Pubblicato il 09/01/2023

N. 00293/2023REG.PROV.COLL.

N. 00271/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 271 del 2016, proposto dal Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

la signora M M, rappresentata e difesa dagli avvocati U D S, Lorenzo Passeri Mencucci, con domicilio eletto presso lo studio Maurizio Mililli in Roma, via Sallustiana, n. 15;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) n. 273/2015, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della sig.ra M M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2022 il Cons. Antonio Massimo Marra e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa M M, dipendente del Ministero dell’Interno con qualifica di Viceprefetto nel posto di funzione di dirigente dell’Area TI (raccordo con gli enti locali) della Prefettura di Pescara, impugnava avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sede di Pescara, la scheda di valutazione ex art. 16 del d.lgs. 19 maggio 2000, n. 139, relativa all’anno 2013, nonché la nota prot. 24574 del 18 giugno 2016, avente ad oggetto: "valutazione dell'attività svolta dai dirigenti della carriera prefettizia”.

2. Il gravame ha avuto esito favorevole per la ricorrente in primo grado.

2.1. Il T.A.R. ha, quindi, accolto il ricorso, rilevando che “il pieno raggiungimento degli obiettivi implica … l'adozione di corrispondenti «comportamenti organizzativi», risultando poco comprensibile …come possa una struttura amministrativa raggiungere la totalità degli scopi assegnati, qualora non organizzata in modo ottimale rispetto a tale finalità”.

2.3 Avverso tale sentenza ha proposto appello il Ministero dell’Interno e nell’affermarne l’erroneità delle motivazioni espresse dal Tribunale, soprattutto alla luce dei parametri numerici della scheda utilizzati dall’amministrazione per il monitoraggio dell'attuazione degli obiettivi - condivisi dal primo giudice - ne ha chiesto la riforma, con la conseguente conferma degli atti gravati.

2.4. Si è costituita in giudizio la dott.ssa M M per chiedere la reiezione dell’appello.

3. Mediante i motivi di appello, l’Amministrazione dell’Interno deduce, in primo luogo, l’erroneità della sentenza, là dove il primo giudice ha ritenuto che il raggiungimento in termini quantitativi, ossia “ 100% dell'obiettivo”, implicherebbe necessariamente il conseguimento del giudizio di merito più elevato, posto che al raggiungimento dell’obiettivo dovrebbero concorrere anche ulteriori “fattori”, meglio indicati nella scheda gravata.

3.1. Deduce, inoltre, l’Amministrazione - contrariamente a quanto sostenuto dal primo giudice - che, non vi sarebbe, nella specie, alcuna carenza di motivazione nella relazione conclusiva redatta all’esito delle osservazioni avanzate dal funzionario valutato, in quanto il Prefetto di Pescara ha preso atto delle considerazioni formulate e confermato il giudizio espresso.

4. Tanto premesso, e precisato che la parte appellata si è costituita nel presente giudizio, il gravame, ad avviso della Sezione, non è meritevole di accoglimento.

4.1. L’oggetto della controversia, come esposto in narrativa, riguarda la legittimità della scheda di valutazione a mezzo della quale il Prefetto di Pescara aveva espresso, per le attività relative all'anno 2013 svolte dall’appellata, un giudizio di "raggiungimento più che adeguato", anziché “raggiungimento pieno" per tre dei quattro obiettivi programmati e di "performance di ottimo livello".

4.2. Oggetto del contendere è, in particolare, la su vista valutazione che non avrebbe dovuto essere commisurata, secondo la prospettazione dell’appellante, al solo grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati, dovendosi riconoscere al valutatore un margine di verifica -nell'ambito della discrezionalità tecnica che caratterizza siffatta fase- circa l'apporto del funzionario in termini di "raggiungimento più che adeguato", valutazione, peraltro, appena al disotto del massimo conseguibile.

5. L’appello non è fondato.

5.1. Deve anzitutto premettersi che, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del d.lvo del 19 maggio 2020, n. 139 (“Disposizioni in materia di rapporto di impiego del personale della carriera prefettizia, a norma dell’articolo 10 della L. 28 luglio 1999, n. 266”), rubricato “Valutazione annuale dei funzionari”, “ai fini della valutazione annuale i funzionari della carriera prefettizia con la qualifica di viceprefetto e di viceprefetto aggiunto presentano entro il 31 gennaio una relazione sull’attività svolta nell’anno precedente. I contenuti della relazione ed i criteri per la relativa compilazione sono determinati con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sentito il consiglio di amministrazione, tenuto conto delle esigenze di valutazione dei funzionari ai fini sia della verifica dei risultati conseguiti secondo le disposizioni di cui all’articolo 20, comma 8, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che, limitatamente ai viceprefetti aggiunti, della progressione in carriera”.

5.2. Ai sensi del comma 4, poi, “per i funzionari con la qualifica di viceprefetto, i responsabili delle strutture di cui al comma 2 redigono una scheda valutativa, sulla base della relazione presentata dall’interessato, da comunicare al medesimo entro il 31 marzo”.

5.3. Ancora, ai sensi del comma 5, “con lo stesso decreto ministeriale, di cui al comma 1, sono determinati specifici criteri per la formulazione delle schede valutative di cui ai commi 3 e 4”, mentre, ai sensi del comma 6, “le schede di cui ai commi 3 e 4 sono inserite nel fascicolo personale e vengono prese in considerazione anche ai fini dell’affidamento di ulteriori incarichi e della attribuzione annuale della retribuzione di risultato”.

6. Ciò chiarito sul piano ordinamentale, deve ancora precisarsi, come ricorda l’Amministrazione appellante che la scheda di valutazione, nella quale vengono riassunti i giudizi formulati dall’organo valutatore in relazione al raggiungimento degli obiettivi da parte del funzionario valutato ed alla complessiva attività svolta nel corso dell’anno in considerazione, costituisce espressione di discrezionalità, assumendo essa a principale riferimento le modalità con le quali l’attività del dirigente ha contributo al raggiungimento degli interessi pubblici costituenti l’oggetto delle funzioni attribuite all’ufficio di appartenenza, secondo criteri di efficienza e di buona amministrazione.

6.1. Deve, altresì, rilevarsi che, con circolare n. 7 del 4 marzo 2014 il Dipartimento del personale civile del Ministero dell’Interno forniva una serie di indicazioni in merito all’attività de valutazione per l’anno 2013;
così come va evidenziato che le valutazioni del responsabile della struttura devono essere convogliate, al fine di garantire l’omogeneità, l’obiettività e la standardizzazione dell’attività valutativa, entro un modello prefissato approvato, per l’anno 2013, con decreto del Ministero dell’Interno del 31 marzo 2013.

6.2. Tale modello prevede una Sezione (Quadro 5 – Sezione A: “Valutazione dei risultati conseguiti in relazione agli obiettivi programmati”), in cui, accanto a ciascuno degli obiettivi assegnati, è prevista una valutazione dei risultati conseguiti attraverso l’assegnazione di un giudizio sintetico che va dal “raggiungimento pieno” a quello “inadeguato”, passando per i giudizi intermedi “più che adeguato” e “adeguato”. Nell’ambito di tale Sezione, alla originaria ricorrente è stato attribuito il giudizio “più che adeguato” e non quello, cui ella aspirava, di “raggiungimento pieno”.

6.4. Il medesimo modello contiene, inoltre, una Sezione (Quadro 5 – Sezione B: “Valutazione dei risultati conseguiti in relazione alle attività svolte”) in cui, per ciascuna delle attività svolte (o “Macroaree”), è prevista l’assegnazione di un giudizio articolato nel modo poc’anzi indicato, sebbene in detta sezione non sia ricompreso quello della “particolare significatività”, che secondo l’amministrazione, relativamente alle attività di cui ai nn 1 e 3, non presentano alcuna particolare significatività. .

6.5. Il Quadro 6 della scheda medesima ha, invece, ad oggetto i “comportamenti organizzativi” tenuti dal dirigente valutato sotto i profili della “Gestione delle risorse umane” (Sezione B), della “Comunicazione e cooperazione” (Sezione C) e della “Organizzazione e innovazione” (Sezione D).

6.6. In relazione a ciascuno dei suindicati aspetti della valutazione dei comportamenti organizzativi corrisponde un giudizio pre-formulato ed articolato in quattro livelli, differenziandosi quello attribuito alla ricorrente da quello superiore (e massimo) per il fatto che, mentre il primo si caratterizza per il “notevole apporto” dato dal funzionario al “raggiungimento di risultati apprezzabili”, il secondo deve essere risultato “determinante per raggiungere risultati eccellenti”.

6.7. A parere dell’Amministrazione, dalla scheda sull’attività svolta nel 2013, redatta dall’odierna appellata, non sarebbero emersi comportamenti originali e virtuosi, tali da poter essere considerati così determinanti da raggiungere risultati eccellenti.

6.8. La scheda si conclude poi con una “valutazione finale”, la cui motivazione si esprime, nel suo grado superiore, attraverso il riconoscimento che il funzionario valutato “ha realizzato in modo pieno tutti gli obiettivi assegnati, raggiungendo risultati talora superiori alle aspettative, ed impresso un notevole miglioramento alle attività di competenza” nonché che “ha tenuto comportamenti organizzativi che hanno dato luogo a performance eccellenti”, mentre, nel suo grado immediatamente inferiore (corrispondente al giudizio ricevuto dalla ricorrente e da lei contestato), nell’affermazione che il medesimo “ha realizzato in modo soddisfacente gli obiettivi assegnati, raggiungendo i risultati prestabiliti, ed impresso un significativo miglioramento alle attività di competenza” nonché che “ha tenuto comportamenti organizzativi che hanno dato luogo a performance di ottimo livello”.

7. Ebbene, è vero che la scheda, pur seguendo uno schema predefinito è, da un lato, caratterizzata dalla flessibilità necessaria a garantire un significativo grado di adattamento dello strumento valutativo alle specifiche “performance” professionali del funzionario valutato e dell’ufficio da lui diretto, dall’altro lato è connotata da un contenuto descrittivo dei livelli di conseguimento degli obiettivi assegnati e dei comportamenti organizzativi posti in essere nell’ambito delle attività inerenti all’Area di responsabilità tale da renderla, in generale, idonea ad assolvere, in misura soddisfacente, al relativo “standard” motivazionale: ciò tanto più in quanto arricchita dall’apporto partecipativo dato dall’interessato sia a monte della compilazione della scheda, ovvero nella predisposizione della relazione di autovalutazione, sia a valle della stessa, attraverso la presentazione delle eventuali osservazioni (cui l’organo valutatore dà riscontro nella sua relazione conclusiva). Cionondimeno, tale precisazione non esclude nel caso all’esame, di poter in essa ravvisare un deficit motivazionale cui il Tribunale ha attribuito rilievo ai fini della statuizione caducatoria della scheda impugnata.

Deve, infatti, osservarsi che, oltre ad accertare la rispondenza o meno della scheda ad una ragionevole esigenza esplicativa delle ragioni sottese alla valutazione, il sindacato giurisdizionale non può anche concentrarsi sulla rilevazione di eventuali profili sintomatici del vizio di accesso di potere, nella forma del travisamento dei fatti, della illogicità ed irrazionalità della valutazione, della disparità di trattamento: accertamento cui concorrono quegli elementi dedotti dalle parti nella dialettica processuale, i quali, dal lato dell’Amministrazione, come ha affermato la giurisprudenza, non si atteggiano come integrativi della motivazione (ciò che si potrebbe sostenere solo qualora quella resa a fondamento del provvedimento impugnato fosse insufficiente e/o sotto qualsivoglia possibile aspetto viziata), ma come illustrative delle ragioni sottese alla valutazione e sintetizzate attraverso i giudizi rassegnati nella relativa scheda (Cons. Stato sent. 4960 del 2021)

7.1. Come detto, il Tribunale ha, condivisibilmente, evidenziato che “non può realizzarsi il dialogo auspicato dal. Ministero laddove il valutato non sia messo nelle condizioni di percepire le ragioni poste alla base di una valutazione non condivisa e che, parimenti, non può esserci crescita qualora gli aspetti che impediscono la conferma del giudizio di eccellenza non vengano adeguatamente rappresentati in modo da consentirne la comprensione da parte del dirigente e poter così costituire la base per ottimizzare le relative prestazioni”

8. La sentenza, sotto il suddetto profilo motivazionale, è meritevole di essere confermata.

8.1. Deve, in primo luogo, osservarsi che, al di là del formale riscontro alle osservazioni formulate, il Prefetto di Pescara non risulta avere adeguatamente esplicitato gli elementi che hanno determinato il giudizio. Tale conclusione trova conferma, come chiarito dal primo giudice, dalla vista circolare ministeriale che ha fatto espresso richiamo alla legge 241/1990 e, quindi, all'esigenza che il giudizio "definitivo" tragga fondamento dagli elementi dell'istruttoria e sia sostenuto da adeguata motivazione, che nella specie non risulta, per vero, esaustiva.

8.2. Del resto, i rilievi in questione, non fanno seguito ad inviti idonei a richiamare “l’attenzione del dirigente circa la necessità di attenersi ad alcune semplici procedure volte ad agevolare le attività di ufficio ed i rapporti di lavoro” oggetto di valutazione, tanto più in un dirigente che, nelle valutazioni degli anni precedenti che successivi al 2013 ha sempre riportato un giudizio di eccellenza pieno.

9. Ebbene, ritiene la Sezione che le suindicate allegazioni, efficacemente contrastate in sede difensiva dalla controparte, siano inidonee a ricondurre i rilievi suindicati al periodo oggetto di valutazione, potendo ragionevolmente ritenersi che le attività descritte nella scheda non avrebbero potuto che essere valutate nella loro oggettività, dandosi contezza delle ragioni impeditive dell'attribuzione del massimo giudizio, pur sempre ancorato ai risultati conseguiti.

9.1. Inoltre, la carenza del riscontro motivato alle osservazioni presentate, risulta tra l’altro significativo rispetto al servizio svolto – periodo dal 29 gennaio al 27 maggio 2013 – in qualità di Commissario straordinario del Comune di Turrivalignani, avendo la dott.ssa M in tale occasione ha ricevuto un encomio solenne da parte del nuovo Sindaco di quel Comune.

10. In considerazione del contenuto del giudizio ricevuto dalla ricorrente, il quale si attesta, ad un livello comunque inferiore a quello massimo assegnabile ed ottenuto negli anni di valutazione pregressi, sarebbe spettato alla amministrazione indicare in maniera più esplicita gli specifici profili dell’attività istituzionale della dirigente che avrebbero giustificato l’attribuzione di un giudizio meno lusinghiero, anche perché in dissonanza con quelli ottenuti dalla stessa appellata negli anni immediatamente precedenti: giudizio che, corrispondendo ad una valutazione sì di eccellenza, ma comunque inferiore avrebbe, quantomeno, richiesto la dimostrazione del mancato contributo determinante dato dal dirigente nel raggiungimento di risultati ritenuti non migliorativi riguardo alle attività di competenza della stessa.

11. L’appello in conclusione, per le ragioni illustrate, deve essere respinto con conseguente conferma della sentenza appellata.

12. Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese del grado di giudizio.