Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 2024-05-27, n. 202404690

Pubblicato il 27/05/2024

N. 04690/2024REG.PROV.COLL.

N. 04574/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4574 del 2023, proposto da Agenzia Territoriale dell'Emilia Romagna per i Servizi Idrici e Rifiuti – Atersir, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato F M, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castel Guelfo di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G F, C F, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio G F in Padova, via San Gregorio Barbarigo n. 4;

nei confronti

Hera S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato G C, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
Regione Emilia-Romagna, Comune di Bologna, Comune di Castello D'Argile, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 926/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Castel Guelfo di Bologna e di Hera S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 marzo 2024 il Cons. R C e uditi per le parti gli avvocati delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda l’obbligo dell’Agenzia territoriale dell’Emilia Romagna per i servizi idrici e rifiuti -Atersir- di stabilire meccanismi compensativi per il recupero di 688.031,07 € a favore del Comune di Castel Guelfo (corrispondente alle sovra-coperture del servizio per le annualità 2013-2016).

In particolare, in primo grado l’attuale appellato - Comune di Castel Guelfo - ha censurato l’indebita determinazione del corrispettivo a suo carico per il servizio di raccolta rifiuti sul proprio territorio, secondo il Piano Finanziario (PEF) annualmente deliberato da Atersir sostenendo che il d.lgs. 152/2006, nel disciplinare la tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, sancisce il principio dell’integrale copertura dei costi (ribadito per la TARI dall’art. 1, comma 654, della l. 147/2013); il gestore dovrebbe elaborare quindi il PEF che contempla il costo per ciascun Comune, senza sovra-coperture, da riversare sui cittadini mediante la determinazione della tariffa.

Nello specifico, il Comune di Castel Guelfo ha lamentato che, dal confronto fra i costi e i ricavi della gestione del servizio per gli anni 2013, 2014, 2015 e 2016 – come rendicontati dal gestore del servizio ad ATERSIR e da questa trasmessi all’amministrazione – risultano costanti “sovra-coperture” del servizio, per importi nell’ordine complessivo di 688.031,07; Atersir non si sarebbe adoperata per porvi rimedio, ed anzi avrebbe affermato l’equilibrio del sistema a livello di bacino e la fisiologia degli scostamenti locali.

In sede di primo grado il giudice ha accolto il ricorso del Comune di Castel Guelfo, qui appellato, ritenendo che i disallineamenti tra i costi preventivati e quelli risultati dai rendiconti si sono risolti in un indebito vantaggio per i Comuni dell’ambito a danno del Comune di Castel Guelfo. Di conseguenza il Tar – aderendo alla prospettazione del Comune ricorrente – ha statuito l’ obbligo per Atersir di adottare – entro un termine ragionevolmente compatibile con la scansione temporale della programmazione – un piano per il recupero delle somme versate in eccesso dal Comune di Castel Guelfo nelle annualità dal 2013 al 2016.

Parte appellata ha anche proposto un giudizio di ottemperanza, notificato in data 27 giugno 2023, innanzi al TAR per l’Emilia-Romagna, Sede di Bologna, Sez. II, R.G. n. 471/2023, con il quale ha contestato all’Agenzia di non aver dato immediata esecuzione alla sentenza gravata.

1.2 Atersir propone ora appello per i seguenti motivi di ricorso.

I Error in iudicando per aver travisato la disciplina in materia di attribuzione delle competenze di regolazione tariffaria del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani. Falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 3 bis comma 1 bis, d.l. n. 138/2011 e dell’art. 4, l.r. Emilia-Romagna n. 23/2011.

II Error in iudicando per aver travisato la disciplina in materia di TARI. Falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 1 comma 639 e seg. della l. n. 147 del 2013

Con il primo motivo di ricorso, l’appellante ritiene che la competenza del singolo Comune ad approvare il PEF è stata ritenuta da Atersir implicitamente superata in forza della vis abrogans del nuovo assetto delle competenze determinato dal codice dell’ambiente e dall’art. 3 bis , comma 1 bis , del d.l. 13 agosto 2011, n. 138 conv. in l. 14 settembre 2011 n. 148 , nonché dalla stessa legge regionale che attribuisce espressamente ad un organo dell’Agenzia – al Consiglio Locale – la competenza ad approvare le tariffe all’utenza (art. 8 l.r. 23 dicembre 2011 n. 23).

Nel processo di determinazione della tariffa, l’appellante richiama la competenza di ARERA sulla base della l. n. 205/2017, art. 1, comma 527, ad approvare “ le tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento ”; a tal riguardo, fa presente che l’ARERA ha esercitato la propria funzione di “ predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti ”, in occasione dell’emanazione del primo metodo tariffario (c.d. MTR 1), che ha inizialmente previsto la possibilità per ciascun Ente di governo per gli ambiti territoriali ottimali (EGATO) di presentare un piano tariffario articolato per singolo Comune o per ambito.

Successivamente - per il secondo e corrente periodo regolatorio ( c.d. MTR2) - il metodo adottato dall’Autorità si è fondato esclusivamente sul PEF d’ambito (o pluricomunale), rimettendo in via del tutto eccezionale la possibilità di operare tramite PEF costruiti su base comunale in fattispecie che non si riscontrerebbero nel caso che ci occupa.

Sostiene l’appellante, inoltre, che la scelta di Atersir di determinare la tariffa con riferimento al bacino di affidamento nel suo complesso e le modalità con cui essa ha inteso distribuire tra i Comuni associati gli oneri in funzione perequativa non solo non sarebbe illegittima perché pienamente aderente sia alla legge regionale sia alla legge nazionale, ma sarebbe anche insindacabile poiché attiene al merito amministrativo circa l’ottimizzazione di quelle “ economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio ”, poste dal legislatore nazionale alla base della creazione stessa degli Enti di governo dell’ambito ottimale.

Ritiene quindi censurabile l’affermazione del giudice di primo grado secondo cui la “ stretta interconnessione tra la T.A.R.I. applicata ai cittadini e i costi di investimento e di esercizio dell’attività praticata sul territorio comunale ” imporrebbe una rigida correlazione tra quelle porzioni di servizio effettivamente realizzate sul singolo territorio ed i costi di esercizio da parte del gestore unico, poiché non terrebbe conto del fatto che tali costi, inferiori a quelli che sarebbero praticati in un’ottica di gestione in economia, sono possibili proprio perché la gestione del servizio si svolge sull’intero bacino.

Con il secondo motivo rileva che la ratio sottesa all’attribuzione della competenza ai singoli Comuni riguardo alla TARI si fonda sull’autonomia tributaria degli enti locali e non delle loro forme associative; si tratta di un meccanismo di articolazione della tariffa per cui gli utenti sono considerati uti universi e la determinazione dell’onere sostenuto dal singolo utente è ancora calcolato su base parametrica (superficie e numero di soggetti collegati ad un singolo immobile).

Tale circostanza, ritiene, non deve confondere l’articolazione tariffaria a livello di bacino con lo strumento tributario, ossia la delibera comunale, che ripartisce la quota di tariffa spettante agli utenti; diversamente emergerebbe una contraddizione rispetto alla logica d’ambito o di area vasta.

La controinteressata Hera sostiene che:

-la TARI è uno strumento tributario volto a garantire il recupero del costo del servizio di gestione rifiuti in capo agli utenti finali. Si tratta di un tributo locale volto a finanziare il costo del servizio complessivo di gestione integrata dei rifiuti ma tale costo dovrebbe essere considerato come un costo definito a livello di “ambito territoriale ottimale”, non parametrato sulla base del singolo utente finale del servizio e dunque sulla base di un singolo territorio comunale;

- il corrispettivo spettante a HERA per la gestione del servizio deve essere tale da coprire il costo complessivo del servizio stesso sull'intero ambito di affidamento così come previsto dalla Convenzione sottoscritta tra il gestore del servizio e l’Autorità di Ambito (cfr. art. 13- bis Convenzione Atersir - Hera) e dall’art. 3, co. 2 del d.P.R. 158/1999 che dispone « la tariffa di riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani ».

1.4 Il Comune appellato, in sede di costituzione, ripropone le domande e i motivi ex art. 101 c.p.a. che illustrerebbero un quadro di complessivo inadempimento da parte di ATERSIR delle corrette procedure previste per l’approvazione dei Piani economico finanziari (PEF) dei diversi Comuni.

In particolare, seguendo l’elencazione dell’atto di costituzione:

A.1 ) censura contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, di data 10 aprile 2018.

2. Violazione di