons. Stato, sez. II, 19 aprile 2019, n. 2561);

b) “ gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l'intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all'utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio. Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell'unicità dei servizi. All'opposto, se l'intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l'amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico .

Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui "in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l'intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico " (Cons. di Stato, Sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611). ” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 ottobre 2015, n. 4950);

c) “ il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità con la conseguenza che, anche nel caso di modificazione della destinazione d'uso, cui si correli un maggiore carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l'imposizione del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa;
il mutamento, pertanto, è rilevante quando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici (Consiglio Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4014) ” (Cons. Stato, sez. V, 30 agosto 2013, n. 4326);

d) “ ai fini della riliquidazione o meno degli oneri di urbanizzazione, l’unico legittimo presupposto imponibile è costituito dalla sussistenza o meno dell’eventuale maggiore carico urbanistico provocato dall’intervento, introdotto in un fabbricato già autorizzato, e che, a tali fini, non si deve tenere conto esclusivamente di una ristrutturazione generale e globale di un edificio, con necessari interventi esterni e interni, ma anche di ristrutturazioni che comunque trasformino la realtà strutturale e la fruibilità urbanistica dell’immobile, con conseguente necessità della sottoposizione della relativa concessione al pagamento dei contributi, riferiti alla avvenuta oggettiva rivalutazione dell’immobile, e funzionali a sopportare il carico socio-economico che la realizzazione comporta sotto il profilo urbanistico (in tal senso C. di Stato, V, 3 marzo 2003, n.1180) ” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611).

13.5. Dalla disamina dei principi espressi dai richiamati precedenti emerge che il pagamento degli oneri di urbanizzazione è correlato non soltanto al rilascio del permesso di costruire o allo svolgimento di un’attività edilizia, ma anche alla circostanza che l’intervento che si intende realizzare determina un aumento del carico urbanistico, diversamente, dal costo di costruzione dovuto, invece, a prescindere.

13.6. L’orientamento richiamato non risulta contraddetto da un recente precedente di Sezione, che attiene ad un caso diverso e, a ben vedere, conferma il suesposto principio.

13.6.1. Si tratta della controversia decisa da questo Consiglio con la sentenza n. 1495 del 2 marzo 2020, nella quale si afferma che, “ contrariamente a quanto sostenuto dall'appellante, occorre escludere una "duplicazione" degli oneri impostigli.

Ed infatti, la preesistenza delle opere di urbanizzazione non esclude l'imposizione di un contributo a carico del privato richiedente il permesso, poiché non viene meno la necessità di una sua "compartecipazione . . . alla spesa pubblica occorrente alla realizzazione delle opere di urbanizzazione" (Ad. Plen. n. 24/2016 cit.).

Diversamente opinando, lungi dal manifestarsi una sorta di arricchimento privo di causa in favore della pubblica amministrazione, si perverrebbe al paradossale risultato che i beneficiari di permessi di costruire in aree già completamente dotate di opere di urbanizzazione, ove esentati, non concorrerebbero, alla pari con tutti gli altri soggetti, alle spese (già) sostenute per urbanizzare l'area .”.

13.6.2. Nel caso deciso dal precedente da ultimo citato, infatti, vi è stata l’edificazione di “ due fabbricati ad uso residenziale costituiti da 11 alloggi ” in un’area già munita delle opere di urbanizzazione (e questa era la ragione per la quale chi costruiva contestava che gli oneri in questione fossero dovuti), il che, nondimeno, porta a statuire l’obbligo di pagamento del contributo per oneri di urbanizzazioni in base al principio secondo cui chi costruisce, aumentando il carico insediativo ed urbanistico, deve compartecipare ai costi comuni alla collettività anche laddove le opere necessarie e serventi a quelle costruzioni sono già compiute, non potendo, invece, approfittare del sacrificio economico affrontato in precedenza da chi ha concorso a sostenere i costi di quell’urbanizzazione.

13.6.3. Questo aspetto, chiarito dalla citata sentenza, viene altresì rimarcato evidenziandosi come il Comune avesse anche prospettato la necessità di un “potenziamento” dei vari servizi, a causa delle nuove edificazioni (vedi secondo capoverso punto 3.1., nonché sesto capoverso punto 3.2.).

13.7. In base alle coordinate esaminate finora, risulta l’infondatezza del primo motivo di appello.

Il Comune appellante, infatti, non ha contestato la circostanza dedotta dalla società appellata secondo cui quest’ultima avrebbe già pagato gli oneri di urbanizzazione all’atto del primo e del secondo intervento edilizio compiuto sull’immobile, mediante la d.i.a. n. 41 del 2004 e la d.i.a. n. 17 del 2005.

Neppure sono state smentite le allegazioni sulle quali si è basato il terzo motivo di ricorso di primo grado dell’appellata, ossia che:

a) mediante la d.i.a. n. 43 del 2008 si è denunciato un intervento edilizio di ricostruzione del tutto analogo – sul versante dell’incidenza urbanistica - a quello per il quale si erano già sostenuti, in precedenza, all’atto della presentazione delle due dd.i.a. del 2004 e del 2005, gli oneri di urbanizzazione;

b) con la presentazione della d.i.a. n. 14 del 2009 si è rimodellato l’impianto originario dell’opera in modo tale da condurre ad una struttura addirittura ridimensionata rispetto a quella per la quale, con la presentazione delle dd.i.a. del 2004 e del 2005, si erano già corrisposti gli oneri di urbanizzazione dovuti al Comune.

13.8. Insomma, in ragione del quadro fattuale che connota questa peculiare vicenda si desume che il Comune di Carnate ha preteso la somma dovuta per gli oneri di urbanizzazione due volte: alla presentazione delle prime d.i.a. del 2004 e del 2005, e poi, nuovamente, nel 2008, pur non incidendo quest’ultimo intervento sul carico urbanistico già inciso dalle opere segnalate con le d.i.a. del 2004 e del 2005.

13.9. Come correttamente rilevato dal Tribunale amministrativo, non è rilevante, nella controversia in esame, la qualificazione dell’intervento abilitato con la d.i.a. del 2009 (se ristrutturazione edilizia o intervento di nuova costruzione), poiché, come evidenziato, risulta incontestato fra le parti che, con quest’ultimo titolo, l’intervento originariamente proposto è stato diminuito nelle sua incidenza del carico urbanistico.

13.10. Il primo motivo di appello può dunque essere respinto.

14. Può ora procedersi all’esame del secondo motivo di appello.

14.1. Esso è inammissibile, per la ragione indicata dalla società appellata.

14.2. Il passaggio della motivazione che il Comune ha gravato – evidentemente per mero tuziorismo – non costituisce infatti un’autonoma ratio decidendi o un ulteriore capo della sentenza, bensì un mero obiter dictum , un passaggio argomentativo volto a rafforzare ulteriormente il principio che il Tribunale amministrativo ha posto a fondamento della decisione della causa.

14.3. Il secondo motivo di appello va pertanto dichiarato inammissibile.

15. In conclusione, l’appello va respinto.

16. Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.