Pubblicato il 03/03/2022

N. 01527/2022REG.PROV.COLL.

N. 07324/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7324 del 2021, proposto da
R C, rappresentata e difesa dall'avvocato G M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Salandra, 18;

contro

Ministero dell'Istruzione, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1522/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in ottemperanza e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Istruzione;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2022 il Cons. O F e uditi per le parti gli avvocati Riccardo Zenone su delega dichiarata dell’avv. G M e l'Avvocato dello Stato Paola De Nuntis;

Rilevato che

- la ricorrente ha agito per l’ottemperanza della decisione del Consiglio di Stato Sez. VI n. 1522/2020 del 2.03.2020 con cui, in riforma della sentenza del TAR Lazio, Roma, Sez. III, n. 10503/2019, era stato accolto il ricorso di primo grado da lei proposto contro la nota del MIUR prot. 5636 del 2.04.2019, recante chiarimenti ed informazioni ai cittadini italiani che avevano concluso in Romania i percorsi denominati Programului de Studi psichopedagogice (Nivel I e Nivel II) e ne avevano chiesto il riconoscimento in Italia (con cui l’Amministrazione aveva dichiarato che i titoli rumeni conseguiti dai cittadini italiani non soddisfacevano i requisiti giuridici per il riconoscimento della qualifica professionale di docente ai sensi della direttiva 2005/26/CE e che le istanze di riconoscimento del Ministero Istruzione dovevano considerarsi respinte), decisione confermata anche dalla successiva pronuncia della medesima Sezione VI n. 4569/2021 del 14.06.2021, resa nel giudizio di esecuzione del giudicato;

- con il medesimo ricorso per ottemperanza la ricorrente ha anche domandato la declaratoria di nullità del decreto dirigenziale del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione n. 994 del 23.06.2021, nella parte in cui il Ministero dell’Istruzione aveva nuovamente rigettato la sua istanza di riconoscimento della qualifica professionale conseguita in Romania per l’abilitazione all’insegnamento sul sostegno (classi di concorso Sostegno AD00, AD01 e AD03) o, in ogni caso, l’annullamento e/o la riforma di tale provvedimento, illegittimo anche per violazione delle direttive 2005/36/CE e 2013/55/UE, previa adozione di ogni idonea misura cautelare;

- a sostegno delle sue domande, la ricorrente ha dedotto a) di aver intrapreso, come docente laureatasi presso un ateneo italiano, il percorso formativo per il conseguimento dell’abilitazione all’insegnamento in Romania, frequentando le attività accademiche previste a tal fine dall’ordinamento, rumeno in conformità anche alle direttive 2005/36/CE e 2013/55/UE;
b) di aver chiesto, in data 16.02.2018, al MIUR il riconoscimento dei titoli conseguiti in Romania, allegando le certificazioni rilasciate dall’Autorità rumena e il piano di studi seguito, comprensivo di una dettagliata relazione dei singoli moduli didattici svolti e dell’attività di tirocinio espletata, nonché dell’indicazione del monte ore, dei contenuti e degli obiettivi formativi;
c) di aver assistito al rigetto generale della sua come di altre istanze di riconoscimento da parte del MIUR che, con la nota n. 5636 del 2.04.2019, aveva escluso che i titoli rumeni conseguiti dai cittadini italiani soddisfacessero i requisiti per il riconoscimento, senza prendere in alcun modo in considerazione il percorso formativo effettivamente seguito da ciascun richiedente;
d) di aver impugnato tale atto dinanzi al TAR Lazio e, poi, in sede di appello, dinanzi al Consiglio di Stato, ottenendo, infine, da quest’ultimo l’annullamento della nota generale del Ministero e il riconoscimento dell’illegittimità dell’operato del MIUR che aveva recepito acriticamente erronee informazioni delle Autorità romene, senza valutare il complessivo iter formativo da lei seguito;

- il Consiglio di Stato, nella suddetta decisione, ha affermato, in particolare, che le autorità nazionali sono chiamate a valutare la congruità delle formazioni conseguite all’estero nei termini chiariti dalla giurisprudenza europea, per cui i principi e le norme di origine sovranazionale impongono di riconoscere in modo automatico i titoli di formazione rilasciati in un altro Stato membro al termine di formazioni in parte concomitanti, a condizione che "la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno" (cfr. ad es. CGEU n. 675 del 2018) e una volta acquisita la documentazione che attesta il possesso del certificato di abilitazione conseguito in Romania, non può negarsi il riconoscimento dell’operatività in Italia, altro paese Ue, dell’abilitazione stessa per il mancato riconoscimento del titolo di studio – laurea – conseguito in Italia, non potendo l’eventuale errore delle autorità rumene sul punto costituire ragione e vincolo per la decisione amministrativa italiana;

- in esito ad un primo ricorso per ottemperanza della suddetta decisione, questo Consiglio, con la sentenza n. 4569/2021 del 14.06.2021 della Sezione VI, ha già condannato il Ministero intimato a definire il riconoscimento nel termine di 10 giorni, nominando pure, quale Commissario ad acta, il Prefetto della Provincia di Roma;

- a seguito di tale pronuncia, il Ministero dell’Istruzione, invece di conformarsi al giudicato, ha nuovamente rigettato (tranne che per classe A50) l’istanza di riconoscimento della ricorrente, poiché, per le classi di concorso A-28, A-15 e A- 31, “non consta(va) abilitazione all’insegnamento né attestazione del Ministero rumeno né percorso professionalizzante e, per il sostegno, in quanto risultava mancante l’attestazione del Ministero rumeno, considerata unico attestato avente ufficiale e specifica attitudine certificativa dello spettro ossia della latitudine dell’abilitazione conseguita, come statuito da numerose sentenze TAR favorevoli …” specificando anche, rispetto al sostegno, che il riconoscimento dei titoli di specializzazione (a differenza delle abilitazioni) non sarebbe rientrato nelle sue competenze, ma in quelle del Ministero dell’Università e della Ricerca;

- si è costituito in giudizio il Ministero dell’Istruzione, chiedendo il rigetto del ricorso;

- l’istanza cautelare proposta nel presente giudizio di ottemperanza è stata accolta con ordinanza n. 5060/2021 del 17.09.2021, poiché “il provvedimento (da ultimo) adottato dal Ministero intimato, (decreto n. 994 del 23.06.2021) laddove disconosce il titolo di specializzazione per l’insegnamento su posti di sostegno, si pone in contrasto con quanto statuito nella sentenza ottemperanda” ed “ il diniego di riconoscimento, incidendo sulla possibilità di lavoro della parte ricorrente, è idoneo a procurare un danno grave ed irreparabile”;

- alla camera di consiglio del 18.01.2022, l’Avvocatura Generale dello Stato ha precisato il permanere della competenza del Ministero dell’Istruzione anche in relazione alla parte della domanda della ricorrente relativa alla specializzazione per il sostegno;

- nella stessa data la causa è stata, infine, trattenuta in decisione;

Ritenuto che

- il ricorso debba trovare accoglimento, poiché l’Amministrazione non risulta aver dato esatta esecuzione alla sentenza azionata, né alla decisione di ottemperanza n. 4569/2021, ponendosi, anzi, il decreto impugnato, successivamente adottato, in aperto contrasto con il giudicato rappresentato dalle predette pronunce di questo Consiglio;

- il riesame incombente sulla p.a., alla luce di tali decisioni, lungi dal consistere nella verifica dei soli elementi formali propri della domanda di riconoscimento, dovesse riguardare, infatti, la valutazione del percorso formativo della richiedente, come attestato dal titolo estero in suo possesso, per verificare la sussistenza delle condizioni per accogliere l’istanza di riconoscimento all’uopo presentata in sede procedimentale;

- il decreto impugnato si ponga, invece, come anticipato, in contrasto con il precedente giudicato, poiché giustifica il diniego di riconoscimento sulla base dei seguenti elementi: a) la non rispondenza della documentazione prodotta a corredo dell’istanza ai requisiti formali prescritti dall’art.13 della citata Direttiva 2013/55/UE del 20 novembre 2013;
b) la nota n. 40527 del 26.11.2018 con cui il Ministero dell’Educazione Nazionale della Romania chiarisce che la certificazione n. 83215 dell’8.11.2016, pur rilasciata, è “condizione necessaria, ma non sufficiente” per poter insegnare nel sistema educativo pre-universitario rumeno;
c) la mancata corrispondenza della suddetta attestazione a quanto previsto in materia ai sensi della suddetta Direttiva 2013/55/UE del 20 novembre 2013, art. 13;
d) il fatto che, in riferimento all’istanza di riconoscimento delle classi di concorso per il sostegno (AD00, AD01, AD03) non consterebbe abilitazione, per l’assenza dell’attestazione del Ministero rumeno “considerata unico attestato avente ufficiale e specifica attitudine certificativa dello spettro ossia della latitudine della abilitazione conseguita”;
e) sempre in riferimento all’istanza per il sostegno, l’incompetenza del Ministero dell’Istruzione, poiché “il riconoscimento dei titoli di specializzazione conseguiti all’estero (a differenza del semplice riconoscimento delle abilitazioni, sarebbe)… attratto nell’alveo delle competenze del Ministero dell’Università e della Ricerca”, circostanze tutte, in realtà, estranee alla verifica che era stata in concreto demandata all’Amministrazione;

- dando rilievo a tali elementi, il provvedimento impugnato non abbia, dunque, adempiuto correttamente al comando derivante dall’ottemperanda sentenza, poiché, come già argomentato da questo Consiglio in controversie analoghe (cfr. Cons. St. n. 7111/2021) “il giudizio di ottemperanza si risolve nell'interpretazione della sentenza ottemperanda, scomponendosi, invero, la decisione da assumere in tale sede in una triplice operazione logica, di interpretazione del giudicato, al fine di individuare il comportamento doveroso per la Pubblica amministrazione in sede di esecuzione, di accertamento del comportamento in effetti tenuto dalla medesima amministrazione, di valutazione della conformità del comportamento tenuto dall'amministrazione rispetto a quello imposto dal giudicato ” e, applicando tali coordinate al caso di specie, il comportamento doveroso, chiarito dalla sentenza, non trova coerente riscontro nel comportamento in effetti tenuto, dando conseguentemente luogo alla dedotta ipotesi di violazione ed elusione del giudicato (cfr. anche Consiglio di Stato Ad. Plen., 6 aprile 2017, n. 1);

- nello specifico, i motivi di rigetto evidenziati nel provvedimento impugnato, riguardanti, come ricordato, la carenza di documentazione o l’inidoneità della stessa, non considerino adeguatamente che la statuizione passata in giudicato, che il Ministero è chiamato ad adempiere, presuppone già la sussistenza del titolo di studio di laurea conseguita in Italia e della abilitazione all’insegnamento conseguita in Romania, in quanto elementi mai contestati durante il giudizio di cognizione;

- tali dati, ormai acquisiti, emergano con chiarezza dalle espressioni usate nella ottemperanda sentenza, richiamata anche dalla prima pronuncia di ottemperanza, per cui “a fronte della sussistenza in capo all’appellante sia del titolo di studio richiesto, la laurea conseguita in Italia, sia della qualificazione abilitante all’insegnamento, conseguita presso un Paese europeo, non sussistono i presupposti per il contestato diniego”, cosicché gli aspetti relativi alla supposta carenza documentale avrebbero dovuto essere, se del caso, fatti valere nel precedente giudizio di cognizione, non potendo costituire una valida ragione di rigetto dell’istanza della ricorrente, una volta che la stessa abbia ottenuto una statuizione giurisdizionale che impone al Ministero di rivalutare la sua posizione solo rispetto alla “verifica che, per il rilascio del titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro al termine di formazioni in parte concomitanti, la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno”;

- anche l’assunto per cui il Ministero dell’istruzione non sarebbe competente a valutare il riconoscimento dei titoli di specializzazione presupposti dalla richiesta di riconoscimento dell’abilitazione per le classi di sostegno si riveli non condivisibile alla luce a) dell’art. 4 comma 11 del decreto-legge 9 gennaio 2020, n. 1, convertito con la legge di conversione 5 marzo 2020, n. 12, che ha espressamente previsto che: “Il Ministero dell'istruzione e il Ministero dell'università e della ricerca succedono, per quanto di competenza, in tutti i rapporti attivi e passivi in essere alla data del trasferimento delle funzioni e subentrano nei rapporti processuali ai sensi dell'articolo 111 del codice di procedura civile”, b) del fatto che, in esito al riordino scaturito dalla sopra indicata innovazione legislativa, la competenza in materia di riconoscimento dei titoli di abilitazione professionale all’insegnamento conseguiti all’estero è stata attribuita alla Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione e formazione del Ministero dell’Istruzione, c) della conferma di tale attribuzione di competenza fornita dall’Avvocatura Generale all’udienza in camera di consiglio del 18.01.2022;

- il ricorso per ottemperanza debba essere, dunque, come detto, accolto, con accertamento dell’obbligo del Ministero dell’Istruzione di dare esatta esecuzione alla sentenza di questo Consiglio e a quanto già affermato nella pronuncia n. 4569/2021 e declaratoria della nullità del provvedimento n.994/2021 contrario al giudicato;

- per l’effetto debba essere, perciò, ordinato al Ministero di provvedere, nel termine di sessanta giorni (60 gg.) dalla comunicazione della presente sentenza, alla rivalutazione della posizione della ricorrente, sulla base di quanto disposto dalla sentenza in epigrafe;

- sia altresì, opportuno nominare sin da subito, quale Commissario ad acta, il Direttore generale della Direzione generale del Ministero dell’Istruzione “per lo studente, l’inclusione e l’ordinamento scolastico”, con facoltà di delega ad un qualificato dipendente della medesima direzione, affinché, previo accertamento della perdurante inottemperanza dell’amministrazione ingiunta, provveda, entro novanta giorni (90 gg.) dalla scadenza del termine sopra assegnato, a dare esecuzione alla sentenza in epigrafe, sostituendosi all’organo ordinariamente competente nell’espletamento delle procedure a tal fine necessarie;

- sia utile, inoltre, specificare che il Commissario ad acta si insedierà con immediatezza alla scadenza del primo termine a provvedere (sessanta giorni dalla comunicazione della presente sentenza), laddove non pervenga presso il suo Ufficio comunicazione di avvenuta adozione della determinazione assunta in esecuzione del giudicato, che, pertanto, dovrà essergli comunicata a cura del Direttore generale della direzione per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione e formazione;

- infine, in applicazione del principio della soccombenza processuale, ai sensi dell’art. 91 c.p.a., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., il Ministero dell’istruzione vada condannato a rifondere le spese del presente giudizio in favore della ricorrente, determinate nella misura complessiva di cui in dispositivo, e al rimborso del contributo unificato, se versato, con distrazione in favore dell’avv. G M, dichiaratosi antistatario;