Numero 01432/2018 e data 30/05/2018 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Adunanza della Commissione speciale del 17 maggio 2018

OGGETTO:

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali - Ufficio Legislativo.

Richiesta di parere, ai sensi dell’articolo 20, comma 3, lettera a) della legge 15 marzo 1997, n. 59, sullo schema di decreto legislativo recante "Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3 luglio 2017 n. 117, recante Codice del Terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106”.

LA COMMISSIONE SPECIALE del 17 maggio 2018

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 29/2766 in data 16/04/2018 con la quale il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Visto il decreto del Presidente del Consiglio di Stato n. 52 del 23 aprile 2018, che ha istituito la Commissione speciale per la trattazione dell’affare in oggetto;

Considerato che nell’adunanza del 17 maggio 2018 la Commissione speciale ha esaminato gli atti e udito i consiglieri relatori Stefania Santoleri e Italo Volpe;

PREMESSO E CONSIDERATO

1 – LA RICHIESTA DI PARERE

1.1 - Con nota del 16 aprile 2018 prot. 29/2766 il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha trasmesso lo schema di decreto recante “Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 3 luglio 2017 n. 117, recante Codice del terzo settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lett. b), della legge 6 giugno 2016, n. 106”, per l’espressione del parere previsto dall’articolo 20, comma 3, lett. a) della legge 15 marzo 1997 n. 59 su tale provvedimento.

Lo schema di decreto è accompagnato da una relazione illustrativa e tecnica, dalla relazione concernente l’analisi tecnico-normativa e dalla relazione dell’analisi di impatto della regolamentazione che descrive, accanto al quadro normativo di interesse, le ragioni e gli obiettivi dell’intervento regolatorio e gli indicatori individuati per la verifica del raggiungimento di questi ultimi, il procedimento di consultazione pubblica e la valutazione delle opzioni alternative.

Tale schema di decreto, che si compone di 35 articoli, è stato predisposto in attuazione della delega contenuta nell’art. 1, comma 7, della L. 6 giugno 2016, n. 106, il quale prevede che, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al medesimo art.1, il Governo possa adottare, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e della procedura previsti per l’esercizio della delega, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.

Nella Relazione illustrativa il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha precisato che l’intervento integrativo e correttivo sul decreto legislativo n. 117 del 2017 discende dai giudizi di legittimità costituzionale instaurati dalle Regioni Lombardia e Veneto in ordine a talune disposizioni del medesimo decreto, nonché da esigenze di correzione sistematica e tiene conto, altresì, delle proposte formulate dagli stakeholders di riferimento.

Nella relazione dell’analisi di impatto della regolamentazione il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha indicato in modo specifico le criticità che hanno reso necessario l’intervento normativo integrativo e correttivo, che vengono di seguito riportate:

• il contenzioso costituzionale instaurato dalle Regioni Veneto e Lombardia;

• la ridotta partecipazione dei rappresentanti degli enti del Terzo settore all’interno del Consiglio nazionale del Terzo settore;

• la mancata previsione tra le attività di interesse generale di quella relativa alla tutela degli animali;

• l’eccessiva onerosità amministrativa, per gli enti di piccole dimensioni, in tema di obblighi di pubblicità, e, per la generalità degli enti, in tema di contemporanea iscrizione al registro delle persone giuridiche e al registro unico nazionale del Terzo settore;

• la mancata previsione di una disciplina normativa in caso di sopravvenuto venir meno del numero minimo di associati richiesto ai fini della costituzione di un’associazione di promozione sociale o di un’organizzazione di volontariato;

• la poca chiarezza in tema di competenze dell’organo di controllo interno dell’ente del Terzo settore e il revisore legale dei conti;

• la mancata previsione dell’accessibilità al contributo statale per l’ acquisto di ambulanze, autoveicoli per attività sanitarie e beni strumentali, nel caso di donazione di tali bene alle strutture sanitarie pubbliche da parte delle organizzazioni di volontariato;

• la limitazione dell’applicazione dei titoli di solidarietà agli enti del Terzo settore non commerciali;

• la rigidità dei criteri di determinazione della commercialità delle attività di interesse generale, pur in presenza di lievi scostamenti tra costi e ricavi;

• la mancata previsione, per le organizzazioni di volontariato, dell’esenzione dall’imposta di registro sugli atti costitutivi e su quelli connessi allo svolgimento delle attività statutarie ( misura, peraltro, già prevista, nelle previgenti disposizioni);

• la mancata previsione di benefici fiscali per gli enti filantropici (nuova figura organizzativa introdotta dal decreto legislativo n.117 del 2017);

• relativamente alle disposizioni fiscali, la loro ridotta chiarezza o l’incompleto coordinamento normativo con l’ordinamento tributario, anche per effetto di disposizioni sopravvenute;

• l’eccessiva latitudine della clausola di adeguamento degli statuti delle imprese sociali, in assenza di un esplicito collegamento all’azionabilità della stessa esclusivamente per le modifiche necessitate dalla novella legislativa.

L’intervento correttivo, che si articola come già rilevato in 35 articoli, investe i titoli II, III, IV,V, VIII, IX, X, XI e XII.

Prima di procedere alla disamina delle singole disposizioni contenute nello schema di decreto correttivo, ritiene la Sezione di dover svolgere alcune considerazioni di ordine generale, precisando fin d’ora che il parere reso sarà di tipo interlocutorio, per le ragioni in seguito esplicitate.

2. – CONSIDERAZIONI DI ORDINE GENERALE

2.1 - Lo schema di decreto legislativo sottoposto al parere del Consiglio di Stato figura non munito del tradizionale timbro (c.d. bollino) attestante l’avvenuta verificazione positiva del testo di articolato da parte del competente Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia e delle finanze.

La mancanza non è affatto marginale – specie in relazione ad articoli dei Titoli IX, X e XI del Codice del terzo settore, dichiaratamente implicanti nuove e maggiori spese a carico della finanza pubblica – e giustificherebbe di per sé, e senz’altro, la restituzione dell’intero schema di articolato all’Amministrazione richiedente per ragioni preliminari che attengono alla stessa regolarità dell’avvio della procedura di acquisizione del parere.

Invero, l’assenza di tale preliminare e positiva verificazione rende del tutto relativa l’attendibilità dello schema di articolato e della sua (in particolare) relazione tecnica e, di conseguenza, sostanzialmente superfluo allo stato il suo esame, per carenza di un fondamentale e pregiudiziale requisito del documento sottoposto alla valutazione consultiva del Consiglio di Stato.

Tuttavia, essendo comunque nel frattempo pervenuto il documento a questa Sezione, ancorchè privo del c.d. bollino, la restituzione dello stesso per le ragioni anzidette, con contestuale sospensione al momento dell’espressione del richiesto parere, consente in ogni caso di formulare sin d’ora alcune considerazioni che possono tornare utili per gli approfondimenti che l’Amministrazione vorrà successivamente effettuare e, soprattutto, per le maggiori delucidazioni che la stessa – ove non rinunci ad alcune significative proposte di novità, di cui tra breve verrà detto – dovrà dare a questa Sezione in occasione dell’eventuale reinoltro del documento in questione.

2.2 – Sempre in via preliminare è opportuno ricordare che il Consiglio di Stato, nel quadro delle sue funzioni di “consulenza giuridico amministrativa” (articolo 100, comma 1, Cost.) è organo tecnico di ausilio, in posizione di indipendenza, nell’attività di regolazione. La “qualità” dei testi normativi viene da questo Istituto apprezzata sia in termini formali che sostanziali: le disposizioni devono essere chiare, coerenti, intelligibili e accessibili ma anche tradursi in regole “buone” e capaci di trovare concreta attuazione (cfr. per tutti, il parere sez. norm. 24 febbraio 2016, n. 515).

2.3 - In merito alle tecniche di redazione degli atti normativi è opportuno richiamare, sempre in via preliminare, i principi espressi nella circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 2 maggio 2001 n. 1/1.1.26/10888/9.92, contenente la “Guida alla redazione dei testi normativi” con specifico riferimento, per quanto di interesse, all’ordine di citazione della legge e ai casi di rinvio c.d. “dinamico” ad un altro testo normativo.

3. – PROBLEMATICA RELATIVA AI LIMITI DELL’ESERCIZIO DELLA POTESTA’ LEGISLATIVA ‘INTEGRATIVA E CORRETTIVA’.

3.1 - Particolarmente rilevante è la questione relativa all’ambito di intervento consentito attraverso un decreto legislativo di mera ‘integrazione e correzione’ di un decreto legislativo già entrato in vigore e, per di più, allorquando i termini di primo e principale esercizio della delega legislativa, che lo ha generato, risulterebbero altresì scaduti.

Il tema, come noto, è stato affrontato da tempo a livello di giurisprudenza della Corte