Pubblicato il 02/01/2024

N. 00028/2024REG.PROV.COLL.

N. 07078/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7078 del 2023, proposto da
F S, rappresentato e difeso dagli avvocati C S, L M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato G N, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 1124/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2023 il Cons. M S e uditi per le parti gli avvocati De Luca, in delega dell'Avv. Salerno, e Naimo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante partecipava alla selezione di esperti contabili per il supporto, il monitoraggio ed il controllo nelle procedure di assegnazione e gestione di fondi comunitari.

L’interessato veniva escluso in quanto, per lo specifico profilo professionale per cui chiedeva di concorrere (60 revisori middle ) non aveva indicato espressamente la iscrizione nel registro dei revisori legali del MEF.

2. L’esclusione veniva impugnata dinanzi al TAR Catanzaro che tuttavia rigettava il gravame in quanto il requisito richiesto (iscrizione registro revisori legali MEF) era richiesto a pena di esclusione. Tale clausola non risultava neppure irragionevole, stante l’ampia discrezionalità in tal senso esercitata dalla PA. Né vi potevano essere i presupposti per la applicazione del soccorso istruttorio.

3. La sentenza formava oggetto di appello in quanto il requisito predetto sarebbe in effetti posseduto e, sebbene pacificamente non indicato per errore nella domanda di partecipazione (mediante flaggazione ossia “spunta”), lo stesso requisito risultava comunque indicato nel curriculum allegato alla domanda predetta. Di qui la doverosa applicazione dell’istituto del soccorso istruttorio. Si ribadiva inoltre che la suddetta causa di esclusione avrebbe trovato applicazione soltanto per i profili OLAF (ossia altre due diverse figure messe a concorso)

4. Si costituiva in giudizio la Regione Calabria la quale, nel chiedere il rigetto del gravame, sollevava tra l’altro la nullità della procura rilasciata in favore dei difensori dell’odierno appellante (sarebbero in altre parole mancati i presupposti per il conferimento della “procura speciale”) nonché la mancata iscrizione, da parte di uno di questi due (Misasi), all’albo dei patrocinanti presso le magistrature superiori. La stessa difesa sollevava altresì eccezione di inammissibilità per omessa integrazione del contraddittorio da parte della difesa di parte appellante (che nel frattempo era stato “scalzato” dalla graduatoria).

5. Alla pubblica udienza del 23 dicembre 2023 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni. La difesa della Regione Calabria rinunziava espressamente alla eccezione di omessa integrazione del contraddittorio (sulla quale, dunque, il collegio ometterà di pronunziarsi nel prosieguo). Il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

6. Tutto ciò premesso, quanto alle sollevate eccezioni preliminari si osserva che, oltre alla già rinunziata eccezione di inammissibilità per difetto di contraddittorio:

6.1. In ordine al lamentato difetto di procura speciale (la difesa regionale rileva, in proposito, la mancanza del “giudice adito” nonché della “sentenza da impugnare”), la difesa di parte appellante ha prodotto procura rilasciata ed allegata in calce all’atto di appello (allegato 2 della produzione in data 30 agosto 2023) con cui l’appellante delega l’Avv. Salerno a rappresentarlo e difenderlo “nel presente giudizio ed in ogni fase e grado del medesimo”. Tale produzione non ha formato, in sé, oggetto di specifica contestazione da parte della Regione Calabria. Trova pertanto applicazione quel dato orientamento giurisprudenziale secondo cui (cfr. Cons. Stato, sez. III, 15 settembre 2023, n. 8351, riferito a fattispecie ove pure la “procura conferita” recava “un generico richiamo al "presente giudizio" e indicava “il difensore senza alcun altro riferimento utile all'individuazione della controversia da instaurare”): “la qualificazione di una procura come generale o speciale è una questione di interpretazione della volontà del conferente la procura che la giurisprudenza civile e amministrativa risolve alla luce del suo contenuto: vi è procura speciale non solo qualora in essa la parte abbia indicato gli elementi essenziali del giudizio, come le parti ovvero, per i gradi di impugnazione, la sentenza da impugnare, o anche l'autorità giudiziaria da adire ma anche, in alcuni casi, pur in assenza di alcun specifico riferimento al giudizio da instaurare, per il solo fatto che la procura sia apposta a margine o in calce al ricorso, poiché tale collegamento documentale è idoneo ad esprimere la volontà del conferente di adire il giudice stesso” (cfr., da ultimo: Cons. Stato, sez. III, 15 settembre 2023, n. 8351, cit.;
Cons. St., sez. V, 5 luglio 2023, n. 6586). Più in particolare: “la procura rilasciata su foglio separato è valida purché notificata unitamente all'atto cui accede, poiché la collocazione della procura è comunque idonea a conferire certezza circa la provenienza del potere di rappresentanza ed a generare la presunzione di riferibilità della procura al giudizio cui accede” . In questa specifica direzione: “La specialità della procura rilasciata dall'allora ricorrente può desumersi in forza della collocazione della stessa in sede di notifica. La procura, infatti, è stata notificata alle controparti unitamente al ricorso cui fa riferimento, compiendo l'asseverazione prevista dall'art. 22, comma 2, del CAD con l'inserimento della relativa dichiarazione in un distinto documento sottoscritto con firma digitale … Orbene, la procura in questione non contiene espressioni incompatibili con la proposizione dell'impugnazione e univocamente dirette ad attività proprie di altri giudizi o di altre fasi processuali, da cui desumere la mancanza di specialità. In assenza di elementi incoerenti con la proposizione dell'impugnazione, non si intravedono valide ragioni per ritenere qui inoperante la presunzione di specialità della procura che la giurisprudenza imputa alla sua "posizione topografica" in calce o a margine del ricorso” . In conclusione: “Il Collegio ritiene quindi che il disposto di cui all'art. 8, comma 3, lett. b), d.P.C.M. n. 40 del 2016 - secondo cui la procura alle liti rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all'atto a cui si riferisce si considera apposta in calce all'atto cui si riferisce - deve intendersi nel senso che il contesto documentale unitario è idoneo a superare ogni eventuale deficit di specialità della procura” .

Alla luce di quanto sopra riportato va dunque rigettata la suddetta eccezione preliminare.

6.2. Quanto poi al difetto di iscrizione dell’avv. Misasi nell’albo dei patrocinanti presso le magistrature superiori va invece rilevato che, come osservato dalla difesa di parte appellante con memoria in data 30 agosto 2023 e non altrimenti contestato dalla difesa regionale, l’Avv. Misasi non ha sottoscritto la procura alle liti (cfr. documento allegato in pari data e già richiamato al punto 6.1.) e dunque non ha accettato alcun incarico figurando, in fatto e in diritto, non presente agli atti del giudizio stesso. Anche tale eccezione deve pertanto essere rigettata.

7. Nel merito l’appello è peraltro infondato dal momento che:

7.1. La verifica puntuale dei requisiti posseduti costituiva passaggio del tutto preliminare rispetto allo svolgimento dell’intera procedura concorsuale. Qui di seguito, e per quanto di specifico interesse, le disposizioni dell’avviso di selezione di cui al decreto dirigenziale n. 7980 del 14 luglio 2022 che andavano applicate nel caso di specie (in particolare quelle dell’art. 3 dell’avviso, relativo a “Modalità di svolgimento della procedura e requisiti di ammissibilità”):

- L’avviso di selezione era rivolto a 60 Revisori middle, 6 Revisori junior e 2 Esperti OLAF. L’odierno appellante concorreva per la prima delle figure (60 Revisori middle);

- Ai sensi del punto 1, la selezione delle figure professionali sarebbe stata effettuata attraverso quattro fasi distinte: a) estrazione curricula;
b) valutazione titoli;
c) formazione graduatoria;
d) colloquio;

- Accanto ai requisiti di ordine generale di cui al punto 2 (valevoli per tutte e tre le figure professionali da selezionare) doveva poi essere dimostrato, ai sensi del successivo punto 3, il possesso di “requisiti specifici” in ragione delle singole figure da selezionare. In particolare per i 60 Revisori middle (quelli per cui concorreva l’odierno appellante) era espressamente richiesta la “Iscrizione nel Registro dei Revisori legali tenuto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze”;

- Il successivo punto 4 stabiliva poi che: “Ai fini dell’estrazione dei curricula dalla Banca Dati … Per n. 60 figure di Revisori legali middle il candidato deve … Essere iscritto nel Registro dei Revisori legali tenuto dal Ministero dell’Economia e delle Finanze” [cfr. combinato disposto di quanto previsto al punto 4, punto 4.1. e lettera c) del punto 4.1.]. L’iscrizione al suddetto registro del MEF doveva essere espressamente selezionata ossia flaggata , ai sensi della lettera c) del punto 4.1., nell’apposito modello informatico contenente la domanda di partecipazione alla suddetta selezione;

- In calce al punto 4 si prevedeva infine che: “Il candidato che … riporterà in maniera errata/inesatta, l’iscrizione richiesta come requisito di ammissibilità, oppure inserirà le dichiarazioni sopra indicate in campi diversi da quelli obbligati … non verrà estratto dal sistema elettronico e, pertanto, non verrà ammesso alla selezione per mancanza dei requisiti”.

Alla luce di quanto sopra riportato il corretto e completo inserimento della iscrizione al suddetto registro revisori legali del MEF (da indicare mediante flaggazione all’interno del modello telematico di partecipazione) assumeva pertanto una duplice valenza: a) condizione di ammissibilità della domanda di partecipazione;
b) condizione di procedibilità per la valutazione del curriculum (primo step della procedura selettiva).

Inoltre, alcun dubbio che una simile doppia condizione si riferisse anche ai 60 Revisori middle, e non solo alle 2 figure OLAF (come sostenuto dalla difesa di parte appellante), e ciò dal momento che: a) l’ultimo periodo del punto 4 fa espresso riferimento alle “dichiarazioni sopra indicate” (che riguardano requisiti generali e specifici di tutte e tre le figure professionali da selezionare) senza esclusione alcuna;
b) tale espressione va letta in uno ossia organicamente con quelle di cui ai precedenti punti 3 (il quale contempla la suddetta iscrizione al registro revisori MEF quale requisito specifico per le figure di revisore middle) e 4 (secondo cui “Ai fini dell’estrazione dei curricula”, e dunque quale condizione di procedibilità della conseguente valutazione, il candidato “deve” indicare di essere iscritto al medesimo registro revisori MEF);
c) in questa direzione, la specificazione contenuta nell’ultimo periodo per le figure OLAF (laddove tra parentesi “si rimanda al punto 3 delle lettere A e B del comma 4 dell’art.3”) costituisce indicazione del tutto superflua ai fini della corretta interpretazione delle disposizioni concorsuali. Disposizioni sulla cui ragionevolezza il TAR si è peraltro espresso in termini di legittimità senza che sul punto specifico – è bene precisarlo sin da ora – la difesa di parte appellante non ha mosso alcuna specifica contestazione. Di qui il formarsi del giudicato su tale specifico aspetto (ragionevolezza disposizioni di concorso);

7.2. Il possesso di tutti i prescritti requisiti generali e specifici (tra cui anche l’indicazione della iscrizione nel suddetto registro revisori MEF) costituiva dunque condizione essenziale onde essere ammessi alla successiva fase di estrazione e poi di valutazione dei curricula. Una simile condizione riguardava tutti i profili professionali e non solo quelli OLAF, come appena visto;

7.3. Dunque l’amministrazione regionale non ha potuto apprendere del possesso di tale requisito direttamente dal curriculum (piuttosto che dalla domanda) proprio in quanto la procedura non consentiva, in caso di mancato superamento del preliminare passaggio procedurale (verifica circa il possesso di tutti i requisiti), di accedere al primo step della procedura ossia la estrazione dei curricula (per poi procedere successivamente alla loro valutazione e dunque, ancora prima, alla loro semplice lettura);

7.4. Insomma il possesso di tutti i requisiti (verificabile da un esame della domanda di partecipazione in cui occorreva tra l’altro indicare l’iscrizione nel registro revisori MEF) costituiva come già detto una sorta di condizione di procedibilità per l’esame successivo dei curricula ;

7.5. Dunque l’amministrazione non si è potuta rendere conto di cosa contenesse in effetti il curriculum del candidato (tra cui la suddetta controversa iscrizione) dal momento che l’accesso alla lettura del curriculum stesso le era precluso dalla norma della procedura che impediva proprio un simile accesso;

7.6. In buona sostanza, il requisito non è stato pacificamente indicato nella domanda di partecipazione. Il requisito stesso era presente nel curriculum ma quest’ultimo non poteva essere aperto ed esaminato dalla PA in quanto ciò era precluso dalle disposizioni procedurali di concorso;

7.7. Quanto, poi, al ricorrere dei presupposti per l’invocata applicazione del soccorso istruttorio si rammenta che, per giurisprudenza costante: tale istituto non è in linea generale attivabile allorché il privato abbia commesso un evidente errore nella compilazione della domanda di partecipazione. Ciò in base ad un generale principio di autoresponsabilità che, soprattutto nei concorsi di massa , assume un significato ancor più importante in quanto occorre assicurare par condicio nonché massima accelerazione possibile nelle procedure. Una qualche apertura per il soccorso istruttorio, anche per le c.d. “istanze erronee” (cfr. pag. 13 memoria di parte appellante in data 16 novembre 2023), vi potrebbe essere soltanto allorché l’errore commesso sia patentemente riconoscibile. Si veda, sul punto specifico, la sentenza di questa stessa sezione n. 10241 del 21 novembre 2022 in cui si afferma in particolare che: “il soccorso istruttorio nell’ambito delle procedure comparative e di massa è (fortemente) limitato dal principio di autoresponsabilità del concorrente per cui ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2019, n. 1148 … )” . Ed ancora che: “se l’errore è riconoscibile secondo le condizioni poste dalle disposizioni del codice civile per gli atti negoziali può richiedersi all’amministrazione lo sforzo diligente di emendarlo autonomamente” (Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 2019, n. 4198). Ebbene nel caso di specie un simile indispensabile presupposto onde poter essere ammessi al soccorso istruttorio (ossia la riconoscibilità dell’errore commesso dal candidato in sede di compilazione e presentazione della domanda di partecipazione) non è qui comunque rinvenibile dal momento che l’errore commesso non era in alcun modo riconoscibile secondo la normale diligenza: la mancata indicazione ossia flaggazione del requisito da parte dell’appellante non poteva infatti essere che inteso, da parte della PA, quale conseguente ed evidente mancanza di possesso del requisito stesso;

7.8. Da quanto detto consegue il rigetto dello specifico motivo di appello.

8. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza di primo grado. Le spese di lite possono essere integralmente compensate tra le parti costituite stante la peculiarità delle esaminate questioni.