Pubblicato il 10/04/2020

N. 02366/2020REG.PROV.COLL.

N. 05456/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5456 del 2018, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dal Prof. Avv. E S D ed elettivamente domiciliata in Roma alla Piazza San Lorenzo in Lucina n. 26 presso lo studio del difensore;

nei confronti

Comitato Applicazione Codice Autoregolamentazione Media e Minori e Ministero dello Sviluppo Economico, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter) n. 3391/2018, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio, recante appello incidentale e contestuale memoria di riproposizione dei motivi assorbiti in primo grado, della Rai - Radiotelevisione Italiana S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 febbraio 2020 il Cons. F D L e uditi per le parti gli avvocati Giovanni Greco dell’Avvocatura Generale dello Stato e Ugo De Luca in sostituzione dell'avv. Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con atto cont./99/07/DICAM/n. proc. 1593/FB (prot. n. 1721 del 12.9.2007) l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (di seguito, per brevità, anche Autorità o AGCOM) ha contestato alla società Rai Radiotelevisione italiana S.p.A. la violazione del Codice di Autoregolamentazione TV e Minori, paragrafi 1.2., lett. a), e 2.3. in combinato disposto con l’35A0DE" data-article-version-id="8bf5f2e4-8289-56be-a1ab-20321d667e76::LRAB524E1BF8A30F35A0DE::2012-07-30" href="/norms/laws/itatextqbrnu6maxl9u4/articles/itaart1k4vhuyjpjc8cai?version=8bf5f2e4-8289-56be-a1ab-20321d667e76::LRAB524E1BF8A30F35A0DE::2012-07-30">articolo 34, comma 3, del decreto legislativo 31 luglio 2005 n.177, per avere trasmesso nell’ambito del TG1 delle ore 20:00, andato in onda il 24 aprile 2007, un servizio che- seppure preceduto da plurimi avvisi del giornalista in ordine alla sua idoneità ad un pubblico di soli adulti-, recava le immagini di un minorenne a volto scoperto, nel mentre si preparava ad uccidere un prigioniero con un lungo coltello, dopo avere letto una sentenza di condanna a morte.

All’esito del procedimento sanzionatorio con delibera n. 19/08/CSP del 31 gennaio 2008 (prot. n. 6152 del 17.3.2008) l’Autorità ha irrogato alla Rai Radiotelevisione Italiana Spa la sanzione amministrativa pecuniaria di euro 100.000,00 (centomila/00).

2. La Rai ha proposto ricorso avverso il provvedimento sanzionatorio e ogni atto presupposto (in particolare, l’atto di contestazione di cui alla nota n. cont/99/07 cit., la proposta formulata dalla Direzione Contenuti Audiovisivi e Multimediali e la relazione dei Commissari incaricati).

In particolare, a fondamento dell’impugnazione, è stato contestato che:

- l’Agcom era incompetente all’adozione di provvedimenti sanzionatori a tutela della privacy del minore, risultando la relativa competenza attribuita – alla stregua del combinato disposto degli artt. 11,12,139,154 e 162 del d.lgs. 196/03 e degli articoli 4, comma 3,11,35 e 51 del d.lgs. 177/05- al Garante per la protezione dei dati personali;

- in ogni caso risultava violato il principio di leale collaborazione tra l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e il Garante per la protezione dei dati personali, non coinvolto nel procedimento sanzionatorio;

- nel merito, non sussisteva alcun illecito ai sensi dei paragrafi 1.2 e 2.3 del Codice di Autoregolamentazione, tenuto conto che la trasmissione delle immagini non aveva avuto ad oggetto alcuna fattispecie di reato;
non vi era alcuna violazione del diritto alla riservatezza del minore, essendo state le immagini ritraenti il minore già trasmesse in altre programmazioni;
l’oscuramento del volto del bambino avrebbe frustrato lo scopo di denuncia svolto dal servizio andato in onda durante il TG1 nell’esercizio del diritto-dovere di informazione;
nonché il servizio giornalistico si traduceva (anche) in una denuncia a beneficio del minore;

- difettava la contestazione della violazione dell’art. 4, comma 1, lett. b), d. lgs. n. 177/2005 e comunque non erano andate in onda scene di violenza che potessero nuocere allo sviluppo del minore, considerato, altresì, che il conduttore del programma aveva ripetutamente avvisato la messa in onda di contenuti non adatti ai minori;
la delibera impugnata risultava, altresì, contraddittoria rispetto a precedenti provvedimenti assunti dall’Autorità in relazione a fattispecie analoghe;

- mancava una motivazione riferita all’elemento soggettivo dell’illecito contestato, la cui integrazione doveva comunque essere esclusa in ragione della buona fede dell’emittente;
la sanzione risultava eccessiva, in quanto pari al quadruplo del minimo edittale.

3. Il Tar ha rigettato i motivi di ricorso riguardanti l’incompetenza dell’Autorità resistente e il difetto di collaborazione con il Garante per la protezione dei dati personali, mentre ha accolto il terzo motivo di ricorso.

In particolare, a giudizio del Tar:

- il diritto alla protezione dei dati personali non è affidato unicamente all’Autorità Garante in materia di dati personali, tenuto conto che l’art.10 del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 attribuisce espressamente all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nell'esercizio dei compiti ad essa affidati dalla legge, il compito di assicurare il rispetto “ dei diritti fondamentali della persona nel settore delle comunicazioni ”, tra cui deve ritenersi compreso il diritto alla protezione dei dati personali;
ferme comunque le competenze del Garante per la protezione dei dati personali in materia di servizi di media audiovisivi e radiofonici;

- non sussisteva alcuna prescrizione impositiva di un obbligo di coordinamento o di cooperazione con l’Autorità Garante in materia di protezione dei dati personali;

- l’art. 34 D. Lgs. n. 177/2005 tutela i minori “ sotto il diverso profilo non tanto della protezione dei dati personali dei minori ripresi nelle trasmissioni televisive bensì dell’integrità psico-fisica e del corretto sviluppo della personalità sia dei minori che partecipino alle trasmissioni quanto, soprattutto, dei minori destinatari delle medesime, affidando all’Autorità il compito di tutelare lo sviluppo psico-fisico degli utenti minori a fronte di trasmissioni televisive e i relativi poteri sanzionatori, disciplinati nell’art.35 ”;

- la Convenzione di New York sui Diritti del Fanciullo, nell’ottica di impegnare gli Stati aderenti al rispetto dei diritti di “ogni individuo di età inferiore a 18 anni” ivi contemplati, richiede a ciascuno Stato un impegno limitato al proprio territorio nazionale, nonché non contempla espressamente un diritto del fanciullo alla protezione dei dati personali;

- nella specie l’anonimato del minore risultava garantito, tenuto conto si trattava di bambino straniero che, pur “ coinvolto in un terribile fatto di cronaca indubbiamente lesivo della sua personalità - in quanto autore e nello stesso tempo vittima ”, non risultava identificato né identificabile nel territorio italiano;
in ogni caso, il minore era privo di collegamenti territoriali con il territorio italiano e il servizio era stato già diffuso, nella versione integrale, in tutto il mondo da altra emittente televisiva e, di seguito, riproposto sia dalle principali televisioni internazionali sia sulla rete internet, sicché il vulnus al bene giuridico tutelato si era già verificato, risultando a questo punto del tutto marginale, per la finalità suindicata, un eventuale accorgimento atto ad impedire la diffusione dell’immagine del minore straniero limitatamente al territorio italiano;

- alla stregua di quanto previsto dalla Carta di Treviso, l’oscuramento del volto del minore è obbligatorio solo quando tale accorgimento abbia una concreta incidenza al fine di contribuire ad evitare la compromissione “dell'ordinario processo di maturazione e l'armonico sviluppo” del minore, ciò che nel caso in esame doveva escludersi, trattandosi di minore non identificabile sullo Stato italiano e privo di qualsiasi collegamento territoriale con lo stesso;

- nella specie veniva in rilievo un contesto geografico e culturale, molto diverso da quello italiano, ragion per cui nella trasmissione del filmato in oggetto nel TG serale non poteva ravvisarsi il pericolo di emulazione sanzionato dalla Carta di Treviso;

- non risultava violato neanche il Codice di Autoregolamentazione TV e minori paragrafi 1.2 e 2.3, in combinato disposto con l’articolo 34, comma 3, del D.lgs. 2005, N. 177 nella parte in cui vieta trasmissioni che possano turbare lo sviluppo psico-fisico dei minori destinatari della trasmissione, tenuto conto che il filmato in oggetto – ritenuto comunque idoneo a turbare il pubblico anche a prescindere dalla raffigurazione di un bambino- benché non trasmesso tra le ore 22.30 e le 7.00, risultava comunque andato in onda durante il TG delle 20.00, cioè in un programma specificatamente destinato all’informazione del pubblico adulto sui fatti di cronaca, anche particolarmente impressionanti. Si trattava quindi, di una sequenza che, seppure idonea ad impressionare l’eventuale pubblico minore, tuttavia, come consentito dalla Carta, era stata preceduta – trattandosi di notizia di straordinario valore informativo la cui divulgazione in Italia era stata ritenuta necessaria, anche perché già precedentemente diffusa in tutto il mondo - dall’avviso del giornalista televisivo agli spettatori che “le notizie, le immagini e le parole trasmesse non sono adatte ai minori”.

4. L’Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, articolando tre motivi di impugnazione.

Con il primo motivo di appello è contestata l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto, da un lato, che la tutela dell’anonimato competa agli Stati aderenti alla Convezione di New York in riferimento al loro territorio nazionale (non potendo esigersi tutela per un bambino di nazionalità estera presente in una trasmissione andata in onda sul territorio italiano);
dall’altro, che l’oscuramento del volto del bambino non potesse giovare alla sua integrità psico fisica, tenuto conto che il minore non era identificabile nel territorio italiano e non aveva alcun collegamento con il territorio stesso e comunque il servizio era stato già diffuso in ambito internazionale.

Con il secondo motivo di appello è contestata l’erroneità della sentenza di primo grado, nella parte in cui ha escluso un rischio di emulazione in capo ai telespettatori minorenni in ragione del diverso contesto geografico e culturale in cui era inserita l’azione violenta oggetto del servizio giornalistico.

Con il terzo motivo di appello è contestata l’erroneità della sentenza di primo grado, nella parte in cui il Tar ha escluso l’integrazione dell’illecito sanzionato dall’Autorità ritenendo che il servizio: a) fosse andato in onda durante il TG delle 20.00, cioè in un programma specificatamente destinato all’informazione del pubblico adulto sui fatti di cronaca, anche particolarmente sanguinari o impressionanti;
b) afferisse ad una notizia di straordinario valore informativo la cui divulgazione in Italia era stata ritenuta necessaria, anche perché già precedentemente diffusa in tutto il mondo;
c) fosse stato preceduto dall’avviso del giornalista televisivo agli spettatori che “ le notizie, le immagini e le parole trasmesse non sono adatte ai minori ”.

5. Si è costituita in giudizio la Rai Radiotelevisione Italiana SpA, resistendo all’appello principale, proponendo appello incidentale e riproponendo i motivi di censura assorbiti dal Tar.

In particolare, con il primo motivo di appello incidentale, la Rai ha censurato l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui: a) ha ravvisato la competenza dell’Autorità ad irrogare la sanzione impugnata;
nonché b) ha ritenuto non violato il principio di leale collaborazione tra l’Autorità Garante delle Comunicazioni e il Garante per la protezione dei dati personali.

Con il secondo motivo di appello incidentale la Rai ha censurato la sentenza di prime cure nella parte in cui ha ritenuto sussistente una fattispecie riconducibile ai paragrafi 1.2 lett. a) e 2.3 del Codice di autoregolamentazione TV e minori, sebbene nella specie non venissero in rilievo fattispecie di reato soggette alle prescrizioni di cui alla fonte di autodisciplina.

Con il terzo motivo di appello incidentale la RAI ha censurato la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto che la scena trasmessa fosse idonea a pregiudicare lo sviluppo dei minori, nonostante nella specie fosse stata censurata e tagliata dal TG1 la grandissima parte del video già diffuso da altra emittente televisiva, fermando lo stesso prima della visualizzazione di qualsiasi scena di violenza esplicita.

Con il medesimo atto processuale la Rai ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, volti a denunciare l’illegittimità del provvedimento impugnato.

6. In vista dell’udienza pubblica di discussione dell’appello la Rai ha presentato una memoria difensiva con cui ha replicato ai motivi di appello.

In particolare, la Rai ha rilevato che:

- il par. 1.2, lett. a), Codice di autoregolamentazione tutela il solo minore ritratto nelle immagini trasmesse;

- il par.