N. 00179/2015REG.PROV.COLL.

N. 04724/2009 REG.RIC.

N. 04725/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4724 del 2009, proposto da:
S B, rappresentato e difeso dall’Avv. Gabriele M. D’Alesio e dall’Avv. V F, con domicilio eletto presso lo stesso Avv. V F in Roma, Via Caio Mario, n. 8;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. S R, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;
Dipartimento Servizio Sanitario Regionale del Lazio, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. Rosa Maria Privitera, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;

sul ricorso numero di registro generale 4725 del 2009, proposto da:
V R, M D M, B V, rappresentati e difesi dall’Avv. V F e dall’Avv. Elisabetta Cinelli, con domicilio eletto presso l’Avv. V F in Roma, via Caio Mario, n. 8;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Rosa Maria Privitera, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;
Dipartimento Servizio Sanitario Regionale del Lazio, in persona del Direttore Generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Rosa Maria Privitera, domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27;

per la riforma

quanto al ricorso n. 4724 del 2009:

della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione III quater n. 02737/2008, resa tra le parti, concernente l’esclusione dalla graduatoria unica di medicina generale per l’anno 1996;

quanto al ricorso n. 4725 del 2009:

della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione III quater n. 02737/2008, resa tra le parti, concernente l’esclusione dalla graduatoria unica di medicina generale per l’anno 1996;

visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e del Dipartimento Servizio Sanitario Regionale del Lazio;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 novembre 2014 il Cons. M N e uditi per le parti l’Avv. Falcucci e l’Avv. Ricci su delega dichiarata dell’Avv. Privitera;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti meglio in epigrafe indicati, medici di medicina generale, hanno tutti sostenuto e superato, nella sessione del mese di novembre del 1994, l’esame di Stato per l’abilitazione all’esercizio della professione sanitaria ottenendo, di conseguenza, la possibilità di iscriversi nella graduatoria regionale di medicina generale valida per l’anno 1996.

2. Con delibera n. 5934 del 18.7.1996 la Giunta Regionale del Lazio li ha tuttavia esclusi dalla predetta graduatoria in quanto le prove di abilitazione, ancorché superate, sono state dagli stessi ultimate oltre il termine del 31.12.1994, ma avverso tale provvedimento di esclusione dalla graduatoria gli odierni appellanti, assieme ad altri colleghi parimenti esclusi, hanno proposto ricorso al T.A.R. Lazio che, con le sentenze n. 420 e n. 421 del 16.1.2002, non impugnate e passate in giudicato, ha annullato il provvedimento impugnato.

3. Il Direttore del Dipartimento del Servizio Sanitario Regionale, con determinazione n. 490 del 9.8.2001, sulla base delle domande presentate, ha approvato la graduatoria unica regionale di medicina valida per l’anno 2001, includendo all’interno della stessa anche il dott. V R, il dott. S B, il dott. M D M e il dott. B V, odierni appellanti.

4. Con atto di diffida notificato alla Regione Lazio nonché al Dipartimento Servizio Sanitario Regionale del Lazio, rispettivamente il 10.6.2003 e il 26.6.2003, questi hanno richiesto il risarcimento dei danni, sia in termini di danno emergente che di lucro cessante nonché di danno esistenziale – oltre a rivalutazione ed interessi legali – subiti per la illegittima esclusione dalla graduatoria di medicina generale, a seguito degli esami di Stato del 1994, senza ottenere, però, alcun riscontro.

5. Gli interessati hanno proposto perciò dapprima ricorso al Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, e successivamente, dopo la sentenza n. 14379/2005 con la quale esso declinava la propria giurisdizione, ricorso al T.A.R. Lazio per ottenere il risarcimento del danno subito, consistente nella affermata impossibilità di contrarre rapporti di lavoro in regime di convenzione con il Sistema sanitario regionale per tutti gli incarichi ottenibili tramite l’inserimento in graduatoria.

6. Non si è costituita nel giudizio di prime cure la Regione Lazio.

7. Il T.A.R. Lazio, con sentenza n. 2737 del 1.4.2008, ha respinto il ricorso collettivo proposto dagli odierni appellanti, ritenendolo in parte inammissibile e in parte infondato.

7.1. Il primo giudice ha in particolare ritenuto che i ricorrenti non avessero dato prova che, ove ammessi, avrebbero ottenuto gli incarichi vantati, peraltro cumulativamente indicati, attesa la statuizione del medesimo T.A.R. Lazio, annullatoria dell’esclusione dalla graduatoria del 1995, la quale nulla aveva affermato in relazione alla posizione che i ricorrenti avrebbero avuto nell’ambito della stessa.

8. Avverso questa sentenza hanno proposto appello con separati ricorsi, contenenti tuttavia eguali censure, sia il dott. S B, da un lato, che il dott. V R, il dott. M D M e il dott. B V, dall’altro, lamentandone tutti l’erroneità per aver essa escluso la sussistenza di qualsivoglia danno risarcibile, e ne hanno chiesto la riforma, con conseguente accoglimento della domanda risarcitoria proposta in primo grado.

9. Si sono costituiti in entrambi i giudizi di gravame la Regione Lazio e il Dipartimento del Servizio Sanitario Regionale Lazio, chiedendo di respingere il ricorso.

10. Nei due giudizi, così instaurati, sono stati disposti, con le ordinanze n. 3457 e n. 3458 del 7.7.2014, adempimenti istruttori volti ad acquisire nel termine all’uopo fissato del 20.10.2014, da un lato, una dettagliata relazione, ad opera delle Amministrazioni appellate, in ordine all’esatta posizione degli interessati nella graduatoria di medicina generale del 2001 – oltre che, eventualmente, nelle precedenti graduatorie negli anni compresi tra il 1997 e il 2000 – nonché alla tipologia di incarichi e funzioni che, sulla base di tale posizione, essi avrebbero potuto svolgere negli anni 1996-2001 e, dall’altro, ad opera degli appellanti, tutta la documentazione relativa agli incarichi e alle attività svolti nei medesimi anni, al fine di valutare l’entità del danno da loro effettivamente sofferto.

11. La Regione Lazio ha così depositato, in esecuzione delle predette ordinanze, le relazioni prot. n. 555367 e prot. n. 555373 del 7.10.2014 della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria, mentre gli appellanti, a loro volta e sempre in esecuzione dei citati provvedimenti istruttori, hanno depositato il 20.10.2014 una relazione, contenente tre prospetti di eventuale liquidazione del danno, e alcuni allegati.

12. Nella pubblica udienza del 27.11.2014 il Collegio, uditi i difensori delle parti, ha trattenuto infine la causa in decisione.

13. In via preliminare deve essere disposta la riunione dei due appelli, in quanto promossi contro la medesima sentenza n. 2737 del 1.4.2008 del T.A.R. Lazio.

14. Nel merito, per quanto di ragione, gli appelli sono fondati e vanno accolti.

14.1. I ricorrenti in prime cure hanno assunto che, per effetto della loro illegittima esclusione dalla graduatoria definitiva di medicina generale per l’anno 1996, essi sono stati privati, a decorrere dal 1996, della possibilità di contratte rapporti di lavoro in regime di convenzione con il sistema sanitario regionale per tutti gli incarichi ottenibili tramite graduatoria relativa a diversi settori (assistenza primaria, titolarità di incarico;
assistenza primaria, sostituzioni;
assistenza primaria, incarichi provvisori;
continuità assistenziale (guardia medica);
assistenza ai turisti;
medicina dei servizi;
reperibilità domiciliare;
forme associative dell’assistenza primaria;
visite occasionali domiciliari;
visite occasionali ambulatoriali;
assistenza domiciliare integrata;
assistenza domiciliare programmata;
assistenza domiciliare residenziale;
attività di animatore dei corsi di aggiornamento professionale e di formazione continua), ed hanno altresì lamentato che l’attuale normativa rende loro di fatto impossibile ottenere, in futuro, la convenzione per l’assistenza primaria, come parimenti, stabilire rapporti di libera professione con il Servizio sanitario regionale a causa del basso punteggio forfettariamente assegnato, punteggio che – nella graduatoria del 2001 – è stato loro attribuito in relazione ai soli titoli di studio.

14.2. A corredo e ad ulteriore esplicitazione della loro domanda, pertanto, essi hanno prodotto con l’atto di appello l’allegato G (valutazione del danno), recante l’analitica esplicitazione delle attività che sarebbero loro ormai irrimediabilmente precluse, con una stima approssimativa sia del punteggio che loro spetterebbe, ove fossero stati subito inclusi nella graduatoria definitiva del 1996, sia dei prospetti del danno emergente e del lucro cessante, con relativo danno previdenziale, per le singole attività che essi avrebbero potuto svolgere a cagione della illegittima esclusione.

15. Il giudice di prime cure ha inteso escludere la sussistenza di qualsivoglia danno, in capo agli odierni appellanti, sulla scorta della fondamentale ragione che essi, originari ricorrenti, non avrebbero provato che, se ammessi, avrebbero ottenuto gli incarichi vantati, considerando che le sentenze del T.A.R. Lazio, le quali avevano annullato la loro esclusione dalla graduatoria del 1996, nulla aveva affermato in ordine alla posizione che i ricorrenti avrebbero avuto nell’ambito della stessa né essi avevano fornito alcun indizio di prova relativo agli incarichi assegnabili in relazione alla loro posizione in graduatoria, che i ricorrenti avrebbero avuto, se non fossero stati esclusi.

15.1. Anche le conseguenze dannose connesse alle posizioni assunte nella nuova graduatoria del 2001, ha rilevato il T.A.R., non potevano costituire oggetto di positivo apprezzamento, da parte del primo giudice, poiché i ricorrenti avevano l’onere di dimostrare, “ in un preventivo giudizio impugnatorio ” di detta graduatoria, che la loro collocazione avrebbe dato titolo ad ottenere determinati incarichi, “ ma, come detto, una tale dimostrazione doveva passare attraverso la caducazione giurisdizionale della graduatoria del 2001, in un giudizio ove si sarebbe dovuta fornire seria prova dei titoli non riconosciuti e della conseguente esatta posizione in graduatoria ” (p. 4 della sentenza impugnata).

15.2. Il T.A.R. capitolino è così giunto alla conclusione che il ricorso debba essere respinto, in quanto i ricorrenti non hanno dato dimostrazione del diretto rapporto di causalità tra danno lamentato, nella misura indicata, e provvedimento illegittimo né hanno contestato, in un previo giudizio impugnatorio e mediante adeguate prove, l’illegittimità della graduatoria del 2001 in ordine alla loro posizione, poiché “ l’esclusione nella graduatoria del 1996 è […] presupposto necessario ma non sufficiente per dimostrare che avrebbero ottenuto gli incarichi vantati ” (ancora p. 4 della sentenza impugnata).

15.3. Questo, in sintesi, il nucleo motivazionale della sentenza qui gravata.

16. Le motivazioni del T.A.R. possono essere condivise soltanto in parte.

16.1. Il giudice di primo grado ha motivato il proprio convincimento ritenendo che i ricorrenti dovessero puntualmente dimostrare che la loro utile collocazione nella graduatoria di medicina generale del 2001, per quanto tardiva, avrebbe loro consentito di conseguire tutti gli incarichi, del cui mancato ottenimento essi si dolgono con la domanda risarcitoria in questa sede (ri)proposta, non essendovi alcun automatismo tra la mancata inclusione nella graduatoria del 1996 e l’ottenimento degli stessi, dato che la loro inclusione nella graduatoria di medicina generale valida per l’anno 2001, pur a distanza di cinque anni dal momento in cui sarebbe dovuta intervenire, non per ciò solo dava loro titolo di ottenere, peraltro cumulativamente, detti incarichi.

16.2. Questo rilievo ha indotto il T.A.R. alla declaratoria di parziale inammissibilità del ricorso, per gli incarichi non ottenibili in base al punteggio conseguito nella graduatoria del 2001, per la ragione che tale graduatoria non era stata impugnata dagli odierni appellanti, sicché il danno, derivante dal fatto che essi non potevano aspirare a detti incarichi per il basso punteggio ottenuto nella graduatoria del 2001, non era causalmente riconducibile alla mancata inclusione nella graduatoria del 1996, ma all’inserimento, con un punteggio basso, nella graduatoria del 2001, non impugnata.

16.3. La sentenza è tuttavia in parte viziata da error in iudicando , posto che gli odierni appellanti, oltre ai danni conseguenti dal loro inserimento – tardivo – nella graduatoria del 2001 e all’affermata impossibilità, a causa del basso punteggio forfetariamente assegnato, di conseguire in futuro la convenzione per l’assistenza primaria e rapporti di libera professione con il Servizio sanitario, hanno anche domandato, nel ricorso di primo grado, il danno conseguente al fatto che essi, per sei anni e, cioè, dal 1996 al 2001, fossero stati privati della possibilità di contrarre rapporti di lavoro, in regime di convenzione, con il sistema sanitario regionale del Lazio, nell’ambito della medicina generale, per tutti gli incarichi ottenibili tramite la graduatoria e, più dettagliatamente, per gli incarichi meglio elencati nelle pp.