N. 05560/2015REG.PROV.COLL.

N. 02445/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SNTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2445 del 2015, proposto da:
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato R R, con domicilio eletto in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

Codacons - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori, in persona del legale rappresentante pro tempore , A C, B P, C S, D'Aloisio Sonia, D A, D V C, E D, F R, F N, G R, L M L, M N, M M, Mcciarelli Marzia, Pedoni Antonella, Pellecchia Paola, Pizzolato Ivana, Rambotti Silvia, Rossi Tiziana, Salvatore Antonella, Salvini Maria Luisa, Santi Cristina, Savelli Laura, Scalambretti Claudio, Subini Elio Maria, Tiberi Patrizia, Trillò Roberta e Zamponi Nicoletta, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Nazionale del Codacons, in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 73;
Agenzia Roma Servizi per la Mobilità s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Feroleto, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Alberto Caroncini, n. 2;

nei confronti di

ATAC s.p.a. Azienda per la Mobilità, in persona del legale rapresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Piazza, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Luigi Robecchi Brichetti, n. 10;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione II n. 4234/2015, resa tra le parti;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Codacons della ATAC s.p.a. Azienda per la Mobilità e della Agenzia Roma Servizi per la Mobilità s.r.l.;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista la memoria prodotta dalla parte a sostegno delle proprie difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 settembre 2015 il Cons. Antonio Amicuzzi e uditi per le parti gli avvocati R R, Gino Giuliano, Antonio Feloreto e Maria Vittoria Ferrari, su delega dell'avvocato Angelo Piazza;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.- Con deliberazione n. 48 del 29 luglio 2014 l’Assemblea Capitolina, richiamate le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 84 del 1999, n. 226 del 2004, n. 381 del 2005, n. 104 del 2004, n. 99 del 2008, nonché le deliberazioni della Giunta municipale n. 257 del 2008 e n. 185 del 2013, pregresse attività di monitoraggio ed uno studio effettuato da Roma Servizi Per la mobilità s.r.l., ha ritenuto opportuno, nelle more della nuova disciplina della sosta secondo le linee stabilite dal Nuovo Piano Generale del Traffico Urbano, modificare l’attuale disciplina della sosta, “ al fine di recuperare l’efficacia dello strumento della sosta tariffata come regolatore della domanda di spostamento dei mezzi privati verso zone servite dal trasporto pubblico e dove insistono i principali attrattori, nonché evitare che forme di agevolazioni tariffarie favoriscano gli spostamenti sistematici con veicoli privati, riducendo, in tal modo, la rotazione nell’utilizzo degli stalli tariffati ”. Ha quindi a tal fine ritenuto necessario adeguare le tariffe orarie, di cui alla deliberazione del c.c. n. 226 del 2004, portandole ad € 1,50/h in tutte le aree tariffate, sia all’interno che all’esterno delle ZTL, nonché di sospendere le agevolazioni di cui alla deliberazione del c.c. n. 54 del 2010, consistenti nella tariffa agevolata giornaliera pari ad € 4,00 per otto ore continuative ed in quella mensile, riferita ad un solo autoveicolo, pari ad € 70,00;
in conclusione, dato atto dei pareri acquisiti dagli organi e dai Mnicipi competenti, ha deliberato detto adeguamento e la sospensione, nelle more della definizione della Nuova Disciplina della Sosta sulla base delle linee dettate dal Nuovo Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale, delle citate agevolazioni.

2.- Con ricorso al T.A.R. Lazio il Codacons - Coordinamento di Associazioni per la Tutela dell'Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori ed alcuni cittadini in epigrafe indicati, assuntamente residenti o svolgenti la propria attività lavorativa nel Comune di Roma, hanno impugnato detta deliberazione n. 48 del 2014 e gli atti presupposti, chiedendone l’annullamento sostanzialmente per le seguenti ragioni: a) il provvedimento impugnato sarebbe contrario ai principi previsti dal vigente P.G.T.U., o nullo in assenza del requisito formale di approvazione del nuovo P.G.T.U.;
b) la deliberazione impugnata non conterrebbe alcun riferimento ai criteri in base ai quali le relative decisioni sono state adottate, essendo stato disposto solo un aumento lineare e indiscriminato;
c) sarebbero stati richiamati nel provvedimento impugnato uno studio ed una attività di monitoraggio non allegati ad esso e non sarebbe stata effettuata alcuna valutazione in ordine alle osservazioni presentate da varie Associazioni in ordine al P.G.T.U. in itinere.

3.- Il T.A.R., con la sentenza in epigrafe indicata, ha respinto la richiesta di estromissione dal processo avanzata dall’Agenzia Roma Servizi per la Mobilità (in quanto non estranea alla controversia), nonché l’eccezione di difetto di legittimazione del Codacons, ha respinto varie doglianze di carattere procedimentale ed ha accolto il gravame, sostanzialmente ritenendo, con riguardo alla coerenza del provvedimento impugnato con i principi e gli indirizzi ricavabili dal P.G.T.U. di Roma Capitale ed alla ragionevolezza e proporzionalità delle scelte dell’Amministrazione capitolina, che esso provvedimento, oltre che ad essere caratterizzato da una istruttoria incompleta ed inadeguata rispetto al fine perseguito, appariva in contrasto con i principi in materia di organizzazione della sosta e del sistema di tariffazione stabiliti dal P.G.T.U. vigente (che contiene precise indicazioni sulle entità delle tariffe) e con quelli contenuti nel nuovo P.G.T.U ancora non approvato (con cui non è stata disposta l’abrogazione di qualunque agevolazione tariffaria o un aumento indifferenziato della tariffa).

Il sostanziale ricorso all’uso indifferenziato della leva finanziaria ha costituito dunque, secondo il T.A.R., una scelta non conforme ai citati criteri di determinazione delle tariffe, sia a causa della inesistenza di misure di incremento dell’offerta di trasporto pubblico, o di studi circa la sua inadeguatezza nelle zone tariffate, sia per mancata differenziazione tra visitatori ed addetti, ovvero, relativamente a questi ultimi, tra soggetti provenienti da zone già coperte da servizi forti, o meno.

Ha poi ritenuto il primo giudice che con la deliberazione impugnata non sia stato effettuato un mero adeguamento delle tariffe già previste dalla deliberazione del c.c. n. 226 del 2004, ma un intervento sugli aspetti qualificanti della disciplina vigente, avendo le misure rimaste invariate e quelle potenziate rilievo del tutto marginale rispetto alla complessiva domanda di mobilità, peraltro costose e non disponibili in ogni zona della città;
ciò considerato anche che l’offerta di stalli gratuiti è destinata, secondo il P.G.T.U. in itinere, a scomparire e che l’offerta del trasporto pubblico è caratterizzata da un progressivo deterioramento. Comunque è stato ritenuto irrilevante il Piano industriale approvato dall’ATAC, in quanto non menzionato nella deliberazione impugnata ed estraneo alla fase istruttoria ed è stato osservato che il potenziamento o la razionalizzazione del trasporto pubblico avrebbe comunque dovuto precedere la disposta rimodulazione della disciplina di sosta.

Ha ulteriormente evidenziato il T.A.R. che l’Agenzia sopra citata non aveva condotto autonome ed aggiornate verifiche circa l’adeguatezza dell’offerta di trasporto pubblico nelle diverse zone tariffate e che comunque nemmeno le conclusioni dello studio erano idonee a giustificare l’uso indiscriminato della leva finanziaria quale strumento esclusivo per migliorare l’utilizzo degli spazi di zona tariffata.

Infine il primo giudice ha ritenuto che le invocate esperienze di altre città italiane, al fine di dimostrare la congruità delle impugnate determinazioni, oltre che non essere state richiamate negli atti impugnati e nei presupposti provvedimenti, non coglievano nel segno e comunque deponevano in senso contrario a quanto auspicato dall’Amministrazione capitolina.

4.- Con il ricorso in appello in esame Roma Capitale ha chiesto l’annullamento di detta sentenza per i seguenti motivi:

a) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 139 e 140 del d. lgs. n. 206 del 2005. Carenza di motivazione. Difetto di legittimazione attiva del Codacons.

Erroneamente il T.A.R. avrebbe respinto l’eccezione di difetto di legittimazione del Codacons.

b) Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 7 del d. lgs. n. 285 del 1992 e dei principi costituzionali e giurisprudenziali regolanti la materia. Carenza di motivazione.

Pur non essendo abnormi le scelte tecniche, latamente discrezionali, effettuate al riguardo nel caso di specie da Roma Capitale, il primo giudice avrebbe sostanzialmente disconosciuto qualsiasi discrezionalità dell’Amministrazione ed erroneamente ritenuto insufficiente l’attività istruttoria sottostante all’adozione del provvedimento impugnato.

c) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36, commi 1 e 4, del d. lgs. n. 285 del 1992. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni della direttiva del 12 aprile 1995 del Ministero dei lavori pubblici. Omissione e/o insufficiente valutazione delle disposizioni contenute nel P.G.T.U. vigente e di quello adottato in via di approvazione. Travisamento dei fatti e/o omessa valutazione della disciplina di settore. Contraddittorietà ed illogicità della motivazione.

c.1) Il T.A.R. avrebbe apoditticamente sostenuto che la deliberazione impugnata, oltre che ad essere stata preceduta da una istruttoria incompleta ed inadeguata rispetto al fine perseguito, appariva in contrasto con i principi in materia di organizzazione della sosta e del sistema di tariffazione stabiliti sia nel P.G.T.U. vigente che in quello adottato, nonché che l’attività di monitoraggio e lo studio effettuati costituivano l’unico apporto istruttorio su cui la deliberazione stessa era basata;
inoltre che comunque neppure le conclusioni di esso studio sembravano giustificare l’utilizzo indiscriminato della leva finanziaria quale strumento esclusivo per migliorare l’utilizzo degli spazi di sosta tariffata.

c.2) Nell’impugnata decisione sarebbe stato erroneamente affermato che la deliberazione in questione appariva in contrasto con i principi in materia di organizzazione della sosta e del sistema di tariffazione stabiliti dal P.G.T.U. vigente e da quello adottato.

Non si comprenderebbe inoltre perché in sentenza sia stato affermato che l’uso indifferenziato della leva finanziaria costituiva una scelta non conforme ai criteri di determinazione delle tariffe delineati nel P.G.T.U., né perché le misure rimaste invariate avevano rilievo marginale rispetto alla complessiva domanda di mobilità o comunque rappresentano alternative costose e non disponibili in tutte le zone della città.

c.3) Erroneamente il primo giudice avrebbe ritenuto che l’effettuata analisi dello stato attuale della sosta tariffata si fosse limitata alla riproduzione degli elaborati dello studio effettuato nell’anno 2008 da una Commissione e che l’Agenzia suddetta non avesse condotto autonome ed aggiornate verifiche circa l’adeguatezza dell’offerta di trasporto pubblico nelle zone tariffate.

c.4) Il T.A.R. ha ritenuto non corretto il metodo di indagine utilizzato dall’Agenzia, senza però indicare il metodo di indagine che avrebbe dovuto essere seguito per verificare l’efficacia della leva della sosta tariffata e disconoscendo immotivatamente lo studio effettuato.

c.5) Il primo giudice avrebbe erroneamente ritenuto illegittima l’impugnata deliberazione per mancato svolgimento di misure o indagini circa la disponibilità e/o l’incremento dell’offerta di trasporto pubblico, nonché che le misure rimaste invariate o potenziate avessero rilievo marginale.

c.6) L’impugnata sentenza sarebbe errata anche laddove ha affermato che non coglieva nel segno, ed anzi deponeva in senso contrario a quanto auspicato da Roma Capitale, l’invocata esperienza di altre città italiane.

5.- Con memoria depositata il 26 marzo 2015 si è costituito in giudizio il Codacons, che ha chiesto il rigetto del ricorso avversario, perché infondato nel merito e, con domanda depositata in pari data, ha richiesto audizione con riguardo alla effettuata richiesta di misure cautelari monocratiche.

6.- Con memoria depositata il 27 marzo 2015 si è costituita in giudizio l’ATAC s.p.a. Azienda per la Mobilità, che ha chiesto l’accoglimento dell’appello.

7.- Con note depositate il 30 marzo 2015 il Codacons ha evidenziato la carenza del requisito della estrema gravità ed urgenza dedotta con la richiesta di adozione di misure monocratiche.

8.- Con memoria depositata il 30 marzo 2015 si è costituita in giudizio Roma Servizi per la Mobilità, chiedendo l’accoglimento dell’appello e ribadendo la propria estraneità all’attività provvedimentale rispetto all’adozione della impugnata delibera.

9.- Con memoria depositata l’8 luglio 2015 l’appellante Roma Capitale ha ribadito tesi e richieste.

10.- Con memoria depositata il 15 luglio 2015 l’ATAC s.p.a. Azienda per la Mobilità ha dedotto la fondatezza dell’appello, concludendo per l’annullamento dell’impugnata sentenza e per la reiezione del ricorso introduttivo del giudizio.

11.- Con memoria depositata il 24 luglio 2015 il Codacons ha replicato alle avverse argomentazioni, in particolare contestando l’eccezione di carenza di legittimazione ed interesse a ricorrere formulata dalla parte appellante e deducendo l’infondatezza degli ulteriori motivi posti a base dell’appello.

12.- Alla pubblica udienza del 15 settembre 2015 il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti, come da verbale di causa agli atti del giudizio.

13.- Innanzi tutto la Sezione deve esaminare il primo motivo di gravame con il quale Roma Capitale ha contestato la reiezione da parte del primo giudice della eccezione di carenza di legittimazione del Codacons, già formulata in primo grado dalla difesa capitolina sia in quanto esso avrebbe fatto valere l’interesse economico di una sola parte dei consociati, in conflitto con gli interessi principali dallo stesso perseguiti di tutela dell’ambiente e della salute pubblica, sia in quanto la legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti non potrebbe estendersi sino a comprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente sui cittadini.

Il T.A.R. ha respinto l’eccezione innanzi tutto nell’assunto che l’Ente esponenziale, oltre che di posizioni giuridiche appartenenti anche a singoli componenti della collettività rappresentata, è titolare di posizioni giuridiche in via esclusiva, cioè di interessi collettivi, riguardo ai quali gode di una posizione giuridica soggettiva riguardo alla quale è titolare di legittimazione ad agire anche se l’atto amministrativo che è in contrasto con essa posizione risulti produttivo di effetti favorevoli per una parte degli appartenenti alla categoria;
in secondo luogo sia in quanto gli atti di cui si verte attengono alla determinazione di tariffe incidenti sugli interessi degli utenti della strada, con potenziale pregiudizio della loro sfera patrimoniale, e si inseriscono nella più generale disciplina del traffico, incidendo sulla tutela dell’ambiente, sia in quanto la deliberazione impugnata attiene all’ambito di legittimazione conferito al Codacons dal d. lgs. n. 206 del 2005 e dagli artt. 13 e 18 della l. n. 349 del 1986.

Secondo la difesa di Roma Capitale le sopra riportate tesi sostenute dal primo giudice sarebbero incondivisibili perché, così opinando, il Codacons sarebbe sempre e comunque legittimato ad agire, anche quando l’interesse collettivo da esso tutelato sia in contrasto con quelli della maggior parte degli associati. Invero la tutela dell’ambiente che dovrebbe essere tutelata dal Codacons potrebbe essere perseguita anche mediante misure tese a consentire che tutti i cittadini possano fruire in modo paritario delle strade pubbliche, mediante interventi sulla sosta e sulle tariffe che possano riverberare effetti benefici sulla rotazione dei parcheggi, favorendo il trasporto pubblico e la tutela dell’ambiente dall’inquinamento derivante dagli scarichi dei veicoli a motore.

Comunque la legittimazione a ricorrere del Codacons, per quanto ampia, non potrebbe estendersi fino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente sui cittadini.

13.1.- Osserva al riguardo la Sezione che il Codacons è qualificabile come Ente esponenziale di interessi di natura collettiva dei consumatori e degli utenti di servizi pubblici.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale fatto proprio dal T.A.R. l'Ente esponenziale è titolare, oltre che di posizioni giuridiche che appartengono anche a ciascun componente della collettività da esso rappresentata, anche di posizioni giuridiche di cui è titolare in via esclusiva, cioè interessi collettivi propriamente detti, con possibilità che la sua azione, volta alla tutela dell'interesse collettivo della categoria, possa porsi in contrasto con l'interesse del singolo componente (Cons. di Stato, sez. IV, 18 novembre 2013, n. 5451).

Detti principi sono condivisi dal collegio perché l'interesse collettivo degli Enti esponenziali deve identificarsi nell'interesse di tutti gli appartenenti alla categoria unitariamente considerata e non negli interessi di singoli associati o gruppi di associati e ciò anche nel caso in cui un provvedimento porti vantaggi ad alcuni e asseriti pregiudizi ad altri (Consiglio di Stato, sez. III, 23 giugno 2014, n. 3164).

Tanto esclude che le censure in esame siano idonee ad escludere nel caso di specie la legittimazione a ricorrere del Codacons perché è irrilevante se il dedotto contrasto sia relativo ad una minima o massima percentuale di associati.

E’ da rilevare inoltre che il Codacons ha impugnato le determinazioni comunali in materia di sosta tariffata perché pregiudizievoli non solo sotto il profilo economico, ma anche sotto il profilo del peggioramento della qualità della vita della generalità degli utenti in assenza di adozione di misure ulteriori a quelle riguardanti le tariffe;
sussiste quindi piena legittimazione di detto Ente alla proposizione del ricorso introduttivo del giudizio, atteso che la difesa dell’ambiente e il buon andamento dei servizi pubblici essenziali (idonei ad interagire sulla qualità della vita degli utenti) rientrano tra i compiti statutari del Codacons (art. 2 dello statuto) e nell’ambito della legittimazione riconosciuta ad esso dal d. lgs. n. 206 del 2005 e dagli artt. 13 e 18, comma 4, della l. n. 349 del 1986.

Le censure esaminate sono quindi insuscettibili di positiva valutazione.

14.- Nel merito l’appello è da ritenersi parzialmente fondato.

15.- Con il primo motivo di gravame è stato premesso che, secondo i principi fissati dalla Corte Costituzionale, i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati non comportano la violazione degli artt. 16 e 41 della Costituzione quando essa non sia vietata completamente, ma siano circoscritti a determinate zone particolarmente esposte alle conseguenze del traffico;
ciò purché i divieti di circolazione siano disposti a tutela di patrimoni culturali ed ambientali di rilievo e siano riferiti a categorie di mezzi e non ai soggetti che ne abbiano la disponibilità;
è stato poi aggiunto che l’art. 6, comma 4, del d. lgs. n. 285 del 1992 prevede che l’Ente proprietario della strada possa subordinare al pagamento di una somma il parcheggio o la sosta dei veicoli, e che il seguente art. 7 dispone che l’Ente stesso possa stabilire aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma, fissando le condizioni e le tariffe in conformità alle direttive del Ministero delle infrastrutture e trasporti.

Le scelte tecniche, latamente discrezionali, effettuate nel caso di specie dall’Amministrazione al riguardo non potrebbero quindi essere ritenute abnormi se volte a perseguire il risultato di ottenere il decremento delle auto autorizzate a circolare e parcheggiare permanentemente nel centro storico di Roma, stante la ristrettezza degli spazi a disposizione.

Ciò posto, ha osservato la parte appellante che nel caso di specie il primo giudice, pur avendo riconosciuto che il pagamento per la sosta non costituisce un tributo ma un corrispettivo commisurato ai tempi ed ai luoghi della sosta, avrebbe sostanzialmente disconosciuto qualsiasi discrezionalità del Comune al riguardo ed avrebbe ritenuto insufficiente l’attività istruttoria, ma senza valutare gli elementi ed i dati tecnici contenuti nel P.G.T.U. vigente ed in quello in via di approvazione “ in ragione degli obiettivi prefissati dall’Amministrazione ”, nonché omettendo la considerazione delle misure già stabilite per la sosta su strada, travisando così la “ reale consistenza della disciplina della sosta sul territorio cittadino ”.

15.1.- La censura è, ad avviso del collegio, infondata.

Posto che è pacifico in giurisprudenza che i provvedimenti che costituiscono espressione di discrezionalità tecnica non sono sindacabili nel merito dal giudice della legittimità, al quale spetta solo verificare se il procedimento è conforme al parametro normativo ed è o meno inficiato da vizi di manifesta illogicità, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, va rilevato che in sentenza, contrariamente a quanto sostenuto nell’atto d’appello, non è stata disconosciuta la sussistenza della discrezionalità di Roma Capitale nell’adottare il provvedimento impugnato e sono stati effettivamente valutati sia i dati tecnici contenuti sia nel P.G.T.U. vigente che in quello solo adottato, nonché sono state espressamente considerate le misure già poste in essere con riguardo alla sosta nelle aree che qui interessano.

Invero nell’impugnata sentenza è esplicitamente affermato che “ I provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati sono dunque espressione di scelte latamente discrezionali… ”, pur tuttavia ritenendo il provvedimento impugnato affetto da istruttoria incompleta ed inadeguata, oltre che in contrasto con i principi in materia stabiliti dal P.G.T.U. vigente e da quello adottato, nonché contraddittorio, vizi dei quali, come accennato, è consentito l’apprezzamento in sede giurisdizionale anche con riguardo a provvedimenti discrezionali (Consiglio di Stato, sez. IV, 29 maggio 2015, n. 2694).

Quanto ai dati contenuti nel P.G.T.U. vigente, va rilevato che, oltre ai richiami ad esso contenuti nella decisione in esame in punto di fatto alle pagg. 16-17, in punto di diritto, alle pagg. 40-41 è espressamente contestata l’affermazione delle parti resistenti che esso non conteneva indicazioni circa l’entità delle tariffe, richiamando il par.