Pubblicato il 20/10/2023

N. 09113/2023REG.PROV.COLL.

N. 09725/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9725 del 2021, proposto dall’Azienda Agricola Romanello Società Semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato S D S, con domicilio eletto presso il suo studio in Cosenza, via Adige, 40;

contro

il Comune di Corigliano-Rossano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

la Regione Calabria, non costituitasi in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione seconda) n. 00851/2021, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Corigliano-Rossano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2023 il consigliere Silvia Martino;

Uditi gli avvocati S D S e Pier Paolo Polese (delegato dall’avvocato M M);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione del Consiglio comunale di Corigliano Calabro (ora Corigliano Rossano) n. 27 del 3 aprile1998, veniva approvato un Piano di Lottizzazione per la realizzazione, su un’area di proprietà dell’Azienda Agricola Romanello, odierna appellante, di una iniziativa edilizia concernente la realizzazione di n.41 edifici.

Successivamente, con atto del 6 novembre 2000, veniva stipulata la convenzione urbanistica accessoria al Piano medesimo.

1.1. In data 18 aprile 2016 la società lottizzante chiedeva l’approvazione di un progetto di “assestamento” in variante del P.d.L. finalizzato ad alcune modifiche ai sensi dell’art. 11 della convenzione urbanistica (« Il lottizzante anche con la stipula della presente Convenzione è autorizzato a presentare un progetto di Lottizzazione di variante, nel rispetto degli standard delle destinazioni d’uso, e delle prescrizioni limitative d’edificazione previste nel PRG vigente per mutate esigenze di mercato o di attività autonome, raccordando razionalmente la parte edificata con quella inedificata »).

1.2. In precedenza il Comune, con nota prot. n. 62709 dell’1 dicembre 2015, aveva archiviato una istanza di approvazione di una variante del medesimo Piano, finalizzata alla “sanatoria” di alcun opere realizzate in difformità dal Piano di lottizzzione approvato.

Tale provvedimento era stato annullato dal T.a.r. per la Calabria con sentenza n. 1314 del 2018.

In questa sentenza viene dato conto della presentazione di due D.i.a. in variante al progetto delle opere di urbanizzazione, presentate dall’odierna appellante rispettivamente il 10 novembre 2005 ed il 19 settembre 2006, delle quali l’Amministrazione non aveva tenuto conto, come pure di una Relazione comunale del 12 luglio 2013 favorevole al progetto.

1.3. Con sentenza n. 2164 del 2018 il T.a.r., in sede di ottemperanza, ordinava all’Ente “ non di approvare - trattandosi di scelte discrezionali, non ancora effettuate, che impingono nel merito dell'azione amministrativa - bensì di concludere il procedimento amministrativo di assestamento in variante al piano di lottizzazione avviato dall’Azienda Agricola Romanello ”.

1.4. Con ulteriore sentenza dello stesso T.a.r. n. 130 del 2020 veniva ordinato al Comune di eseguire il giudicato entro 60 giorni e contestualmente nominato il Commissario ad acta per il caso di ulteriore inerzia dell’ente.

1.5. Con delibera di Giunta n. 42 del 28 febbraio 2020 l’Amministrazione prendeva atto della intervenuta scadenza della convenzione urbanistica del 6 novembre 2000 ma al contempo prospettava l’opportunità di stipulare una nuova convenzione per assicurare il completamento delle opere di cui al P.d.l. originario, in quanto utili per la collettività e comunque conformi al P.R.G.

Nello specifico, nella parte dispositiva il Comune deliberava:

«1. di prendere atto che le premesse costituiscono parte integrante e sostanziale del presente atto;

2. di dare atto che il tratto di viabilità modificata migliora la sistemazione urbanistica della zona in quanto consente l’accorpamento dell’area standard rendendola maggiormente fruibile e che, comunque, deve essere regolarizzato dal punto di vista amministrativo;

3. di prendere atto ed accogliere le modifiche apportate al P.d.L. originario per come rappresentate nella proposta di assestamento a firma dell’ing. Francesco Vulcano;

4. di richiedere alla ditta Romanello il progetto del verde pubblico e il nuovo schema di convenzione per il completamento del P.d.L.;

5 . di demandare al Dirigente del Settore – Urbanistica e Commercio – gli adempimenti conseguenti al presente provvedimento, per arrivare all’approvazione della variante del P.d.L.;

6. di rimandare a successivo atto Deliberativo l’approvazione del P.d.L.;

7. di dichiarare la presente deliberazione immediatamente esecutiva».

1.6. Con la nota prot. n. 46874 dell’1 giugno 2020, il Comune trasmetteva la delibera di Giunta alla ditta Romanello indicandole gli adempimenti da porre in essere per addivenire all’approvazione della variante al P.d.L., ossia:

- regolarizzare la viabilità modificata mediante il pagamento di una sanzione di euro 516,00;

- produrre il progetto del verde pubblico;

- presentare lo schema di convenzione per il completamento del P.d.L.

Si tenevano poi due incontri tra il Comune e il legale rappresentante della Romanello, durante i quali l’Amministrazione prospettava la necessità di verificare l’assoggettabilità degli interventi a Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.).

1.7. Quindi, con nota prot. n. 60990 del 14 luglio 2020, il Comune comunicava alla lottizzante “che la documentazione inerente la procedura di valutazione ambientale strategica applicata agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale di cui al D.lgs. 152/2006 e ss.mm.ii. – L.R. n. 3 del 4/8/2008 e ss.mm.ii. -, a cui la modifica al P.d.L. è assoggettata, è riportata nel disciplinare regionale allegato alla deliberazione n. 624 del 23 dicembre 2011. Sul sito della Regione Calabria – Dipartimento Ambiente e Territorio è reperibile la modulistica da utilizzare ”.

1.8. Con il ricorso di primo grado la ditta Romanello impugnava la delibera di Giunta n. 42 del 28 febbraio 2020, nella parte in cui era stato richiesto alla società il progetto del verde pubblico e il nuovo schema di convenzione (punto 4), erano stati demandati al Dirigente del Settore Urbanistica e Commercio gli adempimenti conseguenti (punto 5) nonché rimesso l’approvazione del P.d.L. a un successivo atto deliberativo (punto 6).

Venivano altresì impugnate la nota di accompagnamento prot. n. 46874 dell’1 giugno 2020 e l’ulteriore nota prot. n. 60990 del 14 luglio 2020.

1.9. Il ricorso di primo grado veniva affidato a cinque motivi (estesi da pag. 14 a pag. 27).

2. Nella resistenza del Comune il T.a.r. ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di lite.

3. Con il presente appello la società ha dedotto i seguenti motivi di doglianza.

I. Il T.a.r. non si sarebbe avveduto della natura sostanzialmente elusiva e dilatoria della delibera impugnata.

II. Il principio della non ultrattività temporale delle convenzioni di lottizzazione risiede nella necessità di non condizionare a tempo indeterminato, subordinandola alle esigenze del privato, la potestà pianificatoria del Comune, problema che nella fattispecie non è stato mai sollevato.

Nel caso in esame, le obbligazioni a carico del privato (segnatamente la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria) erano state adempiute.

Dal canto suo, l’Amministrazione non ha mai manifestato l’intenzione di voler conferire una diversa destinazione al terreno della società ricorrente.

L’appellante sostiene inoltre che i precedenti pronunciamenti del T.a.r. presupporrebbero la perdurante vigenza della convenzione originaria.

III. Relativamente alla richiesta di sottoposizione della richiesta di modifica del P.d.l. al procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS, l’appellante ribadisce che le relative norme (d.lgs. 152/2006) non esistevano all’epoca di stipula della convenzione.

In ogni caso il Piano non sarebbe stato modificato in maniera sostanziale, avendo riguardo alla mera traslazione di una viabilità, di per sé irrilevante sotto il profilo dell’impatto ambientale.

Anche la necessità dell’esperimento della procedura di screening avrebbe dovuto essere motivata alla luce della natura del prospettato intervento, motivazione che invece risulta omessa, confermandosi anche per tale via la pretesa illegittimità della richiesta.

4. Si è costituito, per resistere, il Comune di Corigliano – Rossano.

5. Le parti hanno depositato ulteriori memorie, in vista dell’udienza pubblica del 21 settembre 2023 alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. È possibile prescindere dalle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate dal Comune in quanto l’appello è infondato nel merito e deve essere respinto.

7. Giova richiamare il percorso argomentativo svolto dal primo giudice il quale ha anzitutto escluso che la delibera impugnata sia elusiva del precedente giudicato, in quanto “ l’operato del Comune non può essere ragguagliato all’obbligo di concludere il procedimento rispetto ai termini imposti con le sentenze nn. 2164/2018 e 130/2020, né può ritenersi che all’ente comunale sia inibito di considerare nuovi elementi sopravvenuti e necessari per la favorevole conclusione del procedimento, il giudicato essendo permeabile alle sopravvenienze di fatto e di diritto incidenti su situazioni durevoli (Cons. Stato, Ad. Plen., 9 giugno 2016, n. 11) ”.

Nella richiamata pronuncia dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio è stato in particolare sottolineato che “ Nel caso di annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo avente ad oggetto attività discrezionale non ancora esercitata dall'Amministrazione, il giudicato che si forma contiene una regola incompleta e il sindacato giurisdizionale non può estendersi all'intero rapporto controverso, perché ciò costituirebbe uno sconfinamento nel merito amministrativo da parte del giudice ”.

In tale fattispecie rientra il caso in esame in cui, in sede di delibazione dell’istanza di “assestamento” dell’originario Piano di lottizzazione il Comune ha rilevato che “ la convenzione urbanistica stipulata in data 6.11.2000 al n. 952 è scaduta per decorrenza dei termini di validità il 6.11.2010 ”.

La scadenza del Piano non è poi l’effetto di una volontà dell’Amministrazione ma consegue ex lege al decorso del termine di efficacia del Piano medesimo.

Circa la durata massima di efficacia dei piani di lottizzazione, la giurisprudenza è consolidata nel senso che il termine vada mutuato dall’articolo 16, comma 5, della legge urbanistica (concernente i piani particolareggiati), rispondendo ad un preminente interesse pubblico non soltanto per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, ma anche per l’edificazione dei lotti.

Il disegno di fissazione di un termine di decadenza per le concessioni edilizie, diretto ad assicurare l’effettività e l’attualità delle nuove previsioni urbanistiche sarebbe infatti incompleto alla fonte se, prima del rilascio della concessione edilizia, le lottizzazioni convenzionate avessero l’efficacia di condizionare a tempo indeterminato, con l’affidamento dei suoi titolari, la pianificazione urbanistica futura.

La perdita di efficacia della lottizzazione per scadenza del termine decennale determina il venir meno dei presupposti dello ius aedificandi e della posizione qualificata del lottizzante ( ex plurimis , da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2022, n. 11569;
id., sez. IV, 19 luglio 2021, n.5385).

Il termine massimo di dieci anni di validità del piano di lottizzazione non è quindi suscettibile di deroga, neppure sull’accordo delle parti (Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2013, n. 5807).

Eventuali diverse pattuizioni risulterebbero nulle e sarebbero automaticamente sostituite, ex lege , dal termine legale (ex art. 1339, c.c.).

7.1. Ciò posto, va peraltro evidenziato che, nel caso in esame, il Comune si è comunque determinato al rinnovo della convenzione, reputando ciò conforme all’interesse pubblico ed ha contestualmente accolto le proposte di modifica al P.d.l. originario.

Va soggiunto che non hanno formato oggetto di puntuale critica i rilievi del primo giudice secondo cui “ la richiesta di regolarizzazione della viabilità modificata si appalesa legittima alla luce della necessità (rilevata anche dalla Regione nelle note del 10 aprile 2019 e dell’11 dicembre 2019) di sanare le opere realizzate in difformità al precedente P.d.L. e prima dell’approvazione della sua variante ”.

Allo stesso modo, neanche la richiesta dell’Amministrazione di presentare un progetto di verde pubblico è stata specificamente contestata dalla ricorrente “ che anzi in fase procedimentale si è dimostrata disponibile a provvedervi ”.

Deve pertanto convenirsi con il primo giudice che l’impossibilità di portare a esecuzione la convenzione del 6 novembre 2000, in quanto scaduta, “ legittima la richiesta del Comune di addivenire a una nuova convenzione che recepisca le previsioni della precedente, salve le modifiche discendenti dalle variazioni auspicate dalla società ”.

7.2. Infine, alcun vincolo di giudicato può rinvenirsi nelle precedenti pronunce del T.a.r., le quali non hanno affatto accertato la perdurante vigenza della convenzione originaria, ma si sono limitate ad accertare l’obbligo di provvedere dell’Amministrazione in ordine alla definizione dell’istanza di “assestamento” in variante della convenzione medesima, presentata dall’appellante.

8. Per quanto riguarda l’impugnativa delle note con la quali il Comune di Corigliano Rossano ha ritenuto necessario l’esperimento della verifica di assoggettabilità a VAS, anche in questo caso è rimasto esente da critiche il preliminare, dirimente rilievo del T.a.r. secondo cui “ L’affermazione per cui la V.A.S. non sarebbe necessaria alla luce dell’anteriorità della convenzione di lottizzazione al d.lgs. 152/2006 è infondata, giacché tale convenzione è scaduta e deve essere sostituita, con conseguente operatività delle sopravvenienze normative frattanto intercorse .”

8.1. Va infatti ricordato che il comma 2, lettera a), dell’art. 6 del Codice dell’ambiente prevede una generalizzata e obbligatoria sottoposizione a VAS di tutti i piani elaborati nei settori della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, mentre il successivo comma 3 ne ipotizza una possibile esclusione, per le modifiche minori e in relazione a quei piani che determinano l’uso di piccole aree a livello locale, ma solo all’esito di un giudizio dell’autorità competente che valuti l’assenza di impatti significativi sull’ambiente.

Il successivo art. 12 dello stesso Codice infatti, struttura un articolato procedimento (la c.d. verifica di assoggettabilità) tra autorità procedente e autorità competente diretto a verificare se il piano possa avere impatti significativi sull’ambiente;
il suddetto giudizio rimane necessario anche nell’ipotesi prevista dal comma 6 del medesimo articolo (modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente a verifica di assoggettabilità o a VAS), pur se limitato ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati (cfr., Corte Cost., sentenza n. 118 del 16 maggio 2019).

Ne deriva che in un’ipotesi come quella in esame, in cui nessuna valutazione ambientale strategica è stata mai effettuata, non può trovare applicazione l’art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006, invocato dall’appellante, in quanto tale norma disciplina specificamente le modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità ovvero alla VAS.

9. L’appellante torna poi a lamentare che “ la possibilità per l’autorità pubblica di riesercitare il potere lasciato libero dal giudicato non autorizza, però, una illimitata protrazione della vicenda controversa mediante la parcellizzazione delle risposte amministrative ”.

Tale rilievo non è conferente al caso in esame, relativo alla valutazione di circostanze sopravvenute alla formazione del giudicato formatosi sull’obbligo dell’Amministrazione di provvedere all’esame e alla definizione dell’istanza di modifica del Piano di lottizzazione.

10. In definitiva, l’appello va respinto.

La peculiarità della vicenda induce tuttavia a ritenere la sussistenza dei presupposti per la compensazione tra le parti delle spese del grado.