Numero 01401/2021 e data 12/08/2021 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 19 maggio 2021

NUMERO AFFARE

01435/2020

OGGETTO:

Ministero dell'istruzione.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da -OMISSIS-per l’annullamento, previa emanazione di misure cautelari, degli esiti finali degli esami di Stato conclusivi del II ciclo di istruzione 2019/2020, contenuti in apposito documento denominato "albo esiti finali", redatto in data 27.6.2020 presso il liceo "-OMISSIS-" di -OMISSIS-e nei confronti di
Commissione n.-OMISSIS-/ sez. 5S costituita per lo svolgimento degli esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di istruzione secondaria di secondo grado presso l’Istituto suddetto;

LA SEZIONE

Vista la relazione del 16.11.2020 con la quale il Ministero dell'istruzione ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Fabrizio Cafaggi;

Premesso:

1) L'alunna -OMISSIS-, ha frequentato la classe V S presso il Liceo Scientifico Statale “F. -OMISSIS-” di -OMISSIS--OMISSIS-(To). Al termine dell'anno scolastico 2019/2020 ha sostenuto l'esame di Stato conclusivo del II ciclo di istruzione ("esame di maturità").

2) La studentessa, avendo riportato esito negativo al predetto esame, è stata bocciata, sicché ha chiesto di accedere agli atti scolastici.

3) Dalla documentazione messa a disposizione dalla scuola e conosciuta in data primo ottobre 2020, ad avviso della ricorrente, sono emerse numerose illegittimità.

4) Pertanto, in data primo giugno 2020 la ricorrente proponeva Ricorso Straordinario al Presidente della Repubblica, unitamente alla richiesta di risarcimento del danno e all’istanza cautelare, impugnando i seguenti atti:

• esiti finali degli esami di Stato conclusivi del II ciclo di istruzione 2019/2020, contenuti in apposito documento denominato “albo esiti finali”, redatto in data 27.06.2020, a firma del Presidente della Commissione, affisso all'albo scolastico dell'Istituto indicato in epigrafe il 27.06.2020, attraverso il quale l'alunna -OMISSIS-è stata resa edotta di non aver superato gli esami di Stato;

• verbale n. 7 della riunione della Commissione d'esame relativa all'attribuzione del voto finale, redatto in data 27.06.2020, a firma del Segretario e del Presidente della Commissione, conosciuto in data 01.10.2020, riportante la deliberazione di bocciatura dell'alunna;

• giudizio di bocciatura dell'alunna;

• prova orale svolta dall' alunna durante gli esami di Stato, relativamente 
alle insufficienze riportate;

• criteri (e griglie) di valutazione delle prove d'esame, deliberati dalla Commissione indicata in epigrafe;

• griglie e tabelle di valutazione della prova orale della candidata, deliberate dalla Commissione indicata in epigrafe;

• verbale riguardante l'individuazione delle modalità di svolgimento del colloquio e dei criteri di conduzione e di valutazione dello stesso, laddove redatto;

• verbale di predisposizione dei materiali per l'avvio del colloquio, laddove redatto;

• verbale relativo allo svolgimento dei colloqui ed all' attribuzione dei punteggi, laddove redatto;

• relazione finale della classe, relativa all' a.s. 2019/2020;

• ordinanza del Ministero dell'Istruzione n. 10 del 16.05.2020 e relativi allegati, concernente “gli esami di Stato nel secondo ciclo di istruzione per l'anno scolastico 2019/2020” ;

• note del Ministero dell'Istruzione prot. n. 278 del 06.03.2020, n. 279 del 08.03.2020, n. 368 del 13.03.2020, n. 388 del 17.03.2020;

La ricorrente deduce l’illegittimità degli atti impugnati per i seguenti motivi di diritto

1) Violazione di legge (art. 3, comma 1, legge n. 241/1990;
art. 2, comma 4 e 8 lett. c), D.P.R. n. 249/1998;
art. 2 comma 1 lett. d), art. 5, legge n. 170/2010;
art. 4, art. 5, art. 6 comma 1 e 2, decreto del Ministero dell'Istruzione n. 5669 del 12.7.2011, nonché paragrafi 3, 3.1, 5, 6.4, 6.6, 7.1, delle relative linee guida;
circolare del Ministero dell'Istruzione n. 8 del 6.3.2013;
art. 4 comma 5 e 6, art. 10 comma 1, D.P.R. n. 122/2009;
art. 2, comma 3, d.

1. n. 137 /2008 convertito dalla legge n.169/2008;
art. 18, art. 20 comma 10, d.lgs. n. 62/2017;
art. 192 comma 1, art. 193 comma 1, d.lgs. n. 297/1994;
art. 20 comma 2, art. 23 ordinanza Ministero dell'Istruzione n. 10 del 16.05.2020 ed eccesso di potere per erronea presupposizione;
errore sui presupposti;
difetto di motivazione;
carente istruttoria, illogicità e irragionevolezza;
travisamento ed erronea valutazione dei fatti;
violazione di circolare o atto interno (art. 4, art. 5, art. 6 comma 1 e 2, decreto del Ministero dell'Istruzione n.5669 del 12.7.2011, nonché paragrafi 3, 3.1, 5, 6.4, 6.6, 7.1, delle relative linee guida;
circolare del Ministero dell'Istruzione n. 8 del 6.3.2013;
art.20 comma 2, art.23, ordinanza Ministero dell'Istruzione n. 10 del 16.5.2020), manifesta ingiustizia, sviamento.

2) Violazione dei principi costituzionali (principio del buon andamento di cui all'art. 97 comma 2 Cost.;
principio di imparzialità di cui all'art. 97 comma 2 Cost., nonché all'art. 1 comma 1 legge n.241/1990;
principio di uguaglianza formale e sostanziale di cui all'art. 3 Cost.);
violazione dei principi del procedimento (principio di trasparenza di cui all'art. 1 comma 1 della legge n.241/1990);
violazione di legge (art.1 decreto legge n. 22/2020 convertito dalla legge n.41/2020;
art. 15, art. 18 d.lgs. n. 62/2017;
art. 4 comma 5 e 6. D.P.R. n. 122/2009;
art. 2 comma 3 d.l. n. 137/2008 convertito dalla legge n. 169/2008;
art. 192 comma 1, art. 193 comma 1 d.lgs. n.297 /1994;
art. 20 comma 3, art. 23 ordinanza Ministero dell'Istruzione n. 10 del 16.5.2020;
art.

2.1 della Carta dei servizi scolastici allegata al D.P.C.M. 7.6.1995;
legge n.170/2010;
decreto Min. Istruzione n.5669 del 12.7.2011 e relative linee guida;
circolare Min. Istruzione n. 8/2013;
art.3 comma 1 legge n.241/1990);
eccesso di potere per erronea presupposizione;
errore sui presupposti;
difetto di motivazione;
carente istruttoria;
illogicità e irragionevolezza;
travisamento ed erronea valutazione dei fatti;
disparità di trattamento;
violazione di circolare o atto interno (art. 20 comma 3, art. 23 ordinanza Ministero dell'Istruzione n. 10 del 16.5.2020;
art.

2.1 della Carta dei servizi scolastici allegata al D.P.C.M. 7.6.1995;
decreto Min. Istruzione n.5669 del 12.7.2011 e relative linee guida;
circolare Min. Istruzione n. 8/2013);
mancanza di idonei parametri di riferimento, erronea applicazione dei criteri e delle modalità di valutazione, mancata applicazione dei criteri di valutazione e quindi violazione degli stessi;
manifesta ingiustizia;
sviamento.

Considerato

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente rappresenta che le è stato diagnosticato un "Disturbo specifico in lettura e scrittura di grado grave in via di compensazione, associato a difficoltà nella compitazione" (il disturbo è accompagnato da difficoltà nel ricordare, lacune di memorizzazione, difficoltà nel programmare il lavoro scolastico e ad organizzare le interrogazioni, scarsa concentrazione, comprensione al di sotto dell'atteso a causa delle difficoltà di lettura, difficoltà nel reperimento di etichette lessicali in occasione dello studio di materie tecniche, difficoltà nel memorizzare formule, strutture grammaticali, algoritmi, sequenze e procedure, affaticabilità, pronuncia difficoltosa nelle lingue straniere, difficoltà di acquisizione di nuovo lessico, notevoli differenze tra comprensione del testo scritto e orale e tra produzione scritta e orale). Lamenta la violazione di legge, in particolare la disciplina contenuta nell’ordinanza ministeriale 10/2020 che disciplina lo svolgimento degli esami in periodo di pandemia da Covid 19 nonché la violazione dell'art. 5, comma 3, l. n.170/2010.

Il motivo è fondato

Giova richiamare in premessa i principi cui la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato fa riferimento in materia di diritto all’istruzione delle persone con disabilità.

Il diritto all’istruzione delle persone disabili possiede una indubbia rilevanza costituzionale (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere 1331/2020). Si tratta di un diritto che rinviene i fondamenti negli articoli 2 (sulla tutela dei «diritti inviolabili dell’uomo» e sui «doveri inderogabili di solidarietà … sociale»), 3 (secondo cui «È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese»), 34, primo comma (sulla apertura della scuola «a tutti») 38, terzo comma (sul «diritto all’educazione» anche quando vi sia una disabilità) (Cons. Stato, sez. VI, n. 2023/2017).

In particolare, il diritto all’istruzione delle persone con disabilità rinviene il suo fondamento nell’articolo 34 della Costituzione. Esso è intrinsecamente connesso allo sviluppo della personalità per il legame esistente tra il principio di solidarietà, lo sviluppo della personalità, di cui all’articolo 2 Cost., ed il diritto all’istruzione, di cui all’articolo 34 Cost. (Corte Costituzionale, sentenza n. 215/1987, ribadito di recente nella sentenza n. 83/2019).

Tale diritto ha una funzione abilitante perché diretto a garantire il pieno sviluppo della personalità e la inclusione delle persone con disabilità nella comunità sociale e lavorativa. La sua realizzazione consente alle persone con disabilità il pieno sviluppo della propria personalità. Ad esso corrispondono obblighi positivi dello Stato e dei privati la cui funzione prevalente è quella di promuovere lo sviluppo di capacità e di competenze prima ancora che quella di assistere il disabile attraverso strumenti indennitario-risarcitori, cui veniva dato in passato la priorità. La tutela effettiva di tali diritti costituisce complemento indispensabile del loro riconoscimento.

I diritti delle persone con disabilità hanno avuto pieno riconoscimento anche sul piano europeo nell’articolo 26 della Carta dei diritti fondamentali della Unione Europea, nell’art.2 del Primo Protocollo della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, primo comma, nell’art. 15 della Carta Sociale Europea. Tali principi hanno trovato altresì riconoscimento nel Piano strategico per le disabilità 2017/2023 del Consiglio d’Europa, che ha esplicitamente indicato la necessità di un approccio basato sulle capacità piuttosto che sulle disabilità.

Sul piano internazionale, poi, il riferimento relativo ai principi esposti è alla Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone disabili, entrata in vigore il 3 maggio 2008 e resa esecutiva in Italia con la legge 3 marzo 2009, n. 18. L’articolo 24 della Convenzione internazionale sui diritti delle persone con disabilità, resa esecutiva in Italia con la legge 3 marzo 2009, n. 18, regola il diritto all’istruzione affermando il principio secondo cui (comma 2) “2. Nel realizzare tale diritto, gli Stati Parti dovranno assicurare che: (a) le persone con disabilità non vengano escluse dal sistema di istruzione generale sulla base della disabilità e che i bambini con disabilità non siano esclusi da una libera ed obbligatoria istruzione primaria gratuita o dall’istruzione secondaria sulla base della disabilità;
(b) le persone con disabilità possano accedere ad un’istruzione primaria e secondaria integrata, di qualità e libera, sulla base di eguaglianza con gli altri, all’interno delle comunità in cui vivono;
(c) un accomodamento ragionevole venga fornito per andare incontro alle esigenze individuali;
(d) le persone con disabilità ricevano il sostegno necessario, all’interno del sistema educativo generale, al fine di agevolare la loro effettiva istruzione;
(e) efficaci misure di supporto individualizzato siano fornite in ambienti che ottimizzino il programma scolastico e la socializzazione, conformemente all’obiettivo della piena integrazione” (cfr. Consiglio di Stato, sez. I, , parere n. 1331/2020).

Alla luce della normativa nazionale, europea ed internazionale sopra richiamata si deduce, quindi, come la formazione scolastica dei disabili persegua l’obiettivo di garantire non solo l’accesso a conoscenze ma anche allo sviluppo di competenze necessarie per l’acquisizione di capacità idonee all’inserimento sociale del disabile ed allo sviluppo della sua personalità. L’apprendimento e l’integrazione scolastica delle persone con disabilità costituiscono, infatti, una premessa fondamentale della integrazione lavorativa e di quella sociale, che sono, come detto, alla base di società informate ai principi di solidarietà ed uguaglianza (cfr. Consiglio di Stato, sez. I, parere,780/2021).

All’art. 7 d.p.r. 122/2009, è previsto l'obbligo per gli istituti scolastici di erogare una didattica individualizzata e personalizzata, nonché di attuare misure compensative o dispensative aventi la funzione di eliminare le condizioni di svantaggio in cui essi si trovano e consentire loro, in sede di prove valutative, di dimostrare il reale livello di apprendimento raggiunto. Per ciascun alunno affetto DSA, gli istituti scolastici sono quindi tenuti a predisporre, ai sensi dell’art. 5 del d.m. n. 5669 del 2011 e delle linee guida allegate a tale decreto, un documento (che può assumere la forma di piano didattico personalizzato-PDP) in cui debbono essere indicate le misure compensative e dispensative che si intendono attuare. La competenza per la individuazione e formalizzazione di queste misure è attribuita agli istituti scolastici e non alle strutture sanitarie, il cui unico compito è quello di diagnosticare il disturbo e, tutt’al più, formulare proposte in merito.

Secondo parte ricorrente la mancata applicazione delle misure e degli strumenti programmati si traduce in un'evidente violazione delle norme che prevedono adeguati percorsi individualizzati (circolare del Ministero dell'Istruzione n. 8 del 06.03.2013;
art. 5 legge n. 170/2010;
artt. 4 e 5 decreto del Ministero dell'Istruzione n.5669 del 12.07.2011, nonché paragrafi 3, 3.1 e 6.6 delle relative linee guida).

Lamenta parte ricorrente la violazione dell'art. 5, comma 3, della legge n.170/2010, secondo cui “le misure compensative e dispensative devono essere sottoposte periodicamente a monitoraggio per valutarne l'efficacia e il raggiungimento degli obiettivi, nonché in contrasto con quanto previsto nello stesso piano didattico personalizzato, secondo cui “il PDP è uno strumento di lavoro dinamico da aggiornarsi in itinere”.

Risulta, secondo la ricorrente, altresì violato l'art. 6, comma 1 e 2, del decreto del Ministero dell'Istruzione n. 5669 del 12.07.2011, secondo cui "la valutazione scolastica periodica e finale, degli alunni e degli studenti con DSA deve essere coerente con gli interventi pedagogico-didattici di cui ai precedenti articoli. Le istituzioni scolastiche adottano modalità valutative che consentono all'alunno o allo studente con DSA di dimostrare effettivamente il livello di apprendimento raggiunto mediante l’applicazione di misure che determinino le condizioni ottimali per l'espletamento della prestazione da valutare”, nonché l'art 10, comma 1, D.P.R. n.122/2009, secondo cui "per gli alunni con difficoltà specifiche di apprendimento (DSA) adeguatamente certificate la valutazione e la verifica degli apprendimenti comprese quelle effettuate in sede di esame conclusivo dei cicli, devono tenere conto delle specifiche situazioni soggettive di tali alunni;
a tali fini, nello svolgimento dell'attività didattica e delle prove di esame, sono adottati, nell'ambito delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, gli strumenti metodologico-didattici compensativi e dispensativi ritenuti più idonei”.

La ricorrente sottolinea, dunque, come, sulla base delle norme di legge richiamate, il PDP andasse aggiornato ed integrato. Si tratta di un principio generale legato alla personalizzazione della didattica quale strumento di realizzazione del diritto alla istruzione dello studente disabile. Tale aggiornamento risultava tanto più necessario a seguito della emergenza sanitaria dovuta al c.d. "Covid-19", che ha condotto alla sospensione delle lezioni in presenza ed alla necessità di applicare nuovi strumenti compensativi e dispensativi ed associare a questi nuovi tipi di valutazione dello studente.

L’emergenza pandemica ha modificato radicalmente lo svolgimento dell’attività didattica nelle scuole di ogni ordine e grado, introducendo la didattica a distanza (DAD) ed il sistema di didattica digitale integrata (DDI). Con nota n. 833 del 17 marzo 2021 il MIUR aveva indicato la necessità di adattamento degli strumenti di DAD agli studenti con disabilità, suggerendo la revisione sia degli strumenti compensativi sia di quelli dispensativi. Richiamando esplicitamente il diritto all’inclusione degli studenti disabili la nota faceva riferimento agli studenti con DSA affermando che “ occorre dedicare, nella progettazione e realizzazione delle attività a distanza, particolare attenzione alla presenza in classe di alunni in possesso di diagnosi rilasciata ai sensi della legge 170/2010, e ai rispettivi piani didattici personalizzati. La strumentazione tecnologica, con cui questi studenti già hanno di solito dimestichezza, rappresenta un elemento utile di facilitazione per la mediazione dei contenuti proposti. Occorre rammentare la necessità, anche nella didattica a distanza, di prevedere l’utilizzo di strumenti compensativi e dispensativi, i quali possono consistere, a puro titolo esemplificativo e non esaustivo, nell’utilizzo di software di sintesi vocale che trasformino compiti di lettura in compiti di ascolto, libri o vocabolari digitali, mappe concettuali. Si richiama integralmente, ad ogni buon conto, il Decreto ministeriale 5669 del 12 luglio 2011 e le relative Linee Guida.”.

Tale percorso è poi stato proseguito con misure più radicali quali quelle introdotte dal d.p.c.m. 3 novembre 2020 e specificate nella nota operativa