Pubblicato il 22/05/2018

N. 03064/2018REG.PROV.COLL.

N. 06516/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6516 del 2009, proposto da:
P A, rappresentata e difesa dagli avvocati F P, S C, con domicilio eletto presso lo studio F P in Roma, Circonvallazione Clodia, 36/A;
G B, C C, rappresentati e difesi dagli avvocati S C, F P, con domicilio eletto presso lo studio F P in Roma, Circonvallazione Clodia, 36/A;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE I n. 00652/2009, resa tra le parti, concernente il diniego di inquadramento nella IX qualifica funzionale di cui al decreto del Ministero Interno, Dipartimento Vigili del Fuoco 1 agosto 2006.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Vista l’ordinanza collegiale n.1639/2017, che ha disposto incombenti istruttori a carico del Ministero dell’Interno, Dipartimento VV.FF., che ha adempiuto in parte con note 13 aprile 2017, n.22326 e 15 maggio 2017, n.28657;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 maggio 2017 il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia e uditi per le parti gli avvocati S C e l'avvocato dello Stato Tito Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. 1. Nel 1982 la legge n.66/1982, art.8, nell’istituire il ruolo ad esaurimento della carriera direttiva di supporto amministrativo del Corpo dei VV.FF, aveva previsto per il personale della carriera direttiva o di livello equiparabile delle Amministrazioni Provinciali, in servizio presso i Comandi Provinciali dei VV.FF, la facoltà di richiedere l’inquadramento nel suddetto ruolo.

Pertanto gli attuali appellanti, all’epoca dipendenti dell’Amministrazione Provinciale di Siena, ma in servizio presso il Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Siena, con specifica istanza chiesero al Ministero dell’Interno di transitare nel suddetto ruolo ad esaurimento.

Con decreto 10 marzo 1983 il Ministero dell’Interno ne dispose il transito, inquadrandoli nella ottava qualifica funzionale, ottavo livello retributivo, con effetti giuridici ed economici decorrenti dalla data del decreto medesimo.

1.1.Successivamente gli interessati chiesero l’assegnazione della nona qualifica funzionale ai sensi della legge n.254/1988, che, però, fu respinta dall’Amministrazione con la motivazione che i dipendenti inquadrati nel ruolo ad esaurimento non potevano accedere al beneficio della nona qualifica, in quanto si trattava di un ruolo destinato ad estinguersi con le progressive cessazioni dal servizio dei vari dipendenti.

1.2.Avverso il diniego gli interessati proposero ricorso al TAR Toscana, che lo respinse con sentenza n.720/1988 poi riformata in appello dal Consiglio di Stato, che con sentenza n.507/2006 escluse la sussistenza di preclusioni all’accesso alla nona qualifica funzionale da parte degli appartenenti alla ex carriera direttiva di ruoli ad esaurimenti, purché in possesso dei requisiti soggettivi richiesti dalla legge n.254/1988.

All’esito della pronuncia favorevole del giudice di appello, quindi, gli interessati ( due dei quali nelle more collocati in pensione nel 1992 e nel 1998) hanno inoltrato al Ministero dell’Interno, Dipartimento dei Vigili del Fuoco, atto di diffida a provvedere all’inquadramento nella nona qualifica in data 24 luglio 2006, ma il Ministero con nota 1 agosto 2006 ha respinto l’istanza, ritenendo che i richiedenti non fossero in possesso sia dei requisiti soggettivi richiesti per la superiore qualifica sia della anzianità di servizio di nove anni e sei mesi alla data di entrata in vigore della legge 11 luglio 1980, n.312, e non rivestivano la qualifica di direttore di Sezione o di Divisione o equiparate.

1.3.Avverso tale nuovo provvedimento negativo gli interessati hanno proposto ricorso al TAR Toscana (RG 1968/2006), con due articolati motivi, chiedendone l’annullamento del reiterato diniego di inquadramento (con la connessa domanda di corresponsione delle differenze retributive), nonché il riconoscimento del diritto all’inquadramento nella nona qualifica funzionale e nel corrispondente livello retributivo a decorrere dal 1 gennaio 1987, avendone i requisiti previsti dalla legge n.254/1988.

1.4.Il TAR Toscana con sentenza n.652/2009 ha respinto il ricorso, osservando che i ricorrenti non hanno provato il possesso della qualifica di direttore di Sezione o equiparata, richiesto dalla normativa invocata, limitandosi, invece, ad “evocare una sorta di automatica corrispondenza tra la qualifica posseduta dagli stessi e l’attribuzione ai medesimi della più elevata qualifica richiesta, ch non ha tuttavia riscontro nella legge” (spese compensate).

1.5. Avverso la sentenza di primo grado gli interessati hanno proposto l’appello in epigrafe, chiedendone (con due articolati motivi) la riforma, procedendo, quindi, ad annullare il diniego di inquadramento impugnato, nonché ad emettere un provvedimento che riconosca agli appellanti il diritto all’inquadramento nella nona qualifica funzionale con ogni conseguenza in ordine alle differenze retributive, agli interessi ed alla rivalutazione.

Si è costituito il Ministero dell’Interno nel luglio 2015, chiedendo il rigetto dell’appello.

1.6.Con ordinanza n.4497/2015 questa Sezione, accogliendo la relativa opposizione proposta dagli appellanti, ha revocato la perenzione dell’appello dichiarata con decreto presidenziale n.195/2015, ai sensi dell’art.82 cpa, trattandosi di appello pendente da oltre cinque anni per il quale non sarebbe stata presentata una nuova istanza di fissazione.

1.7.Con memoria del dicembre 2015 il Ministero dell’Interno ha insistito per il rigetto dell’appello, in particolare asserendo che gli appellanti non avrebbero, comunque, documentato neanche l’asserito svolgimento (dopo l’inquadramento) della funzione di “coordinatore e capo dei servizi di supporto amministrativo – contabile del Comando Provinciale VV.FF”.

1.8.Con ordinanza istruttoria n.1639/2017 il Collegio ha ritenuto utile ai fini del decidere acquisire copia del decreto di inquadramento degli appellanti (DM 10 marzo 1983), nonché di documentazione utile per ricostruire le funzioni svolte dai dipendenti in questione all’epoca del loro inquadramento nel ruolo ad esaurimento, ponendo l’incombente istruttorio a carico del Ministero dell’Interno, Dipartimento Vigili del Fuoco, che ha adempiuto con nota 13 aprile 2017, n.22326, e nota 15 maggio 2017, n.28657, con annessa documentazione.

Alla pubblica udienza sopra indicata, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione.

2. Quanto sopra premesso in fatto, in diritto la controversia concerne il diniego di inquadramento degli appellanti nella nona qualifica funzionale con il corrispondente trattamento retributivo, in applicazione della legge n.254/1988.

Va ricordato che la legge n. 66/1982, art 8, nell’istituire il ruolo ad esaurimento della carriera direttiva di supporto amministrativo contabile del Corpo nazionale dei Vigili del Fuoco, consentiva al personale della carriera direttiva o di livello equiparabile, Amministrazioni Provinciali, che erano in servizio presso i comandi provinciali dei VV.FF, di presentare domanda per essere inquadrato in tale ruolo ad esaurimento.

2.1.Gli appellanti sono stati inquadrati, con unico decreto ministeriale del 10 marzo 1983, ai sensi della legge n.66/1982, art 8, nella VIII qualifica funzionale, nel ruolo ad esaurimento della carriera direttiva di supporto con decorrenza dal 10 marzo 1983.

La legge n.254/1988, che ha introdotto la nona qualifica nell’ordinamento del rapporto di pubblico impiego, all’art.3, comma 3, precisava che vanno inquadrati nella nona qualifica (oltre i direttori aggiunti di divisione o di Sezione e qualifiche equiparate) anche i direttori di ottava qualifica appartenenti alla ex carriera direttiva, preposti ad uffici non riservati a qualifiche dirigenziali o addetti a servizi di particolare rilevanza con almeno cinque anni di effettivo esercizio della funzione.

Nel caso di specie gli appellanti espongono che nel luglio 1988, cioè alla data di entrata in vigore della legge n.254/1988, art.3, erano in possesso del requisito soggettivo richiesto dalla citata disposizione ai fini del migliore inquadramento, in quanto avevano compiuto i 5 anni di servizio nelle funzioni di VIII qualifica la cui declaratoria prevedeva “attività di coordinamento e connessa responsabilità organizzativa nonché responsabilità esterna per i risultati conseguiti”.

2.3. La sentenza appellata, nel respingere il ricorso, ha affermato che gli interessati, pur censurando il provvedimento negativo del Ministero, comunque, non avevano chiarito, per ciascuno di essi, il possesso di quale dei vari requisiti, elencati dall’art.3 della citata legge n.254/1988, darebbe loro diritto alla attribuzione della nona qualifica funzionale “limitandosi ad evocare una sorta di automatica corrispondenza tra la qualifica posseduta dagli stessi e l’attribuzione ai medesimi della più elevata qualifica richiesta”.

Con i motivi di appello gli interessati censurano la sentenza di primo grado sia quanto al mancato assolvimento dell’onere di indicare i requisiti soggettivi richiesti per accedere alla nona qualifica (con le relative allegazioni) sia quanto alla mancata corrispondenza tra i requisiti posseduti da ciascuno di essi e quelli richiesti dalla norma per l’inquadramento della qualifica in questione.

2.4.L’appello è fondato nei sensi e limiti di seguito esposti.

Infatti gli appellanti, premesso di essere stati inquadrati dal Decreto Ministero Interno 10 marzo 1983 nella ottava qualifica funzionale del ruolo ad esaurimento della carriera direttiva di supporto amministrativo contabile dei VV.FF., deducono che nel loro caso si applicherebbe il terzo comma dell’art.3 della legge n.312/1980 e che, in particolare, avrebbero i richiesti requisiti soggettivi in quanto erano stati in servizio fin dal 1983 presso la direzione del Servizio Personale e del Servizio Ragioneria con la funzione di “coordinatore e capo dei servizi di supporto amministrativo-contabile del Comando Provinciale VVF”.

2.5. L’Amministrazione, invece, nel diniego di inquadramento impugnato, dopo aver escluso che gli interessati appartenessero, all’epoca, “ad una vera e propria carriera direttiva”, trattandosi di un ruolo ad esaurimento, poi, peraltro, contesta, altresì, la sussistenza in capo ai dipendenti dei requisiti soggettivi indicati dalla legge, asserendo che i medesimi né erano in possesso neanche della qualifica di direttore di Sezione o equiparata né erano preposti ad uffici di particolare rilevanza.

2.5.1.Ma entrambi gli assunti dell’Amministrazione vanno disattesi.

Infatti, quanto al primo aspetto del diniego, si era già espresso questo giudice di appello con la sentenza n.507/2006, affermando che “non è precluso l’inquadramento in IX qualifica di personale di ruoli ad esaurimento”, ove ricorrano gli altri presupposti previsti dalla legge n.254/1988, mentre, quanto alla asserita mancanza dei requisiti soggettivi, ad avviso del Collegio l’Amministrazione avrebbe dovuto considerare che, in applicazione del terzo comma della legge n.254/1988, art.3, possono essere inquadrati nella nona qualifica anche i dipendenti di ottava qualifica o categoria appartenenti alla ex carriera direttiva, preposti ad uffici non riservati a qualifiche dirigenziali o addetti a servizi di particolare rilevanza, purché abbiano almeno cinque anni di effettivo servizio nelle funzioni.

2.6.Infatti gli appellanti, da un lato, avevano certamente un inquadramento nella ottava qualifica nel ruolo ad esaurimento della “carriera direttiva di supporto amministrativo- contabile del Corpo Nazionale dei VV.FF”, mentre, dall’altro, avevano anche svolto cinque anni di effettivo servizio nelle funzioni di direzione e coordinamento, richiesti come requisito soggettivo dalla citata normativa ai fini dell’attribuzione della miglior qualifica.

In particolare l’effettivo svolgimento di funzioni di capo servizio e coordinamento da parte di ciascuno degli appellanti trova conferma nei documenti acquisiti in adempimento della specifica ordinanza collegiale adottata da questa Sezione nel 2016.

Infatti dall’esame dell’ordine del giorno 28 maggio 1982, n.35, che assegna al personale gli incarichi negli uffici presso il Comando Provinciale dei VV.FF. di Siena, si rileva chiaramente che il Comandante Provinciale ha preposto la appellante rag.Anselmi a capo dell’ufficio Ragioneria ed Economato, come risulta confermato anche dal successivo ordine del giorno 3 ottobre 1990, n.92.

Analoga risulta la posizione di servizio del dott.Bedoni, che con ordine del giorno del 11 gennaio 1980 è stato nominato “capo ufficio ragioneria” dal Comandante Provinciale dei VV.FF. di Firenze, su posto vacante a seguito di collocamento a riposo del precedente Direttore dell’Ufficio.

Quanto, poi, alla posizione del dott.Cosi (laureato in Scienze politiche), il Comandante Provinciale dei VV.FF. di Firenze, con nota 9 maggio 2017 diretta al Ministero dell’Interno, Dipartimento VV.FF (con espresso riferimento al presente contenzioso) precisava che “gli ex dipendenti Bedoni Giuseppe, in quiescenza dal 28 ottobre 1992, e Cosi Carlo, in quiescenza dal 1 aprile 1998, hanno svolto funzioni di coordinatori e capi dell’ufficio ragioneria del Comando fino alla data del collocamento a riposo”, allegando, altresì, l’ordine di servizio n.463/1992, con cui si dispone che il dott.Cosi “Responsabile Amministrativo Contabile assuma l’incarico di Capo Ufficio Ragioneria provvedendo a riorganizzare l’ufficio in collaborazione con l’ufficio Personale per la ridistribuzione degli incarichi e dei carichi di lavoro”.

2.7.Né (a differenza da quanto dedotto dal Ministero appellato) la documentazione in questione sarebbe inidonea a suffragare la preposizione prevalente e stabile degli interessati alla preposizione di uffici o servizi: infatti, all’evidenza, trattasi di provvedimenti organizzativi, che, adottati dal Responsabile del Comando provinciale dei VV.FF. presso il quale i dipendenti prestavano servizio, pur se denominati “ordini di servizio”, comunque contengono disposizioni non temporanee sulla stabile organizzazione del Servizio Personale e del Servizio Ragioneria, che fanno parte dell’area di supporto amministrativo-contabile del Comando provinciale dei VV.FF. nel cui ruolo ad esaurimento, gli appellanti erano stati inquadrati nella ottava qualifica funzionale con il D.M. Interni 10 marzo 1983.

2.7.1.Peraltro, quanto alla idoneità della documentazione presentata dagli appellanti a supporto dell’avvenuto effettivo svolgimento delle funzioni di coordinamento, non si può trascurare la circostanza che tale profilo è stato oggetto anche del pregresso contenzioso, instaurato (innanzi al TAR Toscana dai medesimi dipendenti già nel 1991) avverso il primo diniego di inquadramento nella nona qualifica funzionale e conclusosi con la (sopra citata) sentenza pronunciata in grado di appello da questo Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n.507/2006, nella quale si prende atto del fatto che “i provvedimenti impugnati in prime cure….non hanno esaminato la diversa questione se gli odierni appellanti fossero o meno in possesso dei requisiti soggettivi di cui all’art.1, legge n.25 del 1988”(sentenza CdS. n.507/2006).

2.8. Pertanto, posto che gli appellanti riferiscono anche di adeguata documentazione presentata in primo grado (e di cui, invece, il Giudice medesimo non fa menzione), il Collegio ritiene ragionevole concludere nel senso che dalla espletata istruttoria, nonostante la frammentaria ricostruzione della vicenda, tuttavia risultano sufficienti elementi a sostegno della circostanza che ciascuno di loro abbia svolto la funzione di “ coordinatore e capo dei servizi di supporto amministrativo-contabile del Comando Provinciale VV.FF”.

Per completezza va aggiunto, infine, che, almeno quanto alla appellante Anselmi (rimasta in servizio nelle more del giudizio),la fondatezza della pretesa al miglior inquadramento ha trovato conferma nel fatto che la medesima (come riportato dalla stessa Amministrazione negli atti difensivi) nel corso della controversia è stata inquadrata nella nona qualifica a far data dal 9 marzo 2005, proprio con riferimento al rilevato svolgimento delle funzioni di “coordinatore e capo dei servizi di supporto amministrativo-contabile del Comando Provinciale VV.FF.”, che, invece, in questo giudizio il Ministero ritiene non provate.

2.9. Alla luce delle esposte considerazioni, quindi, l’appello va accolto quanto alla domanda di annullamento del diniego di inquadramento impugnato, contenuto nella nota del Dipartimento dei VV.FF.1 agosto 2006, n.5285, con l’effetto che, ai fini dell’inquadramento nella nona qualifica, ora per allora, l’Amministrazione dovrà compiere la specifica verifica in capo agli appellanti della sussistenza, all’epoca della presentazione della domanda di inquadramento nella nona qualifica, dei requisiti soggettivi consistente nell’effettivo esercizio di funzioni di coordinamento.

Infine va dichiarata inammissibile sia la domanda di accertamento del diritto all’inquadramento nella nona qualifica in controversia, in quanto in capo agli interessati è configurabile solo una posizione non di diritto soggettivo, ma di interesse legittimo all’inquadramento, non suscettibile di azione di accertamento, sia, allo stato, per difetto di interesse (in conseguenza della attuale mancanza del provvedimento dell’invocato inquadramento) la domanda di accertamento del diritto alla corresponsione del trattamento retributivo corrispondente al preteso inquadramento nella nona qualifica funzionale.

3.Concludendo, quindi, l’appello va accolto nei sensi e limiti sopraesposti e, per l’effetto, in accoglimento in parte qua del ricorso di primo grado, va annullato il diniego di inquadramento impugnato (nota 1 agosto 2006, n.5285), salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione nei sensi indicati, mentre va dichiarata inammissibile la domanda di accertamento del diritto degli appellanti all’inquadramento nella nona qualifica funzionale;
infine, allo stato, va dichiarata inammissibile per difetto di interesse, in carenza del corrispondente inquadramento, la domanda di accertamento al trattamento retributivo e previdenziale della nona qualifica funzionale.

La scarsa chiarezza della situazione di fatto in controversia, unitamente alla parziale reciproca soccombenza, giustifica la compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.