Pubblicato il 25/10/2022

N. 09114/2022REG.PROV.COLL.

N. 09987/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9987 del 2020, proposto da:
AltaPonteParodi S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti C A G, P S e M M, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. M S in Roma, via Adda, 55;

contro

Autorità di sistema portuale del mar ligure occidentale di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Porto Antico di Genova S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea D'Angelo e Riccardo Maoli, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 517/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di sistema portuale del mar ligure occidentale di Genova e di Porto Antico di Genova S.p.a.;

Visto il ricorso incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il Cons. L M;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 11 ottobre 2022, l’avv. P S, l’avv. M M, l’avv. Riccardo Maoli e l'avv. dello Stato Monica De Vergori;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società appellante ha impugnato la sentenza del TAR Liguria, Sez. I, 22 luglio 2020, n. 517, con cui è stato respinto il ricorso dalla stessa proposto per ottenere la condanna dell’Autorità di sistema portuale del mar ligure occidentale (ADSP o Autorità) ad adempiere alle obbligazioni dalla stessa assunte nei confronti di AltaPonteParodi S.p.a. ai sensi dell’accordo del 30 settembre 2010 e al risarcimento di tutti i danni derivanti dal ritardo nell’adempimento delle obbligazioni predette.

L’intimata Autorità si è costituita nel presente grado di giudizio dapprima formalmente e, con atto notificato il 13 gennaio 2021, contestualmente allo svolgimento delle proprie difese e alla riproposizione delle eccezioni non accolte in primo grado, ha proposto appello incidentale avverso la sentenza impugnata chiedendone la riforma nella parte in cui, quantunque limitatamente al capo contenente la regolamentazione delle spese, ha affermato «l’esistenza di ritardi oggettivamente imputabili all’Amministrazione resistente».

Si è, altresì, costituita la società Porto Antico di Genova S.p.a. (Porto Antico), interveniente ad adiuvandum in primo grado, la quale ha chiesto l’accoglimento dell’appello principale e il rigetto dell’appello incidentale.

In vista della trattazione del merito quest’ultima e l’appellante principale hanno depositato memorie conclusive e all’udienza pubblica dell’11 ottobre 2022, sentiti i difensori presenti, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Devono essere sinteticamente tratteggiati i risalenti fatti di causa:

- in data 2 giugno 1999, l’Autorità portuale di Genova, la Regione Liguria, il Comune di Genova e l’Università di Genova sottoscrivevano un accordo quadro che prevedeva, tra l’altro, la realizzazione di un “centro di rilievo internazionale a contenuti culturali e ludici” nell’area di ponte Parodi del porto di Genova;

- con atto del 3 agosto 2000 l’Autorità portuale assentiva in concessione a Porto Antico, per la realizzazione degli sgomberi e delle opere preliminari, una porzione del compendio demaniale di ponte Parodi avente superficie di mq 6.919, contestualmente incaricando la Società di procedere alla selezione del progetto del nuovo centro polifunzionale nonché alle procedure necessarie per la realizzazione dell’opera in regime di project financing ;

- Porto Antico sceglieva il progetto e ne affidava la realizzazione all’ATI Ponte Parodi che, nel mese di gennaio del 2003, presentava un progetto preliminare di fattibilità;

- il progetto preliminare otteneva un parere favorevole di massima all’esito della conferenza di servizi tenutasi il 1° agosto 2003;

- poiché il progetto prevedeva la realizzazione di un terminal per l’ormeggio delle navi da crociera, Porto Antico presentava, in data 6 maggio 2005, un progetto architettonico preliminare per la modifica del profilo (“riprofilatura”) delle banchine interessate dall’intervento;

- con atto del 18 dicembre 2006, veniva assentita una nuova concessione a Porto Antico, integralmente sostitutiva della precedente, per l’occupazione e l’uso di mq 31.000 circa di sedime e di mq 11.700 circa di specchi acquei nel compendio demaniale di ponte Parodi, al fine di consentire la realizzazione e la gestione del nuovo centro polifunzionale;

- l’art.

2.2. della convenzione di concessione dava atto che le aree interessate venivano consegnate « nello stato di fatto e di diritto in cui si trovano con la presenza degli occupanti » (Rimorchiatori Riuniti Porto di Genova S.r.l., Giuseppe Santoro S.r.l., Frigoindustrie S.r.l. e Marina Militare) e che « l’Autorità portuale si impegna ad adottare tutti gli adempimenti consentiti dalla legge nell’obiettivo di pervenire alla liberazione delle aree oggetto di concessione entro il 28 febbraio 2008» ;
il successivo art. 12 stabiliva che « la integrale liberazione delle aree oggetto di concessione da parte di tutti i soggetti occupanti, l’ultimazione dei lavori di riprofilatura delle banchine e il rilascio dei titoli edilizi entro il 30 novembre 2008» (termine successivamente posticipato al 30 giugno 2009 e, quindi, al 30 settembre 2010) «costituiscono condizioni indispensabili ed essenziali alla realizzazione dell’intero progetto »;

- in data 4 aprile 2007 veniva sottoscritto l’accordo di programma relativo al nuovo centro polifunzionale;

- in data 20 aprile 2007, l’Autorità portuale disponeva la sospensione dell’efficacia della concessione limitatamente alle aree interessate da esigenze di allestimento dei cantieri dei lavori di “cinturazione idraulica” e di “riprofilatura” delle banchine ovvero da occupazioni di soggetti estranei al progetto;

- la sospensione veniva poi prorogata con atti del 23 dicembre 2008, 6 agosto 2009, 30 dicembre 2009 e 28 gennaio 2010, tutti impugnati dinanzi al TAR Liguria da Porto Antico/AltaPonteParodi con diversi giudizi poi transatti con successivo accordo;

- nelle more, in forza di convenzione stipulata il 21 novembre 2007, Porto Antico aveva affidato in subconcessione le aree demaniali ad AltaPonteParodi S.p.a. (la Società di progetto costituita tra i membri dell’ATI aggiudicataria) affinchè procedesse alla progettazione definitiva ed esecutiva, alla realizzazione e alla gestione dell’opera;

- in data 18 dicembre 2008, AltaPonteParodi trasmetteva il progetto definitivo dell’intervento all’Autorità portuale, progetto che veniva poi aggiornato il 15 febbraio 2010 per tener conto di alcune nuove prescrizioni emerse nel corso della conferenza di servizi;

- in data 30 settembre 2010, l’Autorità portuale, Porto Antico di Genova S.p.a. e AltaPonteParodi S.p.a. stipulavano un nuovo accordo (Accordo) che, tra l’altro, prevedeva l’elaborazione di ulteriori modifiche progettuali e la proroga dei termini per l’ultimazione dei lavori e lo sgombero delle aree e la contestuale rinuncia ai giudizi pendenti;

- sulla base dell’autorizzazione rilasciata dal Ministero dei trasporti, l’Autorità portuale e Porto Antico stipulavano, in data 22 febbraio 2011, un atto suppletivo che modificava la concessione in conformità ai contenuti dell’accordo del 30 settembre 2010;

- in data 23 marzo 2011, la convenzione tra Porto Antico e AltaPonteParodi veniva adeguata ai contenuti dell’atto suppletivo;

- con nota del 26 luglio 2013, AltaPonteParodi sollecitava l’Autorità portuale a completare gli interventi previsti;
in seguito la società inoltrava altri quattro solleciti o diffide.

In primo grado l’odierna appellante aveva agito evidenziando che, al momento della notifica del ricorso introduttivo (2017), l’Autorità di sistema portuale non aveva ancora completato i lavori a suo carico, senza fornire precise indicazioni relativamente ai tempi ancora occorrenti, e non aveva provveduto alla completa liberazione delle aree, nonostante fossero ampiamente scaduti i termini previsti dall’accordo del 30 settembre 2010. Rappresentava che l’incertezza relativa alla data di avvio dei lavori avrebbe comportato anche il rischio di dover rivedere le previsioni progettuali, in particolare riducendo la superficie della prevista media struttura di vendita, alla luce delle sopravvenienze normative e del nuovo PUC entrato in vigore il 3 dicembre 2015.

Lamentava che il mancato avvio delle procedure per l’approvazione del Piano regolatore portuale, previsto dall’art.

2.5 della convenzione di concessione, le avrebbe impedito di svolgere qualsiasi attività di “precommercializzazione” dei posti barca destinati all’attracco del naviglio minore.

Quindi chiedeva la condanna di dell’ADSP ad adempiere agli impegni previsti dall’accordo del 30 settembre 2010 e al risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nell’adempimento delle obbligazioni ivi assunte, quantificati e poi precisati in corso di causa, e consistenti nel ristoro dei costi sostenuti nel periodo del ritardo e nella mancata redditività del capitale investito nello stesso periodo, oltre al danno da lesione della reputazione e dell’immagine commerciale della Società.

In corso di causa la ricorrente rappresentava che i lavori di “cinturazione idraulica” e di “riprofilatura” delle banchine erano stati ultimati nel corso del 2019, mentre permaneva l’occupazione di alcune aree comprese nella concessione da parte di soggetti terzi. Inoltre contestava le modifiche apportate nel 2012 all’accordo di programma stipulato tra Regione Liguria, Provincia di Genova, Comune di Genova e Autorità Portuale di Genova, comportanti l’insediamento di esercizi commerciali potenzialmente concorrenti nell’edificio denominato “Hennebique”.

In primo grado l’Autorità eccepiva il difetto di legittimazione della ricorrente e, comunque, l’inammissibilità delle pretese avanzate in giudizio, a suo dire non compatibili con la disciplina del project financing che prevede specifici meccanismi di riequilibrio economico finanziario ovvero di rimborso nel caso di risoluzione per inadempimento del concedente. Nel merito precisava che il mancato sgombero di tutte le aree oggetto della concessione sarebbe stato addebitabile al comportamento ostruzionistico degli attuali occupanti (i quali, peraltro, svolgono servizi di interesse generale) e che i lavori a suo carico erano stati completati o, comunque, erano in stato di avanzata esecuzione. Infine obiettava l’incompatibilità dell’istanza risarcitoria con la domanda di adempimento e, comunque, riteneva la prima non supportata da idonei elementi di prova in ordine all’ an e al quantum .

Il TAR, dopo aver disatteso le eccezioni preliminari dell’amministrazione, ha respinto sia la domanda di adempimento sia quella risarcitoria per infondatezza e per mancanza di prova.

3. Nel proporre appello principale AltaPonteParodi ha formulato i seguenti motivi.

I) Sulla illegittimità dei comportamenti dell’Autorità Portuale: violazione dell’art. 2, commi 2, 3 e 5 della Concessione;
violazione degli artt. 3 e 4 dell’Accordo stipulato tra Autorità portuale, Porto Antico e AltaPonteParodi il 30 settembre 2010;
violazione degli artt. 3, c. 3.1, lett. c), 4, 6 dell’atto suppletivo integrativo stipulato il 22 febbraio 2011 da Autorità portuale e Porto Antico;
violazione del canone della buona fede;
violazione dell’affidamento;
contraddittorietà tra le motivazioni e le conclusioni a cui giunge la sentenza appellata circa la responsabilità dell’Autorità portuale con riguardo all’obbligazione assunta di liberazione delle aree;
violazione da parte della sentenza appellata dei criteri di interpretazione dei contratti di cui agli artt. 1362 e 1363 cod. civ.;
violazione dei canoni di buona fede, correttezza, affidamento;
violazione dell’art. 1381 cod. civ..

L’appellante ricorda che l’Accordo del 30 settembre 2010, come già visto di natura transattiva, ha novato le clausole disciplinanti la Concessione, prevedendo l’obbligo per l’Autorità portuale, direttamente nei confronti di AltaPonteParodi:

(i) di provvedere alla « liberazione completa delle aree (…) nel rispetto preciso del ‘Cronoprogramma generale delle liberazioni e delle opere’ allegato sub G » all’accordo stesso (art. 3, comma 1);

(ii) di fare eseguire i « lavori di riprofilatura delle banchine di Ponte Parodi (…) nel rispetto dei tempi indicati dal Cronoprogramma allegato sub G » all’Accordo (art. 4, comma 1);

(iii) di « effettuare, a propria cura, onere e spese l’esecuzione dei lavori di cinturazione idraulica della banchina (…) nel rispetto dei tempi descritti nel Cronoprogramma allegato sub G » all’accordo (art. 4, comma 1).

Ricorda ancora che l’atto suppletivo/integrativo, oltre a confermare gli obblighi assunti dall’Autorità portuale relativamente alla liberazione delle aree e ai lavori di riprofilatura e cinturazione delle banchine (cfr. artt. 4 e 6), ha altresì:

(iv) modificato l’art.