Consiglio di Stato, sez. C, parere definitivo 2018-04-23, n. 201801104

Numero 01104/2018 e data 23/04/2018 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 19 aprile 2018

OGGETTO:

Ministero dello sviluppo economico - ufficio legislativo.

Schema di regolamento recante la definizione delle modalità, dei termini e degli importi delle sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alla mancata accettazione dei pagamenti mediante carte di debito e carte di credito.

LA SEZIONE

Premesso e Considerato

1.I riferimenti

Il Ministero dello sviluppo economico, con nota numero 7137 del 28 marzo 2018, ha chiesto il parere di questo Consiglio di Stato sullo schema di decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, concernente il regolamento recante la definizione delle modalità, dei termini e degli importi delle sanzioni amministrative pecuniarie anche in relazione ai soggetti interessati, ai sensi dell’articolo 15, comma 5, del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, come modificato per effetto dell’articolo 1, comma 900, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

Il provvedimento è stato predisposto in attuazione dei principi dettati dell’articolo 15, comma 45, del decreto - legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221 come modificato dall’articolo 1, comma 900 - 901, della legge 28 dicembre 2015, in. 208.

In particolare, il citato art. 15, comma 4, dispone che “ a decorrere dal 30 giugno 2014, i soggetti che effettuano l’attività di vendita di prodotti e di prestazione di servizi, anche professionale, sono tenute ad accettare anche i pagamenti effettuati attraverso carte di debito e carte di credito; tale obbligo non trova applicazione nei casi di oggettiva impossibilità tecnica. Sono in ogni caso fatte salve le disposizioni del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231”.

Lo schema di regolamento è collegato, a livello comunitario, con la direttiva (UE) 2015/2366/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2015, relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno, che modifica la direttiva 2002/65/CE nonché, in via prioritaria, con il regolamento (UE) 2015/751 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2015, relativo alle commissioni interbancarie sulle operazioni di pagamento basate su carta di debito e carta di credito, in parte già attuato ed in parte da integrare con l’adozione di disposizioni attuative.

Lo schema di regolamento, di carattere innovativo, ha previsto l’estensione dell’obbligo di accettazione dei pagamenti, oltre che con carte di debito, anche mediante carte di credito.

In precedenza la materia è stata regolata con decreto del Ministro dell’economia e delle Finanze 24 gennaio 2014.

Ai sensi dell’art.1, comma 901, della legge n. 208/2015 “ dal 1 luglio 2016 le disposizioni di cui al comma quattro degli articoli 15 del decreto legge 18 ottobre 2012, M. 200 19179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, si applicano anche alle disposizioni di cui alla lettera f) del comma 1 dell’articolo 7 del codice della strada di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285”.

Per effetto della richiamata disposizione la disciplina è stata estesa ai dispositivi di controllo di durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, ubicati nelle aree individuate previa deliberazione della giunta comunale e destinata al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere sulla base delle tariffe stabilite in conformità alle direttive del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Il comma 5 dell’indicato articolo 15 dispone che “ con uno o più decreti del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Banca d’Italia, vengono disciplinate le modalità, i termini e l’importo delle sanzioni amministrative pecuniarie, anche in relazione ai soggetti interessati, di attuazione della disposizione di cui al comma 4 anche con riferimento alle fattispecie costituenti illecito e alle relative sanzioni pecuniarie amministrative.

Con i medesimi decreti può essere disposta l’estensione degli obblighi ulteriori strumenti di pagamento elettronici anche con tecnologie mobili”.

Il comma 5 bis del citato art. 15, con riferimento all’obbligo sancito dall’art. 5 della codice dell’amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 81 (ai sensi del quale le pubbliche amministrazioni centrali e locali sono chiamate già dal primo giugno 2016 a consentire agli utenti di eseguire con mezzi elettronici pagamento di quanto a qualsiasi titolo dovuto alla pubblica amministrazione) stabilisce che, per il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica in materia informatica, e al fine di garantire omogeneità dell’offerta ed elevati livelli di sicurezza, “le amministrazioni pubbliche devono avvalersi delle attività di incasso e pagamento della piattaforma tecnologica di cui all’articolo 81, comma 2 bis, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 e delle piattaforme d’incasso e pagamento dei prestatori di servizi di pagamento abilitati ai sensi dell’articolo 5, comma 3, del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82”.

L’articolo 693 del codice di procedura penale, individuato dal Ministero richiedente come norma di riferimento ai fini della individuazione della sanzione applicabile, depenalizzato per effetto dell’articolo 33, comma 1, lettera a), della legge 24 novembre 1981, n. 689 , dispone che “chiunque rifiuta di ricevere, per loro, monete aventi possono dallo Stato, è punito con la sanzione amministrativa fino a € 30” .

Lo schema di decreto in esame è corredato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica normativa (A.T.N.) e dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (A. I. R.).

Il Ministero dell’economia e delle finanze, con nota protocollo n. 669 del 2 marzo 2018, ha espresso il formale concerto sullo schema di decreto in esame.

La Banca d’Italia, sentita sullo schema di regolamento, con nota 77471/17 del 23 gennaio 1007, ha formulato proprie osservazioni.

2. Le indicazioni della relazione di accompagnamento.

In via prioritaria è stato evidenziato che l’adozione del provvedimento assume particolare rilievo nella misura in cui la previsione di specifiche sanzioni comminate in caso di mancata accettazione di pagamenti tramite carta di debito e carta di credito consente di rendere effettivo ed efficace tale obbligo.

D’altra parte, la precedente disciplina pur prevedendo l’obbligo del possesso da parte dei soggetti beneficiari degli strumenti in grado di consentire il pagamento tramite carta di debito e il conseguente obbligo di consentirne l’utilizzo agli utenti, non prevedeva alcuna sanzione in caso di mancata installazione del POS ovvero di mancata accettazione della carta di debito.

Tale carenza ha determinato, finora, la mancata applicazione dello specifico obbligo vanificando, di fatto, la previsione legislativa.

In tal modo è “ risultata inevitabilmente poco limitata la possibilità di conseguire la finalità prioritaria di tale intervento normativo, ossia la diminuzione dell’uso del contante che, come già evidenziato, comporta costi della collettività derivanti dalla minore tracciabilità delle operazioni e dal conseguente maggior rischio di elusione della normativa fiscale e antiriciclaggio, e per gli esercenti, derivanti sia dalla gestione del contante sia dall’incremento del rischio di essere vittime di reati ”.

La relazione, inoltre, correttamente sottolinea che la norma primaria, nel rinviare al decreto attuativo la predisposizione della disciplina in materia di modalità, termini e importo delle sanzioni amministrative pecuniarie, anche in relazione ai soggetti interessati, non ha fornito criteri e limiti specifici quali: importo minimo massimo, indicazione dell’autorità competente ad irrogare la sanzione, procedure applicabili.

Chiarisce, altresì, che la riserva di legge esistente in materia sanzionatoria (sancita a