Pubblicato il 16/03/2022

N. 01857/2022REG.PROV.COLL.

N. 08851/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8851 del 2020, proposto da
PAPERDÌ S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato A T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO, CASSA SERVIZI ENERGETICI E AMBIENTALI (CSEA), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
AUTORITÀ DI REGOLAZIONE PER ENERGIA, RETI E AMBIENTE, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 1605 del 2020;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico e della Cassa Servizi Energetici e Ambientali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2022 il Cons. Dario Simeoli;

Nessuno è presente per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ La società appellante Paperdì s.r.l. (di seguito: la ‘Società’), attiva dal 1993 nel settore della trasformazione di articoli di carta per usi igienici (attività cartotecnica), deduce che:

- aveva rilevato nel 2017, a seguito di asta fallimentare, uno stabilimento per la produzione di carta sito in Pietramelara (CE) fermo dal 2013, onde iniziare la nuova e diversa attività di produzione di carta da materie prime cellulose (attività cartiera);

- la produzione dell’impianto, avviata dal 1 gennaio 2018, in virtù dei consumi di energia elettrica connessi alla produzione, avrebbe dovuto beneficiare delle agevolazioni previste, in favore delle imprese energivore, dal decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 21 dicembre 2017;

- i suddetti benefici erano stati tuttavia negati dall’Amministrazione, sull’erroneo presupposto che la Società, essendo stata costituita nel 1993, non fosse qualificabile come ‘nuova impresa energivora’;

- in particolare, il Ministero per lo Sviluppo Economico (di seguito;
‘MISE’), con nota prot. n. 17288 del 5 luglio 2018, aveva affermato che, sulla base delle informazioni fornite, la Società non rientrava nel periodo triennale di riferimento tra le imprese energivore e quindi non possedeva i requisiti per accedere ai contributi, rilevando che: la « Paperdì non possa essere equiparata, ai fini delle agevolazioni in parola, a un’impresa di recente costituzione. La condizione prevista dal decreto ministeriale è infatti applicabile esclusivamente alle imprese costituite come nuovi soggetti giuridici. La circolare CSEA n. 20/2018/ELT, emanata sulla base di una comunicazione del Ministero, parte dalla constatazione oggettiva che imprese costituite in anni precedenti al 2017 non hanno dato avvio immediatamente all’attività produttiva: in ogni caso l’inattività deve essere riscontrata dal bilancio e dai consumi elettrici su tutti i punti di prelievo della nuova impresa. Si tratta quindi di una fattispecie del tutto diversa da quella rappresentata da codesta società »;

- avverso tale nota del MISE, nonché avverso il citato decreto ministeriale del 21 dicembre 2017, la Società aveva proposto ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo per il Lazio, sulla base delle seguenti censure:

1) il diniego si sarebbe fondato sul mero aspetto formale della preesistente costituzione della Società, senza dare rilievo alla circostanza che la nuova attività cartiera a forte consumo di energia, per la quale venivano richiesti i contributi, era iniziata nel 2018, con conseguente necessità di equipararla a quelle di nuova costituzione, dovendo valorizzarsi l’inizio dell’attività a forte consumo di energia e non il veicolo attraverso cui è stata svolta l’operazione imprenditoriale;

2) i provvedimenti impugnati avrebbero dato vita a evidenti disparità di trattamento, per cui situazioni identiche finivano per essere disciplinate in maniera differente, tenuto conto che, ove la nuova iniziativa fosse stata posta in essere mediante costituzione di una società di nuova costituzione, non vi sarebbero stati dubbi sull’applicazione delle agevolazioni richieste;

3) il Ministero dello Sviluppo Economico non sarebbe stato competente a pronunciarsi sull’istanza della ricorrente, spettando invece alla Cassa Servizi Energetici e Ambientali (CSEA) decidere dell’ammissibilità dell’impresa ai contributi;

- successivamente, la CSEA, con circolare n. 34/2018/ELT del 24 settembre 2018, aveva fornito indicazioni di carattere generale ai fini dell’inserimento nell’Elenco delle nuove imprese a forte consumo di energia elettrica non ricomprese nei precedenti elenchi, prevedendo, quanto alla dichiarazione per l’annualità 2019 (con riguardo ai consumi effettuati nell’anno 2018), da rendersi da parte delle imprese non già incluse nell’elenco energivori di competenza 2016, che le stesse avrebbero dovuto essere presentate mediante accesso al portale dal 28 settembre al 31 dicembre 2018;

- la Società, sin dal 14 ottobre 2018, aveva, senza successo, sollecitato la CSEA a consentire il caricamento dei dati di consumo di energia relativi all’anno 2018 per lo stabilimento cartiero di Pietramelara quale nuova attività d’impresa energivora, stante l’assenza di consumi negli anni precedenti per inattività, secondo quanto previsto al caso B della circolare n. 34/2018/ELT;

- con nota del 7 dicembre 2018, la CSEA aveva confermato che la ricorrente non era ricompresa tra le imprese di nuova costituzione (poiché, sia la cessionaria che la cedente « hanno aperto la posizione IVA precedentemente rispetto all’anno n-1”, come indicato nell’Allegato A alla deliberazione

ARERA

285/2018/R/eel del 17.05.2018, nonché la delibera dell’A.R.E.R.A. – Autorità di Regolazione per Energia Rei e Ambiente n. 285 del 17 maggio 2018 »);

- la nota CSEA da ultimo citata era stata quindi impugnata con ricorso per motivi aggiunti.

2.‒ Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, con ordinanza 4 dicembre 2019, n. 13843, si è dichiarato incompetente.

Il giudizio è stato quindi riassunto dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia che, con sentenza 25 agosto 2020, n. 1605, ha respinto ricorso e motivi aggiunti.

3.‒ Avverso la predetta sentenza la Paperdì s.r.l. ha proposto appello, riproponendo i motivi di ricorso proposti in primo grado, sia pure adattati all’impianto motivazionale della sentenza gravata.

Secondo l’appellante:

a) la sentenza di primo grado avrebbe travisato l’oggetto del giudizio, in quanto la pretesa azionata era diretta all’annullamento dei provvedimenti ministeriali onde ottenere la riduzione dei consumi del solo POD relativo all’attività a forte consumo di energia intrapresa presso lo stabilimento di Pietramelara (attività cartiera), per la quale si sono comprovati consumi annui pari a oltre 23 Ghw, e non certo ad ottenere i benefici sui consumi di energia svolti per la diversa attività cartotecnica intrapresa nel 1993;
la decisione di primo grado sarebbe, in ogni caso, errata nella misura in cui ha ritenuto che la ratio della richiamata norma risiederebbe nella concessione del beneficio alle imprese energivore di nuova costituzione e non anche alle nuove iniziative energivore, atteso che la finalità perseguita dal decreto ministeriale non sarebbe affatto quella di limitare la concessione dei benefici ai soggetti di nuova costituzione, bensì di riconoscere gli stessi alle nuove iniziative energivore;

b) erroneamente la sentenza gravata avrebbe ritenuto che la Circolare CSEA n. 20 del 20 giugno 2018 non conterrebbe argomenti idonei a supportare le conclusioni della ricorrente, trattandosi di fattispecie sovrapponibile e identica a quella rappresentata dall’odierna appellante (così come sarebbe pertinente la fattispecie di cui alla sentenza del T.a.r. Milano n. 1925 del 28 agosto 2019);

c) la decisione di primo grado sarebbe poi errata anche laddove ha ritenuto i provvedimenti impugnati non avrebbero dato luogo a disparità di trattamento;
sarebbe, invece, innegabile, la sostanziale identità tra la situazione della ricorrente in cui l’acquisto dell’opificio in Pietramelara è avvenuto mediante società già costituita e attiva in tutt’altra attività (cartotecnica) rispetto a quella energivora (cartiera) per la quale si sono chiesti i benefici, da quella in cui la stessa operazione fosse stata effettuata mediante una società neo costituita, posseduta anche al 100 % dalla ricorrente;

d) la sentenza appellata andrebbe, in ogni caso, riformata nella parte in cui ha omesso ogni pronuncia sulla domanda di annullamento in parte qua del decreto ministeriale impugnato, avanzata in subordine per il caso in cui tale ultima norma fosse interpretata nel senso di negare l’accesso ai contributi a una nuova iniziativa intrapresa da un soggetto giuridico già costituito e operante in diversa attività produttiva che sia divenuta energivora nel 2018;

e) ove il decreto ministeriale privilegiasse la data di costituzione della società anziché quella di inizio dell’attività energivora, evidente sarebbe il contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità della P.A., comportando una lesione del diritto alla libera iniziativa economica costituzionalmente protetto, imponendo a un soggetto di intraprendere una nuova attività energivora solo a mezzo di società neo costituite, al fine di vedersi riconoscere le agevolazioni previste ex lege, nonché con i principi europei di parità di trattamento e non discriminazione di situazioni analoghe.

4.‒ Si sono costituiti in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico e la Cassa Servizi Energetici e Ambientali, sia pure con memoria di stile, insistendo per il rigetto dell’appello.

5.‒ All’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2022, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ La Società appellante contesta i provvedimenti impugnati in quanto, in modo illegittimo, non le avrebbero consentito di accedere ai benefici previsti in favore delle imprese energivore.

È utile una breve digressione ricostruttiva del quadro normativo di riferimento.

1.1.‒ Il regime di agevolazioni in favore delle imprese a forte consumo di energia era inizialmente previsto dall’articolo 39 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, e dal relativo decreto ministeriale attuativo del 5 aprile 2013.

In questa prima fase, la misura agevolativa veniva riconosciuta alle imprese aventi i seguenti requisiti: i) attività prevalentemente svolta rientrante nel settore manifatturiero;
ii) consumo annuo di energia elettrica pari almeno a 2,4 GWh;
iii) rapporto tra costo dell’energia elettrica/fatturato non inferiore al 2%.

Il beneficio veniva erogato a consuntivo di uno sconto sulla parte variabile di tutte le componenti tariffarie A degli oneri generali di sistema.

1.2.‒ Al fine di adeguare la normativa nazionale alla Comunicazione della Commissione europea 2014/C 200/01, del 28 giugno 2014 («Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell'ambiente e dell’energia 2014-2020»), nonché alla Decisione C(2017) 3406 della Commissione europea, l’impianto normativo è stato modificato dall’art. 19 della legge 20 novembre 2017, n. 167, il quale ha previsto che, con decreti del Ministero dello Sviluppo economico: « le agevolazioni sono definite in modo progressivo per classi di intensità di consumo elettrico calcolata sul fatturato dell’impresa, purché nel rispetto dei livelli di contribuzione minima stabiliti dalla comunicazione della Commissione europea [ … ], applicando parametri di riferimento per l’efficienza del consumo di energia elettrica a livello settoriale o, qualora tali parametri non siano disponibili, utilizzando la media aritmetica del consumo dell’impresa calcolata sugli ultimi tre anni, nonché tenendo eventualmente conto dell’intensità degli scambi a livello internazionale definita a livello settoriale. Con i decreti di cui al comma 2 sono altresì definite le modalità di applicazione della clausola sul valore aggiunto lordo (VAL) di cui ai punti 189 e 190 della medesima comunicazione ».

Alla luce del nuovo regime, come attuato dal decreto ministeriale 21 dicembre 2017, l’agevolazione è riconosciuta alle imprese aventi i seguenti requisiti:

a) attività rientrante nell’Allegato 3 alle linee guida CE, ovvero nell’Allegato 5, ed in tale ultimo caso con un indice di intensità elettrica rispetto al valore aggiunto lordo (VAL) pari almeno al 20%;

b) abbiano un consumo medio di energia elettrica annuo, calcolato sul periodo di riferimento, pari almeno a 1 GWh.

Sotto la soglia del 20%, il requisito per accedere all’agevolazione è calcolato in base al rapporto costo energia elettrica/fatturato (come da vecchio regime) che non deve risultare inferiore al 2% nel periodo di riferimento (art. 4, comma 1, lettera b). Se il suddetto rapporto è inferiore al 2%, l’impresa non può accedere al regime di agevolazioni e non è iscritta, quindi, all’Elenco delle imprese a forte consumo di energia (il decreto ministeriale prevede, altresì, che possano continuare a beneficiare dell’agevolazione anche le imprese già ricomprese negli elenchi relativi agli anni 2013 e 2014, basati sul regime ex DM 5 aprile 2013, anche se non eleggibili ai sensi delle linee guida CE, in applicazione del principio della ‘grandfathering clause’).

Dall’analisi normativa risulta dunque che:

i ) dal regime di rimborso delle agevolazioni ex-post si è passato al riconoscimento ex-ante di un livello ridotto di oneri generali in coerenza con la nuova struttura tariffaria dei medesimi oneri;

ii ) mentre in base al decreto ministeriale del 5 aprile 2013 il consumo richiesto ai fini dell’accesso alle agevolazioni, nonché il rapporto tra costo dell’energia elettrica e il fatturato erano considerati su base annua, nel regime sopravvenuto il sistema di calcolo del valore aggiunto lordo e dell’intensità di energia elettrica avviene su base triennale (anni n-4/n-2).

Va pure sottolineato che tali disposizioni costituiscono attuazione di quanto previsto all’allegato 4 delle citate Linee Guida CE, secondo cui: « Ai fini della sezione 3.7.2, per valore aggiunto lordo (VAL) per l’impresa s’intende il valore aggiunto lordo al costo dei fattori, ossia il VAL a prezzi di mercato al netto di eventuali imposte indirette, più gli eventuali sussidi. Il valore aggiunto al costo dei fattori può essere calcolato sulla base del fatturato, più la produzione capitalizzata e gli altri redditi operativi, più o meno le variazioni delle scorte, meno gli acquisti di beni e servizi, meno altre imposte sui prodotti collegate al fatturato ma non detraibili, meno dazi e imposte sulla produzione. In alternativa, può essere calcolato aggiungendo al risultato lordo di gestione i costi del personale. I proventi e gli oneri classificati come finanziari o straordinari nei conti aziendali sono esclusi dal valore aggiunto. Il valore aggiunto al costo dei fattori è calcolato a livello lordo, in quanto le rettifiche di valore (ad esempio, l’ammortamento) non sono defalcate ”. Ai fini dell’applicazione della sezione 3.7.2, è utilizzata la media aritmetica calcolata sugli ultimi tre anni per cui sono disponibili dati relativi al VAL ».

1.3.‒ Una specifica eccezione è prevista per le imprese di nuova costituzione, la cui classe di contribuzione, in assenza di un set completo di dati su base triennale, è determinata sulla base di dati di consumo e di VAL stimati. Alla nota 3 del medesimo Allegato delle Linee Guida CE, si prevede infatti che: « Nel caso di imprese costituite da meno di un anno, per il primo anno di attività possono essere utilizzati dati stimati. Tuttavia, al termine del primo anno di attività («anno 1»), gli Stati membri dovrebbero effettuare una verifica ex post per accertare l’ammissibilità dell’impresa e i limiti di costo (in percentuale di VAL) ad essa applicabili ai sensi del punto 189 della sezione 3.7.2. In base all’esito di questa valutazione, gli Stati membri erogano compensazioni alle imprese o recuperano quelle già concesse, secondo il caso. Per l’anno 2 si utilizzano i dati dell’anno 1;
per l’anno 3, la media aritmetica dei dati relativi agli anni 1 e 2;
a partire dall’anno 4, la media aritmetica dei dati relativi ai tre anni precedenti ».

Anche su questo specifico aspetto, il decreto ministeriale 21 dicembre 2017 ricalca quanto previsto nelle linee guida CE, prevedendo a sua volta che: « nel caso di imprese costituite da meno di un anno, per il primo anno di attività sono utilizzati dati di consumo e di VAL stimati sulla base di uno studio predisposto dall’impresa interessata. Al termine del primo anno di attività, sulla base di dati certificati, la CSEA effettua una verifica ex post per accertare l’ammissibilità dell’impresa e il rispetto dei limiti di contribuzione di cui al presente decreto. In base all’esito di questa valutazione, sono effettuati compensazioni o recuperi, se del caso. Successivamente, si utilizza la media dei dati disponibili, fino alla possibilità di utilizzo della serie completa di dati sul periodo di riferimento. Per i dati di consumo di energia elettrica dell’impresa, il suddetto criterio è applicato tenendo conto dei parametri di riferimento di cui all’articolo 8 » (art. 5, comma 1, lettera d);
« ai fini del calcolo dell’intensità elettrica su fatturato dell’impresa: […] c) per le imprese costituite da meno di quattro anni la determinazione dei valori di consumo e fatturato è effettuata in analogia a quanto previsto al comma 1, lettera d) » (art. 5, comma 2, lettera c).

1.4.‒ Su queste basi, possono essere ora scrutinati i motivi di appello.

Il ‘principio della ragione più liquida’, consente di derogare all’ordine logico di esame delle questioni ‒ e quindi di tralasciare ogni valutazione sulle eccezioni preliminari (relative alla tardiva impugnazione del decreto ministeriale 21 dicembre 2017 e della delibera