Pubblicato il 10/04/2024

N. 03289/2024REG.PROV.COLL.

N. 08126/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8126 del 2023, proposto da
Federazione Ugl Authority Anac, in persona del legale rappresentante pro tempore e M I, A F, S G, U R, G T, S A, R A, A B, L B, A M C, N C, Silvio D'Antino, A D C, M D R, R D C, D I, P L, A M, M M, R M, F P, V P, R P, P E P, F P, S R, A V, S V, R Z, V A, A A, M B, M C B, Nicola Berte', L B, M C, M C, Maurizio Conti, Massimiliano Croce, Tiziana Curto, Luigi D'Alessio, Federica De Cesare, Giovanna De Chiara, Marco Feoni, Luigi Fiorentino, Rosella Formisano, Adriano Galotti, Gaetano Giacca, Stefano Guagnelli, Cristina Iacobelli, Fabrizio Iacopino, Franca Lise, Antonella Nughes, Mirella Orati, Graziella Palma, Olimpia Perifano, Giovanni Pizzoni, Maria Gennara Rebecchi, Vito Rendina, Antonella Rughetti, Pasquale Russo, Patrizia Russo, Claudio Virgili, Piero Zichella, Fabrizio Grassetti, Antonella Cirillo, Settimio Picca, Anna Tunno, Giuseppe Abbatino, Clementina Cecchitelli, Paola D'Incoronato, Roberto Gabrielli, Donatella Moroni, Panetta Augusto Quale erede di Cola Maria Anna, Panetta Valentina Quale erede di Cola Maria Anna, Panetta Federica nella qualità di erede di Cola Maria Anna, Severina Gerardina Lucente, Giuseppina Rizzo, Roberto Antonini, rappresentati e difesi dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Francesco Denza, n. 3;

contro

ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato - sez. V n. 7725/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’ANAC - Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visto l'art. 114 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio 2024 il Cons. Annamaria Fasano e uditi per le parti l’avvocato Galletti e l’avvocato dello Stato Dettori;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso al Tar Lazio – Roma, gli odierni ricorrenti hanno impugnato l’Allegato 3 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale dell’ANAC, approvato dal Consiglio dell’Autorità nell’Adunanza del 9.1.2019, recante la tabella di equiparazione per il primo e il nuovo inquadramento del personale, nonché il Regolamento stesso in parte qua e gli atti e gli accordi propedeutici all’adozione del predetto provvedimento, sottoscritti dalle altre OO.SS. ad esclusione della Federazione Ugl Athority Anac ricorrente. Avevano, altresì, impugnato tutti gli altri atti e/o provvedimenti, collegati e consequenziali, antecedenti e conseguenti, lesivi dell’interesse dei ricorrenti a ottenere un adeguato, ragionevole e proporzionale inquadramento sulla base dei criteri omogenei a quelli adottati dall’Autorità Garante per la concorrenza (in seguito solo AGCM) e il mercato nel proprio ordinamento. Con motivi aggiunti, era stata impugnata anche la delibera dell’ANAC n. 303 del 3.4.2019 che aveva apportato modifiche al Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale e il Testo coordinato del Regolamento con tali modifiche, pubblicato in G.U. n. 91 del 17.4.2019.

1.1. Il Tar Lazio – Roma, con sentenza n. 5654 del 2020 ha dichiarato il ricorso introduttivo in parte improcedibile, respingendolo per il resto;
e aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti per mancata notifica alla parte resistente.

2. Questa Sezione, con la sentenza n. 7725 del 2022, ha accolto il gravame, con annullamento dei seguenti atti:

a) l’Allegato 3 del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale dell’ANAC, recante la tabella di equiparazione per il primo e nuovo inquadramento del personale, suddivisa nelle tre categorie di lavoratori (impiegati, funzionari e dirigenti);

b) il medesimo Regolamento in parte qua ;

c) gli atti convenzionali e gli accordi sindacali propedeutici all’adozione del Regolamento, sottoscritti dalle altre OO.SS., ad esclusione della Federazione UGL ricorrente, con cui erano stati individuati i criteri economici per l’inquadramento del personale nel nuovo ordinamento di cui all’art. 52 quater del d.l. n. 50/2017, ed era stata stabilita la decorrenza dell’inquadramento giuridico a far data dal 1 gennaio 2019 e dell’inquadramento economico a far data dal 1 gennaio 2020.

3. A seguito della decisione del Consiglio di Stato, l’ANAC ha formulato nuovi criteri di primo inquadramento giuridico economico del personale e ha sottoposto la proposta alle OO.SS., organizzando due tavoli di lavoro separati, l’uno con l’O.S. Federazione UGL e con i ricorrenti da essa rappresentati e l’altro con le diverse OO.SS. Successivamente, con nota prot. n. 78786 del 4 ottobre 2022, a firma del Dirigente dell’Ufficio Risorse umane e formazione, la proposta di reinquadramento del personale dell’Autorità è stata trasmessa a tutte le sigle sindacali, con richiesta di comunicare il proprio assenso entro e non oltre il termine del 10 ottobre 2022. Con nota prot. n. 79365 del 6 ottobre 2022, a firma del Segretario Generale, la medesima proposta è stata trasmessa al Collegio dei revisori dei conti dell’ANAC, al fine di acquisire il relativo parere di competenza in ordine alla contenibilità e sostenibilità dell’impatto economico finanziario a bilancio vigente.

Con due note del 7 ottobre 2022, le sigle sindacali CISL e SIBC – ANAC hanno esposto le proprie osservazioni, mentre le OO.SS. FISAC – CGIL e UILCA, in data 10 ottobre 2022, con note acquisite al prot. n. 80718/2022 e n. 80762/2022, hanno dichiarato di non poter fornire il proprio assenso alla proposta nei termini disposti dall’Autorità, suggerendo alcuni correttivi e giudicando ‘ priva di fondamento giuridico la limitazione degli effetti retroattivi dell’adozione dei nuovi criteri di inquadramento e di nuove tabelle retributive in favore dei soli ricorrenti, in quanto l’annullamento di un atto avente effetti erga omnes (l’inquadramento di tutto il personale) produce i medesimi effetti in favore di tutto il personale’.

3.1. L’Autorità ha successivamente adottato la delibera n. 465 del 12 ottobre 2022, recante l’accoglimento della Proposta di primo inquadramento giuridico economico del personale del 4.10.2022, cui hanno fatto seguito i provvedimenti individuali di inquadramento.

Con la predetta delibera, l’ANAC ha previsto:

(a) di procedere al nuovo inquadramento nei confronti dei ricorrenti sulla base dei criteri contenuti nella proposta citata in premessa, che costituisce parte integrante della presente delibera e con decorrenza giuridica dal 1 gennaio 2019 ed economica dal 1 gennaio 2020, con riserva di conguaglio in aumento qualora il Consiglio di Stato adito statuisca che sia dovuto, o in diminuzione nel caso in cui questo risulti possibile dal medesimo pronunciamento;

(b) di procedere al nuovo inquadramento nei confronti di tutti i dipendenti sulla base dei criteri contenuti nella proposta citata in premessa, che costituisce parte integramente della presente delibera e con decorrenza giuridica dal 1 gennaio 2019 ed economica dall’approvazione della presente delibera, salvo che il Consiglio di Stato, l’Avvocatura dello Stato, i Revisori dei Conti non diano contrarie indicazioni.

4. Gli odierni ricorrenti hanno proposto un primo ricorso per ottemperanza, e successivi motivi aggiunti, impugnando la delibera n. 465 cit. ed i provvedimenti presupposti e consequenziali, ivi inclusi gli atti di nuovo inquadramento. Secondo i ricorrenti, l’ANAC, in asserita ma apparente ed elusiva attuazione del giudicato, avrebbe formulato una nuova proposta di reinquadramento per il personale tutto, anche non ricorrente, poi adottata con la delibera n. 465 del 12 ottobre 2022, che non contemplerebbe alcuna nuova tabella o nuovo Allegato 3, e non prevederebbe alcuna ricostruzione di carriera per ciascun ricorrente, non sanando in alcun modo la pretermissione del criterio della ‘contiguità giuridica’. L’ANAC avrebbe riproposto l’analogo criterio della ‘contiguità economica’ applicato peraltro in maniera automatica, orizzontale ed uniforme tra tutti i dipendenti, senza operare alcuna sostanziale e rilevante differenziazione che tenga conto del diverso grado di professionalità qualificata ed esperienza maturata in servizio.

La predetta delibera, seppure migliorativa sotto l’aspetto economico, rispetto all’inquadramento contenuto nell’Allegato 3 annullato, è stata contestata dagli esponenti in quanto emessa senza il propedeutico Accordo con le OO.SS. più rappresentative, e soprattutto perché elusiva del giudicato, non recependo, se non apparentemente, i principi ed i criteri espressi nella sentenza n. 7725 del 2020 di questa Sezione, secondo cui sarebbe stato necessario, in sede di redazione dell’ex Allegato 3, di tenere conto delle competenze maturate dal dipendente e dell’esperienza professionale dallo stesso conseguita negli anni di attività presso la pubblica amministrazione.

Sarebbe evidente che l’intento dell’Autorità è solo apparentemente ‘ossequioso’ dell’obbligo di conformarsi ed ottemperare al giudicato, ma in realtà elusivo, in quanto la delibera n. 465 del 2022 rappresenterebbe una palese elusione (se non addirittura violazione) del giudicato, in quanto non recepirebbe, se non apparentemente, i principi e i criteri che il Consiglio di Stato, con la sentenza ottemperanda, ha ritenuto essere stati disattesi in sede di redazione dell’ex Allegato 3, che si estrinsecano nel tenere conto, in maniera adeguata, effettiva e proporzionale (e non solo a livello nominalistico) delle competenze maturate dal dipendente e dell’esperienza professionale dallo stesso conseguita negli anni di attività presso la pubblica amministrazione.

5. Questa Sezione, con sentenza n. 5874 del 2023, ha dichiarato l’inammissibilità del primo ricorso per ottemperanza, in quanto ‘ il procedimento di adempimento al decisum da parte dell’Amministrazione e, quindi, dell’obbligo di conformarsi al giudicato è ancora in itinere, tanto che l’Anac ha proposto a questa Sezione ricorso (n. 8095/2022) in ottemperanza per chiarimenti ex art.112 cod. proc. amm., sicché non è ancora intervenuto il pieno compimento di quella attività che l’Amministrazione deve svolgere per conformarsi al giudicato’.

6. A sua volta, l’ANAC ha proposto ricorso per ottemperanza ex art. 112, comma 5, c.p.a., al fine di ottenere alcuni chiarimenti in ordine alle modalità di esecuzione della sentenza n. 7725 del 2022. Tale ricorso è stato dichiarato inammissibile con sentenza n. 5971 del 2023 “ atteso che le considerazioni espresse dall’Autorità ricorrente attengono all’esercizio del suo potere regolamentare, quindi all’adozione di provvedimenti che presuppongono una valutazione propria dell’Amministrazione, anche mediante l’interpretazione e l’applicazione di norme e principi dell’ordinamento in relazione alle statuizioni contenute nella sentenza n. 7725/2022”.

6.1. I ricorrenti, a seguito della suddetta pronuncia, con diffida del 20.6.2023, hanno chiesto all’ANAC di provvedere, previa convocazione della sigla sindacale e degli istanti, precisando che ‘ l’attuazione del giudicato, tramite la definizione del procedimento, dovrà contemplare:

- l’intervenuta ricostruzione di carriera tenendo conto della corrispondenza giuridica, nel rispetto del grado di professionalità, del livello e della complessità funzionale, della sfera di autonomia e della responsabilità inerenti le mansioni svolte;

- la nuova data di inquadramento giuridico al 01.01.2019;

- la nuova data di inquadramento economico dal 01.01.2020;

- la corresponsione dei relativi arretrati a titolo retributivo e contributivo, comprensivi di interessi e rivalutazione monetaria e di ogni altro adeguamento ai fini accessori, assicurativi previdenziali e di fine rapporto’.

7. Con l’odierno ricorso, la Federazione UGL Authority ANAC e n. 79 dipendenti dell’ANAC, in servizio o in quiescenza, hanno proposto un secondo ricorso ex art. 112 c.p.a. per l’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 7725 del 2022, domandando la declaratoria di nullità per violazione e/o elusione del giudicato dei seguenti provvedimenti:

(a) la delibera ANAC n. 417 del 13 settembre 2023, pubblicata sulla rete intranet dell'ANAC in data 10.10.2023, recante la decisione “ di confermare e rendere definitivo, nei confronti del personale ricorrente e non ricorrente nell'ambito della procedura giudiziaria conclusasi con la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 7725 del 5 settembre 2022, quanto disposto con la delibera ANAC n. 465 del 12 ottobre 2022, provvedendo che si applichi la decorrenza economica del 1° gennaio 2020 per tutti i dipendenti, anche non ricorrenti, già in servizio a quella data, ovvero dalla data di assunzione per tutti i dipendenti che sono stati assunti successivamente al 1° gennaio 2020, senza che siano riconosciuti gli interessi al personale non ricorrente ”;

(b) la delibera ANAC n. 465 del 12 ottobre 2022 di accoglimento della proposta di nuovo inquadramento giuridico ed economico del personale dell’ANAC del 4.101.2022;

(c) i provvedimenti individuali di inquadramento emesso nei confronti dei singoli dipendenti.

I ricorrenti chiedono che, in esecuzione della sentenza n. 7725 del 2022 citata, sia ordinato all’ANAC di concludere ex novo il procedimento di inquadramento entro il congruo termine che sarà fissato dal Collegio, anche mediante convocazione della Federazione UGL Authority, nominandosi sin da subito un commissario ad acta e determinando le opportune modalità esecutive;
il tutto, con ulteriore condanna dell'Autorità, ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a., al risarcimento danni connessi alla mancata esecuzione in forma specifica del giudicato, e/o alla sua violazione o elusione, quantificati nell'importo delle differenze retributive e contributive non corrisposte dalla data di efficacia del neo primo inquadramento sino all'effettivo nuovo inquadramento, maggiorate di quanto dovuto per rivalutazione e interessi da calcolarsi dalla data del primo inquadramento.

8. I ricorrenti lamentano che l’Autorità ha adottato la delibera del Consiglio dell’ANAC n. 417 del 13.9.2023, senza il compimento di alcuna attività che abbia coinvolto la sigla sindacale e gli istanti, e avrebbe sostanzialmente confermato la precedente impugnata delibera n. 465 del 12.10.2022, concludendo il procedimento di attuazione del giudicato amministrativo recato nella sentenza di questo Consiglio di Stato n. 7725 del 2022, ma di fatto emettendo un provvedimento elusivo.

Secondo gli esponenti, gli atti impugnati sarebbero nulli per violazione e/o elusione del giudicato, in ragione delle seguenti censure: “1. Nullità per violazione ed elusione del giudicato ex art. 21 septies l. 241/1990 e 114 co. 4 lett. b) c.p.a. per reiterata violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 52 quater d.l. 50/2017 (convertito in l. 96/2017 e successive modifiche e integrazioni), della l. 481/1985, dell’art. 9, comma 14, d.l. 8 ottobre 2021, n. 139 (convertito in legge n. 205 del 3.12.2021), dell’art. 3 co.1 e 37 co.4 del Regolamento sull’inquadramento giuridico ed economico del personale ANAC. Eccesso di potere per persistente illogicità ed inadeguatezza dell’inquadramento;