Pubblicato il 02/05/2023

N. 04407/2023REG.PROV.COLL.

N. 06735/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6735 del 2016, proposto dal Ministero dell’interno - Dipartimento Vigili del Fuoco, in persona del Ministro pro tempore , e dal Presidente della Regione Emilia Romagna quale Commissario Delegato ai sensi dell’art. 1, comma 2, d.l. 6 giugno 2012, n. 74, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

i signori D P, R P, C M, T B, A B, F B, A C e F P, rappresentati e difesi dagli avvocati G F e C Molino, con domicilio eletto presso lo studio Luigi Medugno in Roma, via Panama, n. 58;
i signori M G P, H J W, non costituiti in giudizio;

nei confronti

del Sindaco del Comune di Cavezzo in qualità di Ufficiale di Governo, non costituito in giudizio;
del Comune di Cavezzo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Bellentani e Alessia Trenti, con domicilio digitale come da

PEC

Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
il signor M B, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Paniz e Giampiero Proia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giampiero Proia in Roma, via Pompeo Magno, n. 23/A;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna n. 99 del 26 gennaio 2016, resa inter partes , concernente l’ordine di demolizione d’ufficio di un fabbricato per la salvaguardia della pubblica incolumità a seguito di terremoto del 2012.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori D P, R P, C M, T B, A B, F B, A C, F P e del Comune di Cavezzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 marzo 2023 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Trenti, Fregni, Damiani e Maraviglia in sostituzione dell’avvocato Paniz;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. A causa degli eventi sismici che hanno colpito i territori della provincia di Bologna, Modena, Ferrara e Reggio Emilia nel maggio 2012, il Consiglio dei Ministri dichiarava lo stato di emergenza.

Il Gruppo Operativo Speciale della Colonna Mobile Regionale dei Vigili del Fuoco del Veneto, coordinato dal Capo Squadra esperto, M B, in data 7 giugno 2012, prestava la propria attività nell’area del Comune di Cavezzo, dichiarata a rischio crollo.

Nel corso della demolizione del fabbricato sito in P.zza Donatori di Sangue, indentificato al fg. 25, part. 123, la squadra incaricata segnalava che il fabbricato attiguo, individuato al fg. 24, part. 121, mostrava dei danni strutturali che rendevano necessaria l’immediata demolizione al fine di preservare da probabili danni gli altri edifici vicini. Per tali ragioni, ravvisata l’opportunità e l’urgenza di provvedere in merito, il Sindaco del Comune di Cavezzo adottava l’ordinanza di abbattimento d’ufficio dell’immobile n. 114/S dell’8 giugno 2012, senza spese a carico dei proprietari, da effettuarsi a cura del Corpo dei Vigili del Fuoco, escludendo qualsiasi possibilità di ripristino.

2. Avverso il suddetto provvedimento i signori D P, R P, C M, M G P, H J W, T B, A B, F B, F P e A C, proprietari e residenti, proponevano ricorso (n.r.g. 99/2016) al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, domandandone l’annullamento.

2. A sostegno del ricorso deducevano le seguenti censure:

i)inizio della demolizione di Palazzo Paltrinieri nel giorno precedente all’ordinanza e, dunque, in assenza di un qualsiasi atto formale che autorizzasse l’abbattimento, come risulta da varie riprese video e da altri filmati e fotografie;

ii)demolizione di Palazzo Paltrinieri arbitrariamente effettuata in conseguenza dell’illegittima distruzione dell’immobile adiacente (di proprietà Bellodi), anch’essa compiuta senza la previa adozione del necessario atto amministrativo presupposto;

iii)adozione dell’ordinanza impugnata senza il previo espletamento di un accertamento tecnico circa la reale sussistenza di eventuali danni statici irreversibili e in assenza di un preventivo verbale di sopralluogo stilato da un funzionario del Corpo dei Vigili del Fuoco a ciò legittimato, il tutto in violazione delle regole operative da applicare in simili situazioni (circolari ministeriali n. 28/1991 n. 01/2011) e con carenza assoluta di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti, per non essere vero che l’edificio dei ricorrenti fosse pericolante a causa del sisma ed essere invece evidente che lo stesso fosse stato gravemente danneggiato durante la demolizione del fabbricato confinante e che gli atti impugnati abbiano voluto dare una diversa rappresentazione della realtà per sfuggire alle gravi responsabilità derivanti dal non necessario abbattimento dell’edificio, cioè per tentare di cancellare ogni traccia del macroscopico errore commesso;

iv)adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, con effetti non provvisori e temporalmente limitati, bensì con effetti irreversibili e definitivi, senza la prescritta comunicazione preventiva al Prefetto e in carenza di una rigorosa e completa istruttoria oltre che di un’adeguata motivazione;

v) erroneità delle valutazioni compiute dall’Autorità decidente circa la situazione di pericolo che avrebbe imposto l’immediato abbattimento del fabbricato, per essere risultato da successivi sopralluoghi e dall’analisi dei resti che le modalità di costruzione e il materiale a tal fine utilizzato deponessero per la solidità dell’edificio e per l’insussistenza di un rischio di crollo imminente, il che rivelerebbe ulteriormente il travisamento dei fatti e dei presupposti in ragione della carenza del “pericolo” posto a fondamento dell’atto impugnato;

vi)omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 l. 241/1990;

vii) illegittimità della notificazione dell’ordinanza sindacale effettuata ai sensi dell’art. 143 cod.proc.civ., per difettare la condizione del domicilio e della dimora sconosciuti ma anche per non risultare le relative modalità conformi al dettato normativo, con conseguente invalidità della stessa ordinanza sindacale perché atto recettizio e insuscettibile di effetto retroattivo stante il suo carattere di provvedimento sfavorevole ai destinatari.

3. Costituitasi l’Amministrazione in resistenza, il Tribunale adito (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:

-ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva limitatamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, estromettendola dal giudizio, e non anche del Ministero dell’Interno;

-ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione e carenza di legittimazione passiva del Comune;

-ha rigettato l’eccezione di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso sollevata dal Comune;

- nel merito, ha accolto il ricorso, reputando fondata l’assorbente censura con cui gli odierni appellati assumono l’ordinanza sindacale viziata da travisamento dei fatti.

- ha condannato il Ministero dell’interno e il Comune di Cavezzo alla le spese di lite (€ (3.000), da suddividere a metà.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto, con riguardo alle questioni di rito, che:

- “ le questioni dedotte investano anche gli accertamenti istruttori effettuati in loco dai Vigili del Fuoco, che fanno capo al Ministero dell’Interno ”

- “ l’eventualità che l’ordinanza sindacale sia intervenuta dopo l’effettiva demolizione del manufatto non renderebbe inesistente o inefficace il provvedimento, ma semmai lo vizierebbe sotto il profilo dell’eccesso di potere per travisamento dei fatti, in quanto atto amministrativo emanato sulla base di un’errata rappresentazione della realtà e quindi idoneo a convalidare un’operazione materiale di variazione dello stato dei luoghi svoltasi in condizioni diverse da quelle ivi considerate ”;

- “ permane comunque l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dell’atto con sentenza di accoglimento del ricorso idonea a produrre effetti conformativi, ripristinatori e/o propedeutici a future azioni risarcitorie, come avviene nel caso di specie ” e “ resta naturalmente nella piena disponibilità degli interessati la scelta di rinunciarvi [all’azione di annullamento] per coltivare l’azione risarcitoria conseguente all’eventuale annullamento del provvedimento lesivo ”;

e, con riguardo al merito, che il quadro degli eventi, esaminate le risultanze dell’attività svolta dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Modena, risultava essere quello prospettato dagli odierni appellanti. In particolare, le risultanze confermavano che la demolizione del Palazzo Paltrinieri era già stata avviata il giorno 7 giugno 2012, di talché il rapporto redatto il giorno successivo dal Capo squadra dei Vigli del Fuoco, posto a fondamento dell’ordinanza sindacale, non corrispondeva all’effettivo stato dei luoghi (circostanza confermata dal verbale di interrogatorio di M B e di Dario Previdi, funzionario comunale e persona informata dei fatti, nonché dal verbale di interrogatorio dell’allora Sindaco di Cavezzo. In conclusione, il Collegio di prime cure, ritenendo tali circostanze elementi indiziari in grado di avere rilievo nel giudizio quali presunzioni giuridicamente valide (perché puntuali e concordanti), le poneva alla base del proprio convincimento, accogliendo il ricorso.

5. Avverso tale pronuncia il Ministero dell’interno – Dipartimento Vigili del Fuoco e il Presidente della Regione Emilia Romagna, in qualità di Commissario delegato, hanno interposto appello, notificato il 25 luglio 2016 e depositato il 18 agosto 2016, domandando, in via preliminare, la sospensione del giudizio in attesa della definizione, con sentenza irrevocabile, del procedimenti penale pendente avanti al Tribunale di Modena a carico del Vigile del Fuoco M B e del Sindaco p.t. del Comune di Cavezzo e, in denegata ipotesi, di riformare i capi della sentenza appellata relativi al difetto di legittimazione passiva e di condanna alle spese.

Gli appellanti deducono 4 motivi di gravame (pagine 14-31), così rubricati:

I) Violazione dell'art. 112 cod. proc. civ. in relazione alla omessa pronuncia sulla eccezione di difetto di legittimazione passiva del Presidente della Regione Emilia-Romagna in qualità di Commissario Delegato ai sensi dell'art. 1 d.l. n. 74/2012

II) Difetto di legittimazione passiva del Ministero dell'Interno e del Presidente della Regione Emilia-Romagna in qualità di Commissario Delegato ai sensi dell'art. 1 d.l. n. 74/2012

III) Violazione e falsa applicazione dell'art. 26, comma 1, cod. proc. amm. in relazione all'art. 91 cod. proc. civ ;

IV) Insufficiente e contraddittoria motivazione. Violazione dell’art. 24, commi 1 e 2, lett. a) del d.lgs. 8 marzo 2006, n. 139 recante norme sul "Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma dell'articolo 11 della legge 29 luglio 2003, n. 229 e dell'art. 56 del d.P.R. 28 febbraio 2012, n. 64 in combinato disposto con la Circolare M.1.-