N. 01389/2016REG.PROV.COLL.

N. 03106/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3106 del 2015, proposto da:
Regione Lazio, rappresentata e difesa dall'avvocato R M P, domiciliata in Roma, Via Marcantonio Colonna n. 27;

contro

Analisi Cliniche Nievo Srl, rappresentata e difesa dall'avv. A G, con domicilio eletto presso lo stesso avvocato A G in Roma, Piazzale Don Giovanni Minzoni n. 9;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE III QUA n. 01433/2015, resa tra le parti, concernente diniego fissazione e assegnazione del tetto di spesa (c.d. budget) per gli anni 2010 e 2011;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Analisi Cliniche Nievo Srl;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2015 il Cons. A P e uditi per le parti gli avvocati Maria Rosa Privitera e A G;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società Analisi Cliniche Nievo srl, con atto pubblico del 20.7.2010, ha acquistato dall'Istituto Medico Polispecialistico Marcello Malpighi il ramo di azienda comprendente un laboratorio di analisi chimiche e microbiologiche, provvisoriamente accreditato con il Servizio Sanitario Regionale. Con nota del 2.8.2010 la citata società ha chiesto la voltura dell'autorizzazione a proprio nome, la quale è stata rilasciata solamente con decreto U00046 del 10.5.2012, avente ad oggetto " voltura dell'autorizzazione all'esercizio per cessione ramo di azienda dall'Istituto Polispecialistico Marcello Malpighi all'Analisi Cliniche Nievo srl ", adottato in esecuzione della sentenza di questa Sezione n.6994 del 4.8.2011. Con successivo decreto commissariale n. U00501 del 27.12.2012 è stato assegnato il budget di spesa per l'anno 2012, senza che fosse stato disposto alcunché in ordine ai tetti di spesa relativi agli anni 2010 e 2011. Con istanza del 23.1.2013 la srl Analisi Cliniche Nievo ha chiesto che fossero adottati i provvedimenti afferenti i tetti di spesa per i citati anni 2010 e 2011, e non essendo stata assunta alcuna determinazione in merito ha agito dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio contestando la legittimità del silenzio serbato in merito dalla Regione Lazio.

In pendenza del giudizio è intervenuta la determinazione regionale n. 237307 del 22.5.2014 che ha rigettato la citata istanza sul presupposto che trattandosi di una cessione di ramo di azienda, il titolo di accreditamento relativo decorreva dalla data di notifica (10.5.2012) del provvedimento regionale di voltura dell'autorizzazione, così come stabilito dal comma 5, dell'art.13, del R.R. n.2/2007, con la conseguenza che non potevano essere erogate per il periodo 2.8.2010-31.12.2011 da parte della società ricorrente prestazioni di specialistica ambulatoriale con onere a carico del SSR. Tale determinazione è stata impugnata con i seguenti motivi aggiunti:

- violazione e falsa applicazione dell'art. 9, comma 1, della L.R. n.4/2003. Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dell'art.13, commi 3, 4, 5 e 6, del R.R. n. 2/2007. Eccesso di potere nella parte in cui il provvedimento di assegnazione del budget è stato tardivamente reso con efficacia ex nunc e non ex tunc a far data dall'istanza di voltura. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifesta;

- violazione dell'art. 97 della Costituzione e degli artt. 2 e 2 bis della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione del principio dell'affidamento e di correttezza ex art.1175 c.c. e dei principi di buon andamento, correttezza, equità, efficienza, economicità, imparzialità, ragionevolezza, proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà ed ingiustizia manifesta;

- condanna della Regione Lazio al risarcimento dei danni subiti dalla società ricorrente in virtù della tardiva adozione del provvedimento di voltura dell'autorizzazione, individuati nel mancato rimborso da parte dell'amministrazione regionale delle prestazioni erogate all'utenza per il periodo 2.8.2010-31.12.2011.

2. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio con la sentenza n. 1433/2015 ha accolto in parte il ricorso limitatamente al riconoscimento del danno subito dalla società ricorrente in conseguenza del tardivo rilascio del provvedimento di voltura.

3. - La Regione ha impugnato la suddetta sentenza rilevando in primo luogo che la decorrenza del termine di 60 giorni per la voltura non poteva che decorrere dal 19 gennaio 2011 e cioè dal momento in cui con nota ASL n. 4780 la Regione aveva acquisito i chiarimenti richiesti con nota 20 dicembre 2010. In ogni caso tale termine aveva un carattere solo ordinatorio e comunque nel successivo svolgimento del procedimento, non vi è alcuna colpa dell’Amministrazione, tenuto conto che nelle more del procedimento di rilascio della voltura ossia nel periodo novembre dicembre 2010 la società si è iscritta alla procedura di conferma dei titoli autorizzativi e contestuale rilascio dell’accreditamento istituzionale definitivo ai sensi della DCA Regione n. 90/2010. Tale circostanza ha modificato i termini per la conclusione del procedimento di voltura che è risultato connesso al distinto procedimento di voltura come dimostra il punto 12, lett. b), della citata DCA n. 90 e la DCA n.46 del 10/05/2012, nei punti ove si prende atto che il presidio sanitario gestito dalla società appellante “ risulta in possesso dei “requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi e degli ulteriori requisiti per l’accreditamento di cui al DCA n. 90/2010 con annessi allegati e s.m.i ..” e ove si provvede contestualmente alla voltura dell’autorizzazione all’esercizio di cui al presente giudizio e al rilascio della conferma dell’autorizzazione all’esercizio e al rilascio dell’accreditamento istituzionale definitivo alla società “ Analisi Cliniche Nievo srl ”. Pertanto l’Amministrazione appellante sostiene di avere proceduto in base ai principi di economicità e unitarietà del procedimento alla verifica di tutti i titoli autorizzativi e dei requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi per entrambe le procedure secondo i tempi previsti dalla citata DCA n. 90/2010 e Reg. Reg. Lazio n. 2/2007. Di conseguenza non sussistono né i presupposti di carattere oggettivo né quelli di ordine soggettivo richiesti dall’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990 come interpretata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato per la responsabilità per danno da ritardo.

4. – La società appellata si è costituita in giudizio affermando che l’appello della Regione deve essere considerato inammissibile sia per aver integrato in appello le motivazioni del provvedimento impugnato in primo grado, prospettando elementi non sottoposti al giudice in primo grado (quali il contenuto della richiesta di precisazione avanzata con la nota 20 dicembre 2012 e la successiva risposta della Asl con nota 19 gennaio 2011 n. 4780), sia per la genericità dei motivi che postulano una indimostrata connessione tra il completamento della procedura di voltura e la correlata fissazione del tetto di spesa con quella dell’accreditamento definitivo. Il sopravvenuto avvio del procedimento di accreditamento definitivo non ha niente a che fare con il completamento della procedura di voltura, dal momento che entrambe le aziende (ceduta e cedente) erano titolari di accreditamento provvisorio e tale tipo di accreditamento costituiva il presupposto necessario e sufficiente per la voltura, come riconosciuto fin dal primo parere favorevole della Asl datato 19 settembre 2011. Del tutto pretestuosa (oltre che inammissibile per essere stata prospettata solo in appello) è la ulteriore argomentazione che il ritardo era stato provocato da una difformità dell’indirizzo tra contratto di locazione e documenti di autorizzazione e accreditamento provvisorio (che concerneva solo l’aggiunta dell’interno 2, dovuta alla fusione delle due aziende collocate nello stesso edificio), dal momento che il parere della Asl aveva già verificato la regolarità della richiesta. Non ha alcun fondamento la pretesa dell’Amministrazione secondo la quale il danno non avrebbe consistenza avendo l’azienda continuato ad operare in forma privatistica, dal momento che il danno è individuato appunto nel mancato rimborso delle fatture per le prestazioni di specialistica ambulatoriale con onere a carico del SSR.. Infine non vi è alcun dubbio sul carattere vincolante e non ordinatorio del termine di 60 giorni per la conclusione del procedimento e sulla colpa dell’Amministrazione per un ritardo che si è prolungato per oltre due anni e che si è infine concluso solo grazie al procedimento giudiziale contro il silenzio accolto dal giudice e il successivo ricorso di ottemperanza anch’esso accolto dallo stesso giudice. Si rileva inoltre che è la stessa Amministrazione appellante ad ammettere in definitiva che l’accreditamento provvisorio era presupposto più che sufficiente per la voltura, avendo infine concesso il tetto di spesa per il 2012 ( anche esso con ulteriore e colpevole ritardo, il 27 dicembre 2012) con decorrenza non dalla data dell’accreditamento definitivo nel maggio 2012 ma dall’inizio dell’anno.

5. - La Regione appellante replica con ulteriore memoria, negando che siano stati introdotti in appello fatti e deduzioni nuovi rispetto agli atti di primo grado. L’Amministrazione ha invece svolto la ricostruzione degli elementi di fatto in modo da fornire una corretta lettura dei documenti già forniti in primo grado. Precisa inoltre che l’appello contiene dettagliate e nient’affatto generiche censure alla sentenza impugnata. La stessa Regione precisa poi che la nota del 2 agosto 2010 n. 74009 contiene solo la comunicazione del cambio di titolarità tra “Istituto Medico Polispecialistico Malpighi” e “Analisi Cliniche Nievo”, non essendo stata espressa una richiesta formale di volturazione ai sensi della legge regionale n. 4/2003 e del reg. reg. n. 2/2007, avanzata solo qualche mese dopo allegando tutta la documentazione prevista.

6. – La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 15 ottobre 2015.

7. – Il Collegio preliminarmente esamina le eccezioni di inammissibilità dell’appello sollevate dalla società appellata. Deve essere senz’altro esclusa la genericità dei motivi di appello asserita dalla stessa appellata, come è dimostrato dall’ampia e vigorosa difesa approntata dalla medesima appellata. Non si ravvisano neppure nell’atto di appello elementi nuovi rispetto agli atti di primo grado, dal momento che l’Amministrazione ha solo precisato il contenuto della nota del 19 ottobre 2010, richiamando in particolare la richiesta relativa all’esatto indirizzo. In sostanza l’Amministrazione ha solo precisato gli atti con i quali ha provveduto “alla necessità di effettuare i dovuti controlli al fine di valutare l’idoneità dei locali destinati all’attività di laboratorio…”, secondo la espressione più generica utilizzata in primo grado.

8. - L’appello è solo in parte fondato per la esigenza di correggere la sentenza di primo grado con riferimento alla durata del ritardo, alla esatta configurazione del danno e alla sua conseguente quantificazione.

8.1. – La sentenza del Tar deve essere confermata anche nelle sue motivazioni solo per quanto attiene all’ an circa l’effettiva sussistenza di una responsabilità per danno dell’Amministrazione con le seguenti ulteriori motivazioni:

- con riferimento alla sussistenza del presupposto della colpa dell’Amministrazione, non sussistono dubbi interpretativi sulla normativa da applicare né sul carattere vincolante per l’Amministrazione del termine di 60 giorni per il compimento della procedura in esame fissato dall’art. 13 del regolamento regionale n. 2/2007, salve le dilazioni rese necessarie dallo svolgimento degli accertamenti dovuti e in assenza di altre cause giustificative;

- non può essere considerata una causa giustificativa la sovrapposizione tra il procedimento di voltura dell’autorizzazione e dell’accreditamento provvisorio con il contemporaneo avvio delle procedure per l’accreditamento definitivo per tutte le aziende, dal momento che si tratta di procedure del tutto distinte. Inoltre semmai si sarebbe dovuto affermare la necessità di una sollecita e pregiudiziale definizione della voltura tra le strutture con accreditamento provvisorio per svolgere su nuove basi quella di accreditamento definitivo;

- il carattere consapevole e grave dell’errore compiuto dall’Amministrazione nella vicenda in esame è reso evidente dal comportamento della stessa Amministrazione che ha provveduto solo a seguito di ripetuti procedimenti giudiziali ad emanare i provvedimenti che era tenuta ad adottare fin dalla scadenza del termine;

- la stessa Regione ha inoltre ammesso l’errore riconoscendo all’azienda il tetto di spesa per l’intero anno 2012 invece che computare solo il periodo decorrente dal momento dell’accreditamento definitivo, come avrebbe dovuto fare in base alla tesi giustificativa della connessione tra le due procedure di voltura e di accreditamento definitivo.

8.2. – Quanto alla durata del ritardo e alla conseguente quantificazione del danno, deve osservarsi che:

- la richiesta di voltura è stata perfezionata in data 20 ottobre 2010 con la presentazione della documentazione necessaria come risulta dalla corrispondente comunicazione della società appellante allegata agli atti;

- alla scadenza del 60° giorno da tale data in data 20 dicembre 2010 la Regione ha legittimamente richiesto alla ASL di verificare la permanenza dei requisiti stante le differenze riscontrate tra l’indirizzo dichiarato dalla struttura e corrispondente contratto di locazione;

- la Asl ha fornito i chiarimenti richiesti con nota in data 19 gennaio 2011;

- il termine per l’adozione del provvedimento deve quindi computarsi alla scadenza del 60° giorno dalla data del 19 gennaio 2011.

8.3. – Dal periodo da considerarsi per stabilire la durata del ritardo deve escludersi l’anno 2012 per il quale il tetto di spesa è stato definito per l’intero anno ancorché la procedura di voltura sia stata definita solo in data 10 maggio 2012 e il tetto di spesa sia stato assegnato il 27 dicembre 2012 (avendo più volte la giurisprudenza amministrativa considerato legittima la assegnazione tardiva dei tetti di spesa in corso d’anno).

8.4. – Ai fini della durata del ritardo e della correlata quantificazione del danno deve quindi considerarsi solo il periodo decorrente dal 60° giorno successivo alla data del 19 gennaio 2011 fino alla fine del medesimo anno a differenza di quanto statuito dal TAR che ha previsto la decorrenza dal 60° giorno successivo alla data in cui è pervenuta all'amministrazione regionale l'istanza di voltura trasmessa il 2 agosto 2010.

8.5. – Ai fini della configurazione del danno deve considerarsi esclusivamente il rimborso delle fatture per le prestazioni di specialistica ambulatoriale con onere a carico del SSR ed entro il relativo tetto di spesa ricalcolato per il periodo di cui al punto 8.4..

8.6. - Ai fini della quantificazione del danno nel periodo considerato dell’anno 2011 la Regione Lazio dovrà calcolare il budget relativo a tale anno che sarebbe stato assegnato al laboratorio di analisi sulla base della normativa statale e regionale intervenuta a disciplinare la materia in questione e in questi limiti riconoscere le prestazioni di specialistica ambulatoriale con onere a carico del SSR nel suddetto periodo dell’anno 2011.

8.7. - Sulle somme dovute a titolo risarcitorio dovranno essere riconosciuti inoltre gli interessi legali con decorrenza dalla data di maturazione dei singoli crediti vantati dalla società ricorrente fino al soddisfo.

9. – Per le considerazioni che precedono, l’appello deve essere in parte accolto nei limiti che risultano dalla motivazione.

10. – In relazione all’andamento del giudizio e al carattere parziale dell’accoglimento dell’appello, si ravvisano evidenti motivi per compensare le spese per entrambi i gradi del giudizio.