Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 2024-03-26, n. 202402870

Pubblicato il 26/03/2024

N. 02870/2024REG.PROV.COLL.

N. 02060/2021 REG.RIC.

N. 02061/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2060 del 2021, proposto da
Consorzio per lo sviluppo industriale di Frosinone, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piedimonte San Germano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato M D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Francesco Lilli in Roma, viale di Val Fiorita n. 90;

nei confronti

Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. e Ministero dell'Interno, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 2061 del 2021, proposto da
Consorzio per lo sviluppo industriale di Frosinone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato S S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piedimonte San Germano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato M D S, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Francesco Lilli in Roma, viale di Val Fiorita n. 90;

nei confronti

Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Sandro Mento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 2060 del 2021:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio Sezione staccata di Latina (sezione Prima) n. 469/2020, resa tra le parti,

quanto al ricorso n. 2061 del 2021:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio Sezione staccata di Latina (sezione Prima) n. 470/2020, resa tra le parti,

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Piedimonte San Germano e Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2024 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Cuozzo in dichiarata delega di Salera, Di Sotto e Mento;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda il ponte cavalca ferrovia insistente su Via Pistillo Km 129+593 del Comune di Piedimonte San Germano, realizzato dal Consorzio per lo sviluppo industriale di Frosinone (attualmente Consorzio industriale del Lazio, su cui infra , e comunque di seguito: “Consorzio”), nell’ambito dei lavori relativi al progetto denominato “PROG. SAI FR/746- Raccordo base ferroviario Agglomerato Cassino – Pontecorvo”.

2. Il Consorzio ha impugnato davanti al Tar Lazio –Latina l’ordinanza comunale contingibile e urgente n. 9 prot. 10444 del 29 ottobre 2019, con la quale il sindaco del Comune di Piedimonte San Germano ha ordinato, ai sensi degli artt. 50 e 54, il divieto di transito ai veicoli e ai pedoni sul ponte ferroviario nonché, al ricorrente in qualità di “ proprietario dell’area ” e a RFI “ in qualità di esecutore dell’opera ”, la messa in sicurezza dello stesso, censurando l’ordine, rivolto al Consorzio, di mettere in sicurezza l’opera.

3. Il Tar, con sentenza 16 dicembre 2020 n. 469, ha respinto il ricorso.

4. Il Consorzio ha appellato la sentenza con ricorso n. 2060 del 2021.

5. Rete Ferroviaria Italiana s.p.a. - Gruppo Ferrovie dello Stato (di seguito: “RFI”) ha impugnato davanti al Tar Lazio – Latina la medesima ordinanza comunale contingibile e urgente n. 9 prot. 10444 del 29 ottobre 2019.

6. Il Tar, con sentenza 16 dicembre 2020 n. 470, ha accolto il ricorso, annullando in parte qua il provvedimento impugnato, cioè nella parte in cui RFI è indicata quale destinatario dell’ordine di messa in sicurezza nella qualità di “esecutore dei lavori”.

7. Il Consorzio ha appellato la sentenza con ricorso n. 2061 del 2021.

8. Nel corso del presente grado di giudizio si sono costituiti il Comune di Piedimonte San Germano, RFI e il Ministero dell’interno.

9. All’udienza dell’8 marzo 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. I ricorsi n. 2060 e 2061 del 2021 sono riuniti per connessione oggettiva, riguardando la controversia il medesimo provvedimento amministrativo n. 9 del 9 ottobre 2019, con specifico riguardo alla messa in sicurezza del ponte cavalca ferrovia insistente su Via Pistillo Km 129+593 del Comune di Piedimonte San Germano, peraltro proposti entrambi dal Consorzio, avverso il Comune di Piedimonte San Germano e RFI (il ricorso n. 2060 del 2021 è stato altresì notificato al Ministero dell’interno).

11. Il Collegio principia scrutinando il ricorso in appello n. 2060 del 2021.

12. Con il primo motivo l’appellante Consorzio ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha individuato il Consorzio quale obbligato e realizzare i lavori di messa in sicurezza del ponte in quanto proprietario dello stesso mentre dovrebbe essere prevalente il criterio funzionale, della destinazione d’uso della strada.

12.1. Il motivo è fondato.

Il Collegio osserva quanto segue.

12.2. Dal punto di vista funzionale, le strade pubbliche svolgono un rilevante servizio rispetto alla collettività di riferimento, costituendo, nella realtà attuale, un imprescindibile strumento per l’esercizio della libertà di circolazione (art. 16 Cost.).

Detta funzione è assicurata garantendo un sistema viario adeguato alle esigenze della collettività e un uso rispettoso dello stesso. Sicché l’attività amministrativa si sostanzia essenzialmente nell’attività di programmazione e gestione delle strade e nell’adozione di provvedimenti che incidano sull’uso delle stesse (concessori e autorizzativi in particolare).

Dal punto di vista della soggettività pubblica la strada costituisce pertanto essenzialmente una voce di spesa, necessaria e continua nel tempo, seppur con intervalli non sempre predeterminabili. A parte le autostrade, sono poco significative le eventuali entrate che possono derivare dall’uso delle strade (quali, ad esempio, le concessioni di suolo pubblico).

In disparte le attività di programmazione e regolazione, i compiti amministrativi connessi alle strade pubbliche (art. 7 e ss. del d. lgs. n. 285 del 1992) sono quindi essenzialmente incombenze che attengono alle procedure necessarie per spendere le risorse funzionali a detta finalità.

Sicché l’allocazione delle strade è essenzialmente un’allocazione di oneri economici.

Detta allocazione (fra gli enti pubblici) è determinata in relazione alla funzione svolta dalle strade.

L’art. 2 comma 2 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 prevede infatti la classificazione delle strade pubbliche in sei categorie “ riguardo alle loro caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali ”. A parte le caratteristiche costruttive e tecniche (specificate al comma 3 e rilevanti ad altri fini), per quanto di interesse in questa sede, l’art. 2 comma 5 individua l’amministrazione di riferimento attraverso il richiamo della relativa funzione di uso pubblico, prevedendo che “ Per le esigenze di carattere amministrativo e con riferimento all'uso e alle tipologie dei collegamenti svolti, le strade, come classificate ai sensi del comma 2, si distinguono in strade statali, regionali, provinciali, comunali ”.

Anche in precedenza le strade sono state classificate in base all’uso pubblico (legge n. 126 del 1958), a testimonianza del fatto che l’onere della relativa spesa è imposto sulla base del criterio della collettività prevalentemente interessata al relativo uso, così rispettando la corrispondenza fra beneficiari del servizio ed elettori degli organi rappresentativi negli enti che debbono assicurare lo stesso.

All’aspetto funzionale segue il profilo della titolarità, nel senso che, fra i suddetti enti pubblici, il proprietario è quello intestatario della relativa funzione, che si identifica in ragione del perimetro dell’uso pubblico.

La proprietà del suolo e degli immobili in generale da parte dello Stato e degli enti pubblici territoriali affonda e fa riferimento (in gran parte) a vicende risalenti (e non sempre connotate da un titolo scritto), sicché risulta prevalente, anche per tale motivo, il criterio funzionale.

La ripartizione dell’assetto proprietario pubblico in ragione dell’uso rispetta, del resto, la regola in base alla quale la titolarità del bene deve basarsi non su una situazione di fatto ma su una situazione di diritto: il principio di legalità che connota l’attività pubblica nel suo complesso, in quanto coinvolge l’aspetto soggettivo e l’aspetto