Pubblicato il 09/09/2022

N. 07857/2022REG.PROV.COLL.

N. 07873/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7873 del 2016, proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

Federcaccia Toscana, Arcicaccia, Anuu - Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’Ambiente naturale – sede regionale Toscana, Confederazione dei cacciatori Toscani (Cct), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato A M B, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 68;

nei confronti

della Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora, Sergio Fidanzia e Maria Letizia Falsini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Angelo Gigliola in Roma, via G. Antonelli, n. 4;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
l’Ente Nazionale protezione animali E.N.P.A. Onlus, Lav Lega antivivisezione Onlus Ente morale, Lega per l’abolizione della caccia L.A.C., Lega Italiana protezione degli uccelli Lipu Birdlife Italia Onlus, l’Associazione Italiana World Wide Fund for nature Wwf Onlus Ong, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Alessio Petretti e Valentina Stefutti, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo avvocato in Roma, viale Aurelio Saffi, n. 20;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione seconda, n. 390 del 4 marzo 2016.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Federcaccia Toscana, di Arcicaccia, di Anuu - Associazione dei migratoristi italiani per la Conservazione dell’ambiente naturale – sede regionale Toscana, della Confederazione dei cacciatori toscani (Cct) e della Regione Toscana;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, c.p.a.;

Vista l’ordinanza presidenziale n. 116 del 3 febbraio 2021;

Vista la memoria depositata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero della transizione ecologica (già Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare) il 7 aprile 2022;

Viste le memorie depositate dalla Regione Toscana, dall’Ente nazionale protezione animali - Enpa Onlus, da Federcaccia Toscana;

Viste le memorie di replica depositate rispettivamente il 22 giugno 2022 e il 23 giugno 2022 dall’Ente nazionale protezione animali - Enpa Onlus e da Federcaccia Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 14 luglio 2022 il consigliere Emanuela Loria;

Uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti presenti, o considerate tali ai sensi di legge, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le associazioni Federcaccia Toscana, Arcicaccia, ANUU, Confederazione dei cacciatori toscani hanno impugnato dinanzi al T.a.r. per la Toscana la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 15 gennaio 2016, adottata nell’esercizio del potere sostitutivo ex artt. 120 comma 2 Cost. e 8 comma 4 della legge 5 giugno 2003, n. 131, con la quale è stato modificato il calendario venatorio della Regione Toscana per la stagione 2015-2016 approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 377 del 30 marzo 2015, nella parte in cui è stata disposta la chiusura anticipata della caccia al 20 gennaio 2016 anziché al 31 gennaio 2016 per le specie cesena, beccaccia e tordo bottaccio con la motivazione costituita dalla circostanza dell’apertura del caso EU Pilot 6955/14/ENVI e quindi con la finalità di evitare la chiusura negativa del caso EU Pilot indicato.

1.1. Ad avviso delle ricorrenti la delibera della Presidenza del Consiglio dei Ministri sarebbe illegittima sia per la errata interpretazione della normativa europea sia per la violazione della disciplina legislativa statale ed in particolare dell’art. 18, comma 1, lett. b) l. n. 157 del 1992.

Sotto il primo profilo, il Progetto EU Pilot, lanciato dalla Comunicazione della Commissione europea nel 2008 “Un’Europa dei risultati – Applicazione del diritto comunitario” (Comm2017/502), rappresenta un meccanismo di risoluzione dei problemi di implementazione del diritto dell’Unione europea e di scambio di informazioni tra la Commissione gli Stati membri per la fase antecedente l’apertura formale della procedura d’infrazione ex art. 258 TFUE.

Pertanto, secondo le ricorrenti, la nota della Commissione a monte della procedura EU Pilot non rappresenterebbe un atto di impulso per l’avvio della procedura di infrazione ex art. 258bTFUE, ma si qualificherebbe come mera richiesta di informazioni da ricondurre all’ordinario sistema Eu Pilot, con finalità di sollecitare un confronto sull’esatta interpretazione ed attuazione della disciplina europea.

Al contrario, la Presidenza del Consiglio dei Ministri avrebbe dato per scontato che la procedura di infrazione si sarebbe conclusa nell’automatica apertura di una procedura di infrazione a carico dell’Italia per pretesa responsabilità nello stabilire i calendari venatori regionali mentre la Commissione europea si sarebbe limitata a precisare che avrebbe chiesto “di fornire ulteriori informazioni per chiarire eventuali incongruenze tra il termine di chiusura della caccia al tordo bottaccio, beccaccia e cesena in alcune regioni italiane e le date indicate nel documento Key Concepts. Dopo aver valutato a fondo le informazioni fornite, la Commissione deciderà i provvedimenti appropriati” (risposta del commissario Potonicnik del 3 marzo 2014) (motivo n. 1 del ricorso di primo grado).

Inoltre, la deliberazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri avrebbe ignorato le evidenze scientifiche più aggiornate ed attendibili (sulla base delle quali è stato formulato il calendario venatorio della regione Toscana), in qualche caso provenienti dall’Ispra e dal MATM per cui non risponde alla realtà che il limite del 31 gennaio possa far “coincidere la stagione della caccia di una o più delle specie indicate con il periodo prenuziale o di riproduzione” (motivi n. 2, 3 ricorso di primo grado).

La deliberazione impugnata difetterebbe altresì dei presupposti previsti dall’art. 120 Cost. per l’esercizio del potere sostitutivo (motivi 4, 5 e 6 ricorso di primo grado).

2. L’adito T.a.r. per la Toscana ha accolto il ricorso delle ricorrenti associazioni condividendo e facendo proprio “ l’orientamento giurisprudenziale, affermatosi con riferimento ad analogo provvedimento adottato nei confronti della Regione Liguria e che ha rilevato la mancanza, nella fattispecie, dei presupposti per l’esercizio del potere sostitutivo statale ex art. 8, 4° comma della l. 5 giugno 2003, n. 131;
è pertanto sufficiente il richiamo di quanto sostenuto in quella sede in ordine alla fondatezza della tesi proposta dai ricorrenti: <<rilevato che, ai sensi dell’art. 8 comma 4 della legge 5.6.2003, n. 131, “nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall'articolo 120 della Costituzione, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, adotta i provvedimenti necessari, che sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, allargata ai rappresentanti delle Comunità montane, che possono chiederne il riesame”;
Rilevato che il progetto denominato EU-Pilot, istituito ai sensi del punto 2.2. della comunicazione della Commissione europea 5.9.2007, COM(2007) 502, costituisce una forma di dialogo “strutturato” tra la Commissione EU ed uno Stato membro al fine di risolvere preventivamente una “possibile” violazione del diritto dell’UE, e di evitare di ricorrere a procedimenti formali d’infrazione ex art. 258 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea;
Rilevato pertanto come la mera pendenza del caso EU-Pilot 6955/14/ENVI non integri – di per sé – accertamento del mancato rispetto della normativa comunitaria, requisito necessario per il sorgere del potere sostitutivo del Governo ex art. 120 comma 2 Cost.>>
(T.A.R. Liguria, sez. II, 5 febbraio 2016, n. 105).”

3. La sentenza del T.a.r. per la Toscana è stata impugnata con appello depositato il 17 ottobre 2016 dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

3.1. Si sono costituiti in giudizio la Regione Toscana, Federcaccia della Regione Toscana, l’Anuu - Associazione dei migratoristi italiani per la Conservazione dell’ambiente naturale - Sede Regionale della Toscana, Arcicaccia Toscana, Unione Nazionale Enalcaccia pesca e tiro Toscana.

4. Il 2 febbraio 2017 hanno depositato atto di intervento ad adiuvandum la Lipu, l’Enpa ONLUS, la Lav ONLUS, la Lac ONLUS, il WWF ONLUS.

5. Con ordinanza presidenziale n. 116 del 3 febbraio 2021 è stato richiesto, ai sensi degli articoli 35 e 85 del codice del processo amministrativo, alla parte appellante e alla parte appellata, rispettivamente, di dichiarare se continuano ad avere interesse alla definizione del giudizio.

6. Con deposito del 3 marzo 2021 Federcaccia, Arcicaccia Toscana ANNU - Associazione dei Migratoristi Italiani per la conservazione dell’ambiente naturale Toscana hanno dichiarato di non avere più interesse alla definizione del giudizio.

7. Con memoria depositata il 7 aprile 2021 il MATM ha confermato l’interesse alla decisione dell’appello.

8. Con deposito del 3 giugno 2022 Federcaccia Arcicaccia ANNU - Associazione dei Migratoristi Italiani e altre Associazioni hanno depositato una nota del Ministero della transizione Ecologica – ex MATM - nella quale si fa presente che i Servizi della Commissione europea, in data 30 agosto 2021, hanno archiviato il caso Eu Pilot 6955/14/ENVI.

9. Hanno depositato memorie e memorie di replica la Lipu, l’Enpa ONLUS, la Lav ONLUS, la Lac ONLUS e il WWF ONLUS sostenendo la legittimità della deliberazione impugnata del Consiglio dei Ministri e chiedendo l’accoglimento dell’appello.

10. La Regione Toscana ha depositato memoria in data 13 giugno 2022 con la quale ha chiesto la conferma integrale della sentenza impugnata del T.a.r. per la Toscana.

11. Anche Federcaccia della Regione Liguria, A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale – Sede regionale della Liguria, dall’Arcicaccia Liguria, l’Associazione Nazionale Libera Caccia – A.N.L.C. – Sede regionale della Liguria, l’Unione Nazionale Enalcaccia pesca e tiro Liguria hanno depositato memoria e memoria di replica rispettivamente in data 13 giugno e 23 giugno 2022 chiedendo che l’appello sia dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse essendo spirato il termine di efficacia del calendario venatorio 2015/2016 della Regione Toscana al 31 gennaio 2016 ed essendo pertanto venuta meno

anche l’efficacia dell’ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri oggetto del giudizio.

12. Alla pubblica udienza del 14 luglio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. Come precedentemente esposto, è appellata la sentenza del T.a.r. per la Toscana che ha accolto il ricorso proposto dalle sopraindicate associazioni avverso la deliberazione del Consiglio dei Ministri che ha differenziato, accorciandolo, il calendario venatorio della Regione Toscana per le specie cesena, beccaccia e tordo bottaccio.

14. L’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse ad una decisione di merito, sollevata dalle appellate, è fondata.

15. Come già rilevato da questo Consiglio di Stato (sent. Sez, III, n. 1484 del 23 marzo 2021) l’art. 100 c.p.c. è espressione di un principio generale valido anche nel processo amministrativo, secondo il quale costituisce condizione per l’ammissibilità dell’azione, oltre alla titolarità di una situazione giuridica sostanziale di diritto soggettivo o di interesse legittimo, anche la sussistenza dell’interesse a ricorrere, inteso quest’ultimo non come idoneità astratta dell’azione a realizzare il risultato perseguito ma, più specificamente, come interesse proprio e concreto del ricorrente al conseguimento di un’utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) a mezzo del processo amministrativo;
vale a dire, nell’ottica di un processo di stampo impugnatorio – annullatorio che il processo amministrativo assume come suo presupposto la sussistenza di un interesse all’eliminazione del provvedimento che il ricorrente ritiene lesivo della propria sfera giuridica (Cons. St., sez. III, 2 settembre 2019, n. 6014).

Orbene, nel caso di specie è all’esame di questo Collegio un provvedimento (il calendario venatorio per l’annualità 2015/2016) che è venuto meno, perché spirato il suo termine annuale di efficacia e, soprattutto, perché sostituito integralmente dai calendari venatori che si sono succeduti nelle ulteriori, successive annualità.

Ne consegue che l’interesse al ricorso deve ritenersi cessato già al termine dell’anno venatorio 2015/2016, giacché gli atti impugnati in primo grado hanno perso ogni ulteriore efficacia in quel momento.

Né varrebbe rilevare che il calendario venatorio è adottato ciclicamente, con cadenza annuale, con la conseguente configurabilità di un interesse di parte ricorrente a una pronuncia di merito, i cui contenuti siano in grado di produrre effetti sull’attività amministrativa che dovrà svolgersi per l’anno successivo. All’accoglimento di questa tesi costituisce ostacolo insuperabile il chiaro disposto dell’art. 34, comma 2, c.p.a. a tenore del quale “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati” (C.g.a. 21 dicembre 2015, n. 709).

Deve poi ritenersi comunque cessato, quand’anche sussistente in precedenza, l’interesse ad ottenere una decisione di merito rappresentato dal Ministero della Transizione ecologica nei termini di cui sopra, ovvero per farla valere nell’ambito della procedura Eu Pilot 6955/2014/ENVI riguardante il caso in esame, dato che la procedura stessa è stata come detto sopra archiviata.

Il Collegio esclude, infine, che, nonostante l’approvazione del nuovo Piano, permanga l’interesse ad ottenere dal giudice una pronuncia di principio che regoli la futura attività dell’Amministrazione.

In ordine all’effetto conformativo che avrebbe una eventuale pronuncia nel merito, vale ricordare che non è possibile adire il giudice amministrativo per il mero accertamento della legalità violata ove poi dalla pronuncia non derivi un vantaggio concreto ed immeditato per il ricorrente.

Per le ragioni sopra esposte l’appello deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse delle parti alla decisione.

16. In ragione della natura della decisione in rito sussistono giusti motivi per compensare le spese tra le parti.