N. 05278/2015REG.PROV.COLL.

N. 09277/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9277 del 2013, proposto da:
Società Pescaraporto a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa dall'avv.to G C, con domicilio eletto presso Daniele Vagnozzi in Roma, Via Giunio Bazzoni 3;

contro

Soc. Angela a r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti A C e S D P, con domicilio eletto presso Marco Gardin in Roma, Via Laura Mantegazza .24;

nei confronti di

Comune di Pescara, in persona del Sindaco pro-tempore , rappresentato e difeso dall'avv.to Paola Di Marco, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, p.za Capo di Ferro 13;
Regione Abruzzo, Azienda Sanitaria Locale di Pescara, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore ;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Abruzzo - Sez. Staccata di Pescara: sezione I n. 00292/2013, resa tra le parti, concernente permesso di costruire per la realizzazione di 3 edifici;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soc. Angela a r.l. e del Comune di Pescara;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 giugno 2015 il Cons. Antonio Bianchi e uditi per le parti gli avvocati G C, A C e Alfonso Vasile su delega dell'avvocato Paola Di Marco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Angela è titolare di una struttura alberghiera denominata “Regent Hotel”, sita in Pescara sul Lungomare C C.

Nel mese di ottobre 2012 il Dirigente dello Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Pescara rilasciava alla società Pescaraporto a r.l, ai sensi dell’art. 5 del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, il permesso n. 312/2012/P per la riqualificazione del complesso industriale dismesso denominato “ex Edison”, ubicato in via Lungomare Papa Giovanni XXIII , attraverso la demolizione di alcuni manufatti fatiscenti esistenti e la realizzazione di tre edifici, dei quali uno destinato ad uso turistico-alberghiero.

Ritenendo detto permesso illegittimo e lesivo dei propri interessi la società Angela , quale titolare della richiamata struttura alberghiera , adiva il Tr Abruzzo - Sezione staccata di Pescara – chiedendone l’annullamento .

In tale sede deduceva in sintesi le seguenti censure:

1) che il permesso di costruire in deroga, in asserita violazione dell’art. 14 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, era stato assentito in assenza della previa deliberazione del Consiglio Comunale;

2) che, ricadendo l’area nella fascia di 300 metri dalla costa, occorreva il previo rilascio dell’autorizzazione di cui agli artt. 142 e 146 del codice dei beni culturali;

3) che l’art. 5 del D.L. 13 maggio 2011, n. 70 non avrebbe potuto trovare applicazione, dato che lo strumento urbanistico non consente gli interventi diretti, ma subordina l’edificazione all’approvazione di piani attuativi di iniziativa pubblica;

4) che non erano stati rispettati gli standard relativi all’altezza ed alla cessione di aree private a destinazione pubblica ;

5) che pur essendo il permesso di costruire in deroga caratterizzato da un forte grado di discrezionalità, nelle specie non si era tenuto conto del fatto che con deliberazione della Giunta comunale 29 giugno 2012, n. 447, era stato adottato il piano particolareggiato della zona in cui ricadono i terreni in questione, che aveva accertato la necessità di una integrale trasformazione e riqualificazione della zona.

Si costituiva in giudizio il Comune di Pescara, eccependo pregiudizialmente l’inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della direttiva comunale 29 maggio 2012, n. 3 , relativa al regime degli interventi in campo edilizio previsti dal predetto art. 5 del D.L. 13 maggio 2011 n. 70 , e contestando nel merito il fondamento delle censure dedotte.

Con motivi aggiunti la ricorrente estendeva l’impugnativa nei confronti della predetta direttiva, nonché del parere della Azienda U.S.L. di Pescara 3 agosto 2012, n. 25626/12/DP.

Il Comune di Pescara, con specifica memoria , eccepiva ulteriormente l’inammissibilità dei motivi aggiunti perché non notificati presso il domicilio eletto, nonché il difetto di legittimazione attiva della ricorrente, anche in relazione alla intervenuta presentazione il 20 dicembre 2012 da parte della controinteressata di richiesta di permesso in variante al fine di ottenere il cambio di destinazione d’uso del fabbricato avente destinazione turistico-alberghiera.

Si costituiva altresì in giudizio la controinteressata società Pescaraporto , deducendo parimenti l’inammissibilità del ricorso e comunque la sua infondatezza nel merito.

Con la sentenza n. 292/2013 il Tribunale adito , dopo aver respinto tutte le eccezioni preliminari sollevate dal Comune e dalla Pescaraporto , accoglieva il ricorso e per l’effetto annullava l’impugnato permesso di costruire n. 312/2012 .

In particolare il primo giudice riteneva fondate le censure dedotte con il terzo il quarto ed il quinto motivo di ricorso , assumendo che nel caso di specie “ l’attribuzione del premio di cubatura trovava un ostacolo nelle seguenti circostanze:

a) nel fatto che il vigente strumento urbanistico non consente gli interventi diretti, ma subordina l’edificazione all’approvazione di piani attuativi;

b) nel fatto che l’edificazione progettata contrasta con il piano in itinere, dovendosi applicare le misure di salvaguardia;

c) nel fatto che non erano rispettati alcuni degli standard urbanistici (ed, in particolare quello dell’altezza) ” .

Avverso detta pronuncia la società Pescaraporto ha quindi interposto l’odierno appello, chiedendone l’integrale riforma .

Si è costituita in giudizio la società Angela intimata,chiedendo la reiezione del gravame siccome infondato e spiegando altresì appello incidentale avverso la gravata sentenza, nella parte in cui non ha accolto anche le ulteriori censure dalla stessa dedotte in primo grado .

Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Pescara, chiedendo viceversa l’accoglimento del ricorso in appello interposto dalla Pescaraporto e la reiezione dell’appello incidentale spiegato dalla controinteressata società Angela.

Con successive memorie le parti hanno insistito nelle rispettive tesi giuridiche.

Alla pubblica udienza del 16 giugno 2015 la causa è stata trattenuta per la decisione .

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di censura l'appellante deduce l'erroneità della gravata sentenza, laddove ha respinto l'eccezione dalla stessa sollevata in primo grado di inammissibilità del ricorso proposto dall’appellata società Angela, per carenza di interesse ad agire.

Rileva, al riguardo, che “ la società ricorrente ha dichiarato di agire, da un lato, a tutela della propria posizione di operatore turistico e, dall'altro, in ragione della vicinitas che legherebbe le due aree interessate ”, mentre “ l'insussistenza di entrambi i predetti profili è stata, a più riprese, posta in evidenza ” in prime cure con specifiche memorie, anche da parte dell'Amministrazione comunale.

Per un verso infatti, precisa la Pescaraporto, è “ stata posta in luce la collocazione della sede del Regent Hotel e dell'area interessata dal permesso di costruire in due distinte aree urbane: la prima attinente alla zona stadio e la seconda ricompresa nella zona porto ” e, conseguentemente, “ evidenziato come la distanza del Regent Hotel, pari a non meno di 500 mt rispetto all'area in cui avrebbe dovuto realizzarsi l'edificio inizialmente adibito a struttura alberghiera, costituisce un obiettivo invalicabile ostacolo alla configurabilità del preteso concetto di vicinitas ” .

Ed in proposito, aggiunge la società, è stato inoltre richiamato “ l'univoco orientamento della giurisprudenza, per il quale il mero criterio della vicinitas……. non può ex se radicare la legittimazione al ricorso, dovendo sempre fornire il ricorrente la prova concreta del vulnus specifico inferto dagli atti impugnati alla propria sfera giuridica in termini, ad esempio, di deprezzamento di valore del bene o di concreta compromissione del diritto alla salute ed all'ambiente….. ” , ciò che nella specie non sarebbe avvenuto .

Per altro verso, con riguardo all'assunto condiviso dal Tr secondo cui quando venga “ contestata la legittimità di titoli edilizi che consentono l'insediamento di una nuova attività il concetto di vicinitas, come elemento qualificante l'interesse a ricorrere contro di essi, si identifica con quello di stesso bacino di utenza della ricorrente ” , osserva poi la società appellante come “ il concetto di bacino d'utenza può trovare applicazione esclusivamente con riferimento a quelle attività per le quali è possibile individuare la rispettiva potenziale clientela all'interno di un determinato ambito spaziale ” , per cui” dal novero di tali attività vanno sicuramente escluse quelle turistico alberghiere ”.

E ciò in quanto, diversamente ritenendo, “ il bacino di utenza dell'attività alberghiera interessata dovrebbe individuarsi nell'intera popolazione mondiale e interessata a visitare la città di Pescara, di tal che la struttura alberghiera denominata Regent Hotel risulterebbe titolare di una situazione di monopolio su tutte le attività alberghiere all'interno della città, tale da riconoscerle la legittimazione ad impugnare qualunque titolo abilitativo rilasciato nell'ambito cittadino ” .

2. La doglianza è fondata .

3. Osserva in via preliminare il collegio, in coerenza con la costante giurisprudenza di questo Consiglio ( cfr. da ultimo e per tutte Ad. Plen. 25.02.2014 n. 9 ) , come l'azione di annullamento davanti al giudice amministrativo sia soggetta a tre condizioni fondamentali: il c.d. titolo o possibilità giuridica dell'azione (cioè la posizione giuridica configurabile in astratto da una norma come di interesse legittimo, ovvero come altri dice la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all'esercizio del potere amministrativo) ;
l'interesse ad agire ( ex art. 100 c.p.c. ) ;
la legitimatio ad causam (o legittimazione attiva, discendente dall'affermazione di colui che agisce in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo) .

Tutte le condizioni dell'azione giudiziale anzidette, quindi, devono necessariamente sussistere anche nel caso di impugnativa di titoli edilizi.

Infatti, è ormai ius receptum come l'art. 10 della legge n. 765 del 1967 (che ha novellato in parte qua l'art. 31, comma 9, della legge n. 1150 del 1942 ) non abbia introdotto un'azione popolare (che consentirebbe a qualsiasi cittadino di impugnare il provvedimento che prevede la realizzazione di un'opera per far valere comunque l'osservanza delle prescrizioni che regolano l'edificazione ), ma abbia più semplicemente voluto riconoscere una posizione qualificata e differenziata in favore di chi si trovi in una specifica situazione giuridico-fattuale rispetto all'intervento edilizio assentito, per cui il provvedimento impugnato venga oggettivamente ad incidere la sua posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e attuale.

E tale assunto, giova evidenziarlo, risulta in oggi ancora più corroborato a seguito dell'intervenuta abrogazione del richiamato art. 31 della legge n. 1150/1942 , ad opera dell'art. 136, comma 1 lettera a) del Testo Unico dell'Edilizia .

3.1. Così la giurisprudenza amministrativa ha elaborato al riguardo la nozione di vicinitas riconoscendo, in linea di principio, la legittimazione a contestare in sede giurisdizionale i titoli edilizi,solo a chi sia titolare di immobili nella zona in cui è stata assentita l'edificazione e a coloro che si trovino in una situazione di “ stabile collegamento ” con la stessa.

La richiamata nozione di vicinitas , peraltro, è stata nel tempo affinata e più adeguatamente specificata nella sua concreta portata attraverso significativi e sostanziali correttivi .

Da un lato, infatti, dopo le prime pronunce tendenti a circoscrivere la legittimazione ad agire ai soli proprietari frontisti, si è progressivamente estesa la platea dei soggetti abilitati al ricorso, riconoscendo un più ampio interesse di zona con riguardo, altresì, alla posizione degli operatori economici che intendano contrastare un titolo edilizio a cui si accompagni una contestuale autorizzazione di natura commerciale.

Dall'altro lato, però, si è sempre più avuto modo di precisare come il semplice dato materiale della vicinitas , non sempre costituisca oggettivo ed incontrovertibile elemento di individuazione della legittimazione e dell'interesse ad agire, dovendosi comprovare il reale pregiudizio che venga a derivare dalla realizzazione dell'intervento assentito, specificando con riferimento alla situazione concreta e fattuale come, perché, ed in quale misura il provvedimento impugnato incida la posizione sostanziale dedotta in causa, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale.

Infatti, una diversa posizione che non tenga conto di una più attenta e oculata disamina della situazione dedotta in causa, al di là della rappresentazione formulata dal ricorrente, finirebbe per avallare una inammissibile sorta di azione popolare nei confronti dell'operato dell'amministrazione, per conseguire l'annullamento di ogni provvedimento che consenta interventi non graditi da parte dei vicini.

3.2. Allo stato attuale, quindi, va osservato come la nozione di vicinitas vada diversamente apprezzata, quanto meno con riguardo alla circostanza per cui :

a) ad impugnare il permesso di costruire sia o meno il titolare di un immobile confinante, adiacente o prospiciente su quello oggetto dell'intervento assentito;

b) ad impugnare il permesso di costruire cui è correlata un'autorizzazione commerciale, sia un operatore economico .

3.3. Invero, nel caso di cui alla lettera a) che precede, la giurisprudenza di questo Consiglio ha più volte precisato con un indirizzo assolutamente prevalente che, ai fini della legittimazione a impugnare un titolo edilizio da parte del proprietario confinante (o di chi si trovi in una posizione analoga), è sufficiente la semplice vicinitas , ossia la dimostrazione di uno stabile collegamento materiale fra l'immobile del ricorrente e quello interessato dai lavori, escludendosi in linea di principio la necessità di dare dimostrazione di un pregiudizio specifico e ulteriore.

Tle pregiudizio, infatti, deve ragionevolmente ritenersi sussistente “ in re ipsa in quanto consegue necessariamente dalla maggiore tropizzazzione (traffico, rumore), dalla minore qualità panoramica, ambientale, paesaggistica e dalla possibile diminuzione di valore dell'immobile ” ( cfr. da ultimo e per tutte Cons. Stat. Sez IV, 22.09.2014 n. 4764 ed i richiami giurisprudenziali ivi operati) .

Diversamente, nel caso in cui ad impugnare il titolo edilizio non sia il proprietario confinante (o un soggetto che si trovi in posizione analoga) la medesima giurisprudenza, ed in particolare quella di questa Sezione che il collegio pienamente condivide, ha precisato con indirizzo pressoché univoco che il mero criterio della vicinitas riguardato in senso solo materiale non può di per sé radicare la legittimazione al ricorso giurisdizionale “ prescindendo dal generale principio dell'interesse ad agire in relazione alla lesione concreta, attuale e immediata della posizione sostanziale dell'interessato…….., presupponendo altresì la detta legittimazione la specificazione, con riferimento alla situazione concreta e fattuale del come, del perché ed in quale misura il provvedimento impugnato si rifletta sulla propria posizione sostanziale, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale ” ( Sez. IV 5.11.2004 n. 7245 ;
17.09.2012 n. 4924 ;
27.01.2012 n. 420 ;
30.11.2010 n. 8364 ;