Consiglio di Stato, sez. Adunanza plenaria, sentenza 25/09/2020, n. 21

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il TAR per la Campania pronunciava definitivamente sul ricorso n. 3781 del 2018, proposto dal signor -OMISSIS- ai sensi dell'art. 116 cod. proc. amm. avverso il diniego dell'istanza presentata dal ricorrente il 28 agosto 2018 all'Agenzia delle entrate Direzione regionale della Campania - in pendenza del giudizio dallo stesso promosso, in qualità di genitore esercente la responsabilità genitoriale sulla figlia minorenne, dinanzi al Tribunale per i minorenni di Napoli nei confronti dell'ex-compagna e madre della minore, -OMISSIS-, per ottenere i provvedimenti di cui agli artt. 316-bis (Concorso nel mantenimento) e 330 (Decadenza dalla responsabilità genitoriale sui figli) cod. civ. -, vòlta ad accedere ed estrarre copia (d)alla documentazione fiscale, reddituale e patrimoniale (compresi eventuali contratti di locazione a terzi di immobili di proprietà del coniuge) riferibile al coniuge, conservata nell'anagrafe tributaria, nonché (d)alle comunicazioni inviate dagli operatori finanziari all'anagrafe tributaria e conservate nella sezione archivio dei rapporti finanziari, relative alle operazioni finanziarie riferibili allo stesso coniuge.

L'Agenzia delle entrate aveva osteso spontaneamente (in assenza di un ordine giudiziale di esibizione del Tribunale per i minorenni) soltanto la richiesta documentazione reddituale, negando invece l'accesso alla documentazione della sezione archivio dei rapporti finanziari con nota comunicata all'istante il 18 settembre 2018, con la testuale motivazione che «alla luce del mutato orientamento della giurisprudenza, con particolare riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 3461 pubblicata il 13 luglio 2017, si comunica […] che tali dati potranno essere resi dalla Direzione Regionale della Campania solo in base ad un'istanza di accesso proposta ai sensi del comb. disp. degli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., istanza che dovrà essere previamente autorizzata dal Tribunale competente». In particolare, il TAR provvedeva come segue: (i) respingeva il ricorso limitatamente alla richiesta di accedere a «tutta la ulteriore documentazione fiscale, reddituale e patrimoniale riconducibile all'ex convivente», diversa da quella già ostesa dall'Agenzia delle entrate, attesa la genericità in parte qua dell'istanza di accesso;
(ii) accoglieva il ricorso nella parte in cui era stato proposto avverso il diniego di accesso alla documentazione di natura finanziaria, dichiarando l'obbligo dell'Agenzia delle entrate di consentire alla parte ricorrente di prenderne visione ed estrarvi copia, ove possibile con modalità telematiche, previo rimborso del costo di riproduzione e dei diritti di ricerca e visura.

Il TAR riteneva non condivisibile la motivazione dell'atto di diniego, incentrata (con richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3461/2017) sulla tesi della specialità delle disposizioni di cui al combinato disposto degli artt. 492-bis cod. proc. civ. e 155-sexies disp. att. cod. proc. civ. rispetto alla disciplina dell'accesso difensivo di cui all'art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 e della conseguente (seguendo tale tesi) ammissibilità dell'accesso ai dati dell'archivio dei rapporti finanziari dell'anagrafe tributaria solo su autorizzazione del giudice ordinario investito del giudizio principale, ritenendo per contro preferibile l'orientamento giurisprudenziale inaugurato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3472/2014, che afferma la complementarietà degli strumenti di tutela offerti, per un verso, dall'istituto del cd. accesso difensivo e, per un altro verso, dall'istituto processualcivilistico delineato dalle citate disposizioni codicistiche.

2. Avverso tale sentenza interponeva appello l'amministrazione soccombente, fondato su un unico motivo, con il quale censurava l'erroneità dell'impugnata sentenza nella parte in cui aveva ritenuto accessibili i dati contenuti nella sezione archivio dei rapporti finanziari dell'anagrafe tributaria senza l'autorizzazione del giudice della causa principale ai sensi dell'art. 492-bis cod. proc. civ., avendo il TAR omesso di considerare il rapporto di specialità intercorrente tra la normativa contenuta negli artt. 492-bis cod. proc. civ. e 155-sexies disp. att. cod. proc. civ. e la disciplina dell'accesso documentale di cui alla legge n. 241/1990, ostativo all'applicazione di quest'ultima disciplina, e dovendo l'indispensabilità del documento ai fini della tutela giurisdizionale essere intesa (anche) come impossibilità di acquisire il documento attraverso le forme processuali tipiche già previste dall'ordinamento. L'amministrazione appellante chiedeva pertanto la riforma dell'impugnata sentenza, previa sospensione della provvisoria esecutorietà della correlativa statuizione di accoglimento.

3. Sebbene ritualmente evocato in giudizio, l'originario ricorrente non si costituiva nel presente grado.

4. La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa d'appello, con l'ordinanza n. 3643/2019 accoglieva l'istanza cautelare, fissando la camera di consiglio per la discussione della causa nel merito al 21 novembre 2019, al cui esito pronunciava l'ordinanza collegiale n. 888/2020, con la quale, a fronte dei contrasti giurisprudenziali insorti sulla questione centrale di diritto devoluta in appello, rimetteva gli atti all'Adunanza plenaria ai sensi dell'art. 99, comma 1, cod. proc. amm., ponendo le seguenti questioni: «a) se i documenti reddituali (le dichiarazioni dei redditi e le certificazioni reddituali), patrimoniali (i contratti di locazione immobiliare a terzi) e finanziari (gli atti, i dati e le informazioni contenuti nell'Archivio dell'Anagrafe tributaria e le comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari) siano qualificabili quali documenti e atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990;
b) in caso positivo, quali siano i rapporti tra la disciplina generale riguardante l'accesso agli atti amministrativi ex lege n. 241/1990 e le norme processuali civilistiche previste per l'acquisizione dei documenti amministrativi al processo (secondo le previsioni generali, ai sensi degli artt. 210 e 213 del cod. proc. civ.;
per la ricerca telematica nei procedimenti in materia di famiglia, ai sensi del combinato disposto di cui artt. 492-bis del cod. proc. civ. e 155-sexies delle disp. att. del cod. proc. civ.);
c) in particolare, se il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990 sia esercitabile indipendentemente dalle forme di acquisizione probatoria previste dalle menzionate norme processuali civilistiche, o anche - eventualmente - concorrendo con le stesse;
d) ovvero se - all'opposto - la previsione da parte dell'ordinamento di determinati metodi di acquisizione, in funzione probatoria di documenti detenuti dalla Pubblica Amministrazione, escluda o precluda l'azionabilità del rimedio dell'accesso ai medesimi secondo la disciplina generale di cui alla legge n. 241 del 1990;
e) nell'ipotesi in cui si riconosca l'accessibilità agli atti detenuti dall'Agenzia delle Entrate (dichiarazioni dei redditi, certificazioni reddituali, contratti di locazione immobiliare a terzi, comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari ed atti, dati e informazioni contenuti nell'Archivio dell'Anagrafe tributaria), in quali modalità va consentito l'accesso ai medesimi, e cioè se nella forma della sola visione, ovvero anche in quella dell'estrazione della copia, ovvero ancora per via telematica».

5. La camera di consiglio per la trattazione della causa ex art. 87, comma 2, lettera c), cod. proc. amm., originariamente fissata all'11 marzo 2020, è stata rinviata all'odierna udienza camerale con d.P.C.S. n. 68 del 9 marzo 2020 (ai sensi dell'art. 3, comma 1, d.l. n. 11/2020) e si è svolta secondo le modalità di cui all'art. 84, commi 5, d.l. n. 18/2020 (nella versione applicabile ratione temporis), al cui esito la causa è stata decisa secondo le modalità di cui al comma 6 del citato art. 84. La difesa erariale, nella memoria difensiva depositata il 22 maggio 2020, ha chiesto il differimento dell'odierna udienza camerale «onde consentire […] - posta la complessità delle questioni giuridiche sollevate e la rilevanza che la risoluzione delle stesse riveste per l'Amministrazione resistente - di svolgere compiutamente il proprio diritto di difesa mediante discussione orale della controversia in conformità ad una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 84, comma 5 del Decreto Legge n. 18/2020 recentemente fornita da Codesto Ecc.mo Consiglio (v. Cons. di Stato, Sez. VI, ord. 21 aprile 2020, n. 2539)» (v. così, testualmente, p. 1 della memoria).

6. Preliminarmente si osserva che non può trovare accoglimento l'istanza di differimento dell'odierna udienza camerale, quale formulata dalla difesa erariale. Infatti, a fronte dell'accoglimento dell'istanza cautelare dell'amministrazione appellante con l'ordinanza n. 3642/2019 (v. sopra sub 4.) e della conseguente sospensione della provvisoria esecutorietà dell'impugnata sentenza di accoglimento della domanda di primo grado, nonché considerato che si verte in fattispecie di procedimento camerale ex art. 87, comma 2, lettera c), cod. proc. amm., assoggettato a un rito accelerato, si pone un'esigenza specifica di tutela del diritto dell'originaria ricorrente alla ragionevole durata del processo, da ritenersi prevalente sulle esigenze difensive prospettate in via astratta e generica a suffragio della richiesta di differimento in funzione di una discussione orale. A ciò si aggiunga che l'amministrazione appellante ha, comunque, svolto le proprie difese di merito nella memoria difensiva depositata il 22 maggio 2020, sicché non si pone questione alcuna di rimessione in termini, peraltro neppure richiesta.

6.1 In via preliminare di rito occorre, inoltre, precisare che, alla luce della situazione di soccombenza dell'originaria controinteressata -OMISSIS-, parte del giudizio di primo grado (ed ivi non costituita in giudizio), quest'ultima per un verso era autonomamente legittimata ad impugnare la pronuncia ad essa sfavorevole, assumendo quindi la veste di cointeressata all'appello (in concorso con l'amministrazione appellante), e per altro verso è priva di interesse a contraddire rispetto all'appello proposto dall'amministrazione, con la conseguenza che la mancata notificazione dell'appello alla predetta non comporta la necessità di disporre l'integrazione del contraddittorio nei suoi confronti (sul principio processuale amministrativo, per cui nel giudizio di appello proposto dall'amministrazione resistente soccombente in primo grado gli originari controinteressati, avendo una posizione coincidente con essa, sono privi di interesse a contraddire e non devono quindi essere evocati in giudizio, v. Cons. Stato, Sez. IV, 8 ottobre 2013, n. 4930;
CGARS, 1° giungo 2012, n. 509).