Pubblicato il 05/01/2024

N. 00190/2024REG.PROV.COLL.

N. 03964/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3964 del 2019, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati M L B e D M, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Agnana Calabra, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato E T, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Calabria, Sezione staccata di Reggio Calabria, n. 631 del 2018, resa tra le parti, concernente un’ordinanza sindacale di sgombero di una stalla.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Agnana Calabra;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 24 ottobre 2023 il consigliere Giovanni Sabbato;

Nessuno presente per le parti e vista l’istanza di passaggio in decisione di parte appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 354 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. per la Calabria, il sig. -OMISSIS- aveva chiesto l’annullamento:

a ) dell’ordinanza n. -OMISSIS-, con la quale il Sindaco del Comune di Agnana Calabra gli ha ordinato, ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, lo sgombero della stalla di sua proprietà ove egli allevava un numero esiguo di caprini, posta all’interno del centro urbano e nell’immediata vicinanza di un plesso scolastico, ingiungendogli altresì di provvedere alla pulizia del letame ivi presente, in quanto fonte di cattivi odori e di pericolo per l’igiene e la salute pubblica;

b ) del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 17 luglio 2013 del S.U.A.P. del Comune di Agnana Calabra, recante l’ordine di non effettuare l’intervento edilizio di cui alla comunicazione n. 2206 presentata dal sig. -OMISSIS- in data 12 luglio 2013, avente ad oggetto lavori di rifacimento e manutenzione della stalla in questione, motivato in ragione in ragione dell’abusività dell’immobile e del suo mancato accatastamento;

c ) del successivo diniego di annullamento in autotutela del suddetto provvedimento, emesso in data 3 ottobre 2013.

2. A sostegno del ricorso il sig. -OMISSIS-, premettendo che la stalla era stata costruita prima dell’anno 1965 in regime di attività edilizia libera, su un fondo allora interamente agricolo, aveva dedotto:

i) la violazione e falsa applicazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 per mancanza dei presupposti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente;

ii) il difetto d’istruttoria, la genericità della motivazione nonché la mancanza di un’adeguata ponderazione dell’interesse pubblico in relazione al legittimo affidamento del privato alla prosecuzione della propria attività;

iii) la conformità urbanistica dell’immobile in quanto costruito in un’epoca in cui non era necessaria alcuna forma di autorizzazione.

3. Costituitasi l’Amministrazione in resistenza, il Tribunale adìto ha respinto i ricorsi, compensando le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che:

- la sussistenza di un pericolo per la salute pubblica emergeva dal verbale di sopralluogo effettuato dai carabinieri del NAS in data 9 gennaio 2013, con cui era stato accertato che la stalla risultava ubicata in pieno centro abitato, nelle vicinanze di abitazioni private ed in particolare di un istituto scolastico primario;

- la circostanza che la situazione di pericolo per la salute pubblica fosse da tempo nota al Comune, che già nel 2011 aveva emanato un’analoga ordinanza di sgombero rimasta ineseguita, non escludeva l’attualità e perduranza della stessa;

- nessun legittimo affidamento poteva riconoscersi in capo al ricorrente circa il mantenimento di una struttura, priva di autorizzazione edilizia e collocata in zona residenziale dove la realizzazione di stalle era vietata ai sensi del vigente strumento urbanistico;

- l’onere motivazionale risultava adeguatamente assolto tramite il richiamo all’art. 47 del Regolamento Comunale di Igiene in forza del quale “ le stalle e le scuderie di nuova costruzione dovranno essere costruite lontano dall’abitato ”, all’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 in materia di ordinanze sindacali, nonché attraverso l’espresso riferimento alla situazione di pericolo per l’igiene e la salute pubblica determinato dalla presenza dell’allevamento di caprini nel perimetro urbano del Comune, in particolare in prossimità di un istituto scolastico;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti, l’amministrazione aveva correttamente vietato la realizzazione di un intervento manutentivo su un immobile privo dei requisiti di legittimità edilizia. L’immobile adibito dal ricorrente a stalla era infatti privo di titolo autorizzatorio edilizio e la parte ricorrente non risultava avere adempiuto all’onere probatorio sulla stessa gravante in merito all’asserita realizzazione dello stesso antecedentemente al 1965, epoca in cui l’attività edilizia era libera.

5. Avverso tale pronuncia il sig. -OMISSIS- ha interposto appello, notificato il 17 aprile 2019 e depositato il 10 maggio 2019, lamentando, attraverso un unico ed articolato motivo di gravame (pagine 5-14), quanto di seguito sintetizzato:

I) il T.a.r avrebbe omesso di considerare che la stalla non era stata realizzata sotto la vigenza dell’attuale strumento urbanistico, bensì della legge urbanistica n. 1150/1942 in base alla quale l’attività edilizia era libera. Inoltre, il Tribunale non avrebbe tenuto in considerazione la perizia di parte a firma dell’Ing. G C secondo cui la porzione del fondo su cui insiste la stalla ricadrebbe in zona agricola;

II) dall’accertamento dei carabinieri del NAS non sarebbe emerso alcun pericolo per la salute pubblica bensì una mera carenza strutturale dei ricoveri destinati agli animali, rilevante al più ai sensi delle norme sull’uso del territorio e sul benessere degli animali, ma non integrante alcun pregiudizio per la salute pubblica. Il Tribunale avrebbe inoltre mancato di considerare che i presunti cattivi odori erano verosimilmente riconducibili alla presenza di una fogna comunale a cielo aperto, sita in prossimità della stalla, e che i carabinieri avevano accertato l’assenza di malattie infettive del bestiame e/o la diffusione di agenti patogeni, i soli a poter integrare un pericolo per la salute pubblica. Difetterebbe, inoltre, il presupposto dell’attualità e urgenza di provvedere, trattandosi di una situazione perdurante da tempo e fronteggiabile con gli strumenti ordinari. L’assenza di tale requisito sarebbe comprovata dalla circostanza che l’Amministrazione non avrebbe portato ad esecuzione il provvedimento nonostante il rigetto della domanda di sospensione cautelare dello stesso;

III) la sentenza appellata si porrebbe irragionevolmente in antitesi con un previo provvedimento giurisdizionale emesso dal medesimo T.a.r., recante l’accertamento della prassi in uso nel Comune di allevare bestiame nel centro urbano. Ciò comporterebbe una disparità di trattamento tra il ricorrente e gli altri residenti;

IV) la sentenza impugnata sarebbe altresì illegittima laddove ha ritenuto che l’Amministrazione avrebbe assolto al proprio onere motivazionale tramite il richiamo all’art. 47 del Regolamento Comunale di Igiene del 1932 e all’art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, nonché tramite l’espresso riferimento alla situazione di pericolo per l’igiene e la salute pubblica. Quanto alla violazione del regolamento comunale, si tratterebbe di un atto vetusto ed inidoneo a giustificare l’emanazione dell’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000. In ogni caso, atteso che la presunta violazione dell’art. 47 del cit. reg. non risulta specificamente sanzionata da una disposizione del medesimo regolamento, l’Amministrazione avrebbe al più potuto applicare la sanzione amministrativa pecuniaria di cui alla legge n. 689/1981 e/o ex art. 344 del T.U. sulle leggi sanitarie. Quanto al richiamo all’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000, questo sarebbe meramente generico e, in ogni caso, errato in quanto in materia igienico-sanitaria avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 50 T.U.E.L.;

V) con riferimento al ricorso per motivi aggiunti, non corrisponderebbe a verità l’affermazione secondo cui il ricorrente non avrebbe adempiuto all’onere di provare che la realizzazione della stalla era avvenuta prima del 1965 in regime di attività edilizia libera, atteso che, non potendo essere fornita alcuna documentazione sul fabbricato in quanto materialmente inesistente, il ricorrente aveva chiesto a tal fine l’ammissione della prova testimoniale, tuttavia respinta dal Tribunale. La mancata ammissione di una prova decisiva, avrebbe determinato una violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e, quindi, l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 22 maggio 2019 il Comune di Agnana Calabra si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni, al fine di resistere, concludendo per il rigetto della domanda cautelare e dell'avverso gravame.

8. In data 20 ottobre 2023 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica del 24 ottobre 2023, è stata trattenuta in decisione.

10. Il ricorso è infondato per le ragioni che seguono.

11. Si ritiene opportuno prendere le mosse dall’esame delle censure sub b), attraverso cui l’appellante lamenta l’assenza di un pericolo per la pubblica incolumità e dell’urgenza di provvedere, dal momento che l’oggetto principale della causa attiene alla verifica della sussistenza dei presupposti previsti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 54 T.U.E.L.

11.1. Sul punto la giurisprudenza ha di recente affermato che “ i presupposti per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente risiedono nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, nonché nella provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità" (cfr. Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474;
conforme, III, 29 maggio 2015, n. 2697). In altri termini, il potere di urgenza, di cui agli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, può essere esercitato solo rispetto a circostanze di carattere eccezionale e imprevisto, costituenti un'effettiva minaccia per la pubblica incolumità, e unicamente in presenza di un preventivo accertamento delle condizioni concrete, fondato su prove empiriche e non su mere presunzioni. Tali presupposti non ricorrono laddove il Sindaco possa far fronte alla situazione con rimedi di carattere corrente nell'esercizio ordinario dei suoi poteri (si veda, sul punto, Cons. Stato, II, 11 luglio 2020, n. 4474) ” (Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9846).

11.2. Venendo alla verifica della sussistenza dei suddetti presupposti nel caso in esame, con particolare riferimento al pericolo per la pubblica incolumità, dal verbale di accertamento dei NAS (nota n. -OMISSIS- datata 13 gennaio 2013 del NAS Carabinieri di Reggio Calabria di cui al fascicolo di primo grado) emergono una serie di dati significativi;
in particolare i militari hanno accertato che:

i) l’allevamento del sig. -OMISSIS- è ubicato in pieno centro abitato, nelle immediate vicinanze di abitazioni private e di una scuola per l’infanzia;

ii) a seguito di precedenti verifiche eseguite dal Comando Stazione Carabinieri di Agnana Calabra e dal Servizio Veterinario dell'ex Area 9 di Locri, con ordinanza n. -OMISSIS- del 09 dicembre 2011, era stata disposta, per motivi di sanità ed igiene nonché per l’abusività della struttura, lo sgombero dell’allevamento in quanto fonte di possibile pericolo per la salute pubblica.

Risulta inoltre agli atti (allegato n. 4 del ricorso di primo grado) che già nel 2005 l’ASL di Locri – U.O. Igiene pubblica aveva segnalato al Sindaco e ai Carabinieri di Agnana Calabra che l’allevamento nel centro urbano “ crea problemi di carattere igienico sanitari e potrebbe, in alcuni casi, creare danni alla salute pubblica ”.

Dei suddetti elementi si trova traccia nella motivazione del provvedimento di sgombero laddove si fa riferimento all’art. 47 del Regolamento Comunale di Igiene, il quale prescrive che le stalle siano collocate lontano dall’abitato, e soprattutto dove si evidenzia che la stalla risulta ubicata nel centro urbano, in particolare nelle immediate vicinanze di una scuola per l’infanzia, e che il letame ivi presente è fonte di pericolo per l’igiene e la salute pubblica.

11.3. Alla luce degli elementi sopra evidenziati, quanto ritenuto dal T.a.r. nel senso che la stalla in questione costituisce una possibile fonte di pericolo per la pubblica incolumità risulta suscettibile di conferma in questa sede a fronte in particolare della vicinanza tra la popolazione residente e le deiezioni degli animali ivi presenti, notoriamente fonte di rischi igienico-sanitari per l’uomo, a prescindere dai risultati delle analisi cui gli stessi animali erano stati sottoposti. Non a caso infatti, proprio al fine di scongiurare tale pericolo, l’art. 47 del vigente Regolamento Comunale di Igiene prevede la collocazione delle stalle fuori dal centro abitato.

11.4. Quanto invece all’asserita mancanza di urgenza di provvedere, protraendosi la situazione ormai da anni senza che l’Amministrazione fosse intervenuta coattivamente, la giurisprudenza di questa Sezione ha di recente affermato che il perdurare della situazione di pericolo da diverso tempo, lungi dall’escludere la possibilità di adottare provvedimenti urgenti, può risultare, al contrario, sintomatico della gravità della situazione (Cons. Stato, sez. V, 2 maggio 2023, n. 4452 che ha richiamato Cons. Stato, sez. V, 9 settembre 2022, nn. 7884 e 7885). In senso analogo si era del resto già espresso il Consiglio di Stato, sez. II, nella sentenza del 22 luglio 2019, n. 5150.

12. Proseguendo con le censure sub a), attinenti alla regolarità da un punto di vista urbanistico della stalla, queste risultano irrilevanti in quanto, a prescindere dalle risultanze formali del catasto e dell’anno di costruzione, risulta pacifico che la stalla si trovi attualmente all’interno del centro urbano, ed è proprio tale collocazione ad essere stata valorizzata ai fini della valutazione sulla sussistenza del pericolo per la pubblica incolumità.

13. Quanto alla censura di disparità di trattamento sub c), questa non può essere accolta in quanto generica: l’appellante non ha infatti indicato in modo specifico e circostanziato altre situazioni, comparabili alla propria, in cui l’amministrazione avrebbe agito diversamente, come costantemente richiesto dalla giurisprudenza (di recente Cons. Stato, sez. V, 10 novembre 2022, n. 9877).

14. Quanto alla denunciata carenza motivazionale sub d), come già posto in evidenza nell’esame del motivo sub b), l’ordinanza impugnata deve ritenersi sufficientemente motivata.

Per quanto concerne in particolare l’art. 50 T.U.E.L., se può condividersi con l’appellante che tale base normativa appaia aderente al caso in esame, deve escludersi che la questione possa rilevare ai fini della legittimità del provvedimento impugnato in quanto:

i) le due norme prevedono requisiti sostanzialmente analoghi;

ii) un pericolo di carattere igienico-sanitario può ben essere ricondotto nel più ampio genus dei pericoli per la pubblica incolumità di cui all’art. 54 T.U.E.L.

15. Quanto, infine, alla censura sub e), con la quale l’appellante lamenta la mancata assunzione della prova testimoniale (asseritamente decisiva) ai fini della dimostrazione dell’avvenuta realizzazione della stalla in epoca anteriore al 1965, deve rilevarsi come la questione sia divenuta irrilevante alla luce della conferma definitiva dell’ordinanza contingibile ed urgente: i riscontrati pericoli di carattere igienico-sanitario derivanti dalla collocazione de facto della stalla all’interno del centro urbano, ne impongono infatti il suo sgombero immediato, il quale risulta logicamente incompatibile con gli intervenuti di manutenzione negati dall’Amministrazione con il provvedimento oggetto del ricorso per motivi aggiunti.

16. Per le suesposte ragioni, l’appello deve essere respinto.

16.1. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.