Consiglio di Stato, sez. III, sentenza 2023-10-04, n. 202308662

Pubblicato il 04/10/2023

N. 08662/2023REG.PROV.COLL.

N. 02043/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2043 del 2023, proposto dal Consorzio RD Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile” e da PH Facility S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , in proprio ed in qualità rispettivamente di mandataria e di mandante del costituendo RTI, rappresentati e difesi dagli avvocati Maria Vittoria Ferroni, Matteo Valente e Marco Orlando, con domicilio eletto presso lo studio AOR, in Roma, via Sistina n. 48 e domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia,

contro

- l’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria – ALISA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia;
- la Regione Liguria, in persona del Presidente rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gerolamo Taccogna, con domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia;
Azienda Sociosanitaria Ligure n. 4, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Colombo, con domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia;
- l’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Arvigo, con domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia;

nei confronti

di Coopservice Soc. Coop. p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del RTI con Pulitori&Affini S.p.a., rappresentata e difesa dall’avvocato Pierpaolo Salvatore Pugliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via Giuseppe Gioachino Belli, e domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia;
di Idealservice Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , interveniente ad opponendum in primo grado, rappresentata e difesa, dagli avvocati Roberto Paviotti e Fabrizio Paviotti, con domicilio digitale come da PEC nei Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria, Sezione I, 18 gennaio 2022, n. 985, resa tra le parti e non notificata, concernente la procedura aperta per la conclusione di accordi quadro per il servizio di pulizia e sanificazione degli immobili nella disponibilità degli enti sanitari liguri.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Ligure Sanitaria della Regione Liguria – A.Li.S., ALISA, della Regione Liguria, dell’Azienda Sociosanitaria Ligure n. 4, dell’ l’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino, della Coopservice Soc. Coop. P.A. e della Idealservice Soc. Coop.;

Visti tutte le memorie e gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 28 settembre 2023, il consigliere Luca Di Raimondo e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

Ritenuto in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 Il Consorzio RD Servizi e Lavori “Società Cooperativa Consortile Stabile”, e la PH Facility S.r.l., in proprio e nella rispettiva qualità di mandataria e mandante del RTI tra le due compagini sociali (di seguito anche “Consorzio”, “RTI” o “RD”), hanno proposto impugnativa dinanzi al Tribunale amministrativo per la Liguria, chiedendo l’annullamento:

1) con il ricorso principale,

- della determinazione dell’Area Centrale Regionale d’Acquisto della A.Li.Sa. n. 224 del 29 aprile 2021 avente ad oggetto: “ Procedura aperta ai sensi dell’art. 60 D.Lgs. n. 50/2016 tramite la piattaforma di intermediazione telematica denominata “SinTel” per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione per le aziende sanitarie della Regione Liguria per un periodo di 48 mesi (con opzione di rinnovo per ulteriore 24 mesi) -Lotti n. 5 gara 7165391 -Aggiudicazione Lotto n. 4 IRCCS Policlinico San Martino –CIG: 7586131158 –e Lotto n. 5 E.O. Ospedali Galliera –IRCCS Giannina Gaslini –CIG: 75861343D1” comunicata con nota prot. PG/2021/166489 del 5 maggio 2021;

-della D.G.R. n. 456 del 20 maggio 2016 di approvazione della convenzione tra Regione Liguria ed ARS Liguria per la disciplina dell'esercizio delle funzioni di committenza e connesse per la fornitura di beni e servizi in materia sanitaria, e delle successive integrazioni, modificazioni o sostituzioni, non cognite alla ricorrente;

-della determinazione a contrarre n. 288/2018 e relativi allegati (bando, disciplinare, e ulteriori documenti tecnici ed amministrativi, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti

- nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto, se stipulato

2) con il primo ricorso per motivi aggiunti,

-della nota della ASL 4 Liguria Chiavari Genova n. prot. gen. 27227 del 25 maggio 2021;

- della deliberazione dell’ASL 4 Liguria Chiavari Genova n. 289 del 21 maggio 2021;

- degli atti presupposti, ivi inclusa la nota della S.U.A.R. prot. n. 185712 del 24 maggio 2021;

3) con il secondo ricorso per motivi aggiunti,

- del la Deliberazione del Direttore Generale n. 1637 del 31 agosto 2021 e dell’allegato 1, dell’IRCCS Ospedale Policlinico San Martino, con cui è stata disposta l ’adesione alla Convenzione stipulata dalla Stazione Unica Appaltante Regionale (SUAR) per l’affidamento del servizio di pulizia e sanificazione per le Aziende sanitarie della Regione Liguria Lotto n.4 per il periodo 1 ottobre 2021-

28 luglio 2025 con opzione di rinnovo per ulteriori 24 mesi;

- della nota dell’Ospedale Policlinico San Martino n. 3151 del 1° febbraio 2021 della Direttrice, dottoressa Stefania Rizzuto;

- della nota dell’Ospedale Policlinico San Martino prot. n. 3890 del 27 gennaio 2021 a firma della responsabile del procedimento dottoressa Angela Battistini di comparazione dei capitolati CONSIP - CRA;

3) con il secondo ricorso per motivi aggiunti,

- della nota della Regione Liguria – Direzione centrale organizzazione – Settore stazione unica appaltante regionale n. prot 2022-0957661 del 7 settembre 2022, con cui è stata conclusa l’analisi comparativa prestazionale ed economica gara A.Li.Sa. Suar /IP, nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e/o consequenziali;

- delle osservazioni pervenute dalle aziende sanitarie interessate in relazione alla suddetta analisi comparativa e, nello specifico, della nota dell’ASL 4 n. prot. 13605 in data 11marzo 2022, della nota dell’Istituto Gaslini n. prot. 9276 del 28marzo 2022, della nota dell’Ospedale Evangelico Internazionale n. prot. 2911 del 17 marzo 2022, delle note dell’E.O. Ospedali Galliera prott. nn. 9342 del 1° aprile 2022 e n. prot. CI/4035/CU del 30 agosto 2021;

- nonché per la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.

2. Con sentenza 18 novembre 2022, n. 985, il Tribunale territoriale ha dichiarato irricevibile il ricorso introduttivo, parzialmente inammissibile ed in parte infondato il primo per motivi aggiunti, inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti.

3. Con ricorso in appello notificato il 17 febbraio 2023 e depositato il 2 marzo successivo, RD ha impugnato, chiedendone la riforma, la citata sentenza n. 985/2022, affidando il proprio gravame a tre mezzi di doglianza, con i quali ha denunciato violazione della normativa nazionale e regionale in materia di appalti aggiudicati da centri aggregatori ed eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche, e lamentando, nella sostanza, che la stazione appaltante fosse priva del potere di indire la procedura di evidenza pubblica in esame e non avrebbe illegittimamente tenuto conto degli effetti sul procedimento concluso della gara aggiudicata nelle more da IP.

Più in particolare, l’appellante ha dedotto i seguenti motivi di diritto, formulati sulla base di quelli articolati in primo grado e sviluppati anche in chiave critica della pronuncia del Tribunale ligure:

“ I. Error in iudicando. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 35 Cpa. Irragionevolezza manifesta. ”: con tale mezzo - all’interno del quale ha riproposto anche il primo motivo di gravame articolato in primo grado e il cui esame è stato ritenuto assorbito dal Tar - il Consorzio censura la sentenza nella parte in cui ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso di prime cure, atteso che, nella prospettazione dell’appellante, il termine per impugnare gli atti della bara bandita da A.Li.Sa. decorreva dalla data di aggiudicazione della gara regionale e non, come stabilito dal Tar Liguria, dall’aggiudicazione in favore di RD della gara IP;

“ II. Error in iudicando. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione della Legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 26, comma 3, della Legge n. 488/1999. Violazione del principio di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, di motivazione ed illogicità manifesta. ”: l’appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata, censurandone la statuizione sulla preminenza delle convenzioni regionali rispetto alle convenzioni IP, poiché le prime sarebbero più aderenti alle esigenze delle strutture sanitarie locali e sarebbero quindi in grado di garantire un vantaggio economico;

“ III. Error in iudicando. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 35 Cpa. Irragionevolezza manifesta. ”: la doglianza attiene all’inammissibilità dichiarata dal Tar con riferimento alla censura contenuta nei motivi aggiunti relativa alla riproposizione del primo motivo di ricorso in primo grado.

4. Si sono costituite in giudizio la Coopservice Soc. Coop. p.a., in proprio e in qualità di capogruppo mandataria del RTI con Pulitori&Affini S.p.a., (di seguito anche “Coopservice”), la A.Li.Sa. e la Regione Liguria, con atti depositati il 15 marzo 2023, la Idealservice con memoria depositata il 23 marzo 2023 e l’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino (di seguito anche “IRCSS”) con memoria depositata il 18 maggio 2023.

Hanno depositato memorie ex articolo 73 c.p.a A.Li.Sa. e IRCSS in data 11 settembre 2023, la Coopservice e la Idealservice il 12 settembre 2023 e memoria di replica l’IRCSS il 14 settembre 2023 e l’appellante il 15 settembre 2023.

All’udienza pubblica del 28 settembre 2023 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. RD ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza del Tar Liguria n. 985/2022, di cui ha lamentato l’erroneità da diversi angoli prospettici, riconducibili, nel loro insieme, a due gruppi di censure.

Con la prima serie di doglianze, il Consorzio lamenta l’errore della sentenza appellata relativamente alla dichiarata irricevibilità del ricorso per tardività con riguardo al momento cui ancorare il termine per impugnare.

Con il secondo insieme di censure viene dedotta, oltre che l’illegittimità dell’attività di comparazione tra le due gare operata dalle AA.SS.LL. interessate, l’erroneità della statuizione concernente la titolarità del potere (e delle funzioni) in capo ad A.Li.Sa. di bandire la gara regionale per i servizi sanitari e di sanificazione degli immobili utilizzati dagli enti sanitari liguri e della possibilità di aggiudicarla, visto che, nelle more dello svolgimento delle operazioni concorsuali, si era conclusa in favore del Consorzio appellante l’altra gara analoga a livello nazionale bandita da IP.

2. Prima di esaminare nel merito l’appello, mette conto rilevare che RD ha circoscritto l’ambito dell’impugnativa (pagina 5 dell’appello) alla sola domanda risarcitoria per danno emergente e lucro cessante ex articolo 30 c.p.a., in considerazione dell’avvenuta scadenza della convenzione IP il 20 dicembre 2022, non potendo in ogni caso il Consorzio subentrare nella procedura regionale.

3. L’appello è infondato.

La sentenza resiste ai motivi di gravame e merita integrale conferma, potendo, pertanto, essere esonerato il Collegio – in virtù del principio della c.d. ragione più liquida - dall’esame non solo dell’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalle parti appellate, ma anche di pur eccepiti profili di inammissibilità del gravame di primo grado per avvenuta acquiescenza, mancata notifica del ricorso principale agli enti sanitari regionali, indeterminatezza della domanda risarcitoria in relazione ai soggetti pubblici cui è rivolta, al grado di responsabilità a ciascuno di essi ascrivibile e alla quantificazione dell’ipotetico danno liquidabile in danno di ognuno di essi.

4. La decisione del Tar ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso introduttivo del giudizio, atteso che il gravame non è stato proposto entro i trenta giorni dall’aggiudicazione della convenzione IP a RD, il quale collega a tale circostanza la propria legittimazione.

Conseguentemente, il Tribunale territoriale ha ritenuto innanzitutto inammissibili le doglianze del Consorzio relative alla legittimazione soggettiva di A.Li.Sa. a svolgere la gara, essendo divenuta la sua indizione inoppugnabile per il RTI appellante.

Il Tar ha, inoltre, ritenuto che le strutture del servizio sanitario ligure potessero aderire alla convenzione regionale senza necessità di istruttoria, comparazione e motivazione rispetto all’alternativa offerta dalla convenzione IP e che, pur non essendo tenute a tale attività di confronto, le risultanze dell’indagine svolta non meritano censure.

4.1. Al fine di apprezzare il profilo della tardività del ricorso in prime cure , va rilevato che, nella ricostruzione della vicenda che ha originato il presente contenzioso, il rapporto tra la convenzione nazionale, conseguente alla gara bandita da IP e aggiudicata a RD, e la convenzione regionale centralizzata A.Li.Sa. si risolve osservando che:

- il 19 dicembre 2014 IP ha bandito la gara nazionale;

- il 29 settembre 2020 è stata disposta l’aggiudicazione del lotto n. 4 al Consorzio appellante;

- il 21 dicembre 2020 è