N. 00640/2016REG.PROV.COLL.

N. 03982/2012 REG.RIC.

N. 03985/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3982 del 2012, proposto dal Fallimento della Sielpa - Società Industria Estrazione Lavorazione Pietre ed Affini s.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati A L e A C, con domicilio eletto presso quest’ultimo, in Roma, via Principessa Clotilde 2;

contro

Regione Marche, rappresentata e difesa dall’avvocato G D B, con domicilio eletto presso Michele Romano in Roma, via Domenico Morichini 41;
Comune di San Severino Marche;
Provincia di Macerata;

sul ricorso numero di registro generale 3985 del 2012, proposto dal Fallimento della Sielpa - Società Industria Estrazione Lavorazione Pietre ed Affini s.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati A L e A C, con domicilio eletto presso quest’ultimo, in Roma, via Principessa Clotilde 2;

contro

Regione Marche, rappresentata e difesa dall’avvocato G D B, con domicilio eletto presso Michele Romano in Roma, via Domenico Morichini 41;
Comune di Cingoli;
Provincia di Macerata;

per la riforma

quanto al ricorso n. 3982 del 2012:

della sentenza del T.A.R. MARCHE, SEZIONE I, n. 820/2011, resa tra le parti, concernente il pagamento in favore della Regione del contributo per l’attività estrattiva da cava

quanto al ricorso n. 3985 del 2012:

della sentenza del T.A.R. MARCHE, SEZIONE I, n. 821/2011, resa tra le parti, avente il medesimo oggetto

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche;

Viste le ordinanze cautelari della Sezione nn. 2785 e 2786 del 13 luglio 2012;

Viste le ordinanze della Sezione nn. 6694 e 6695 dell’11 dicembre 2012, di rimessione alla Corte Costituzionale della questione di costituzionalità sollevata dall’appellante Sielpa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del fallimento della società appellante;

Vista la sentenza della Corte Costituzionale n. 34 del 10 febbraio 2015;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2016 il consigliere F F e uditi per le parti gli avvocati A L e Michele Romano, in dichiarata sostituzione dell’avvocato G D B;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con distinti ricorsi proposti davanti al TAR Marche la Sielpa – Società Industria Estrazione Lavorazione Pietre e Affini s.r.l., titolare di rapporti concessori con la Regione Marche ex l. reg. n. 71/1997 (“Norme per la disciplina delle attività estrattive) per la coltivazione di due cave site nei territori dei Comuni di San Severino Marche e Cingoli, chiedeva che venisse accertata l’illegittimità della pretesa dell’autorità concedente di esigere il contributo nella misura determinata dall’incremento disposto con l’art. 42, comma 3, della l. r. n. 31/2009 [“Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2010 e pluriennale 2010/2012 della Regione (Legge finanziaria 2010)”], deducendo sotto più profili l’incostituzionalità della norma finanziaria regionale.

2. Con le sentenze in epigrafe il TAR Marche accoglieva i ricorsi in parte, statuendo che la Sielpa aveva diritto a vedersi conguagliati i contributi annui dovuti in base ai quantitativi di materiale « effettivamente estratti », ma dichiarando per il resto manifestamente infondate le questioni di illegittimità costituzionale sollevate dalla società ricorrente con riguardo all’incremento stabilito con l. reg. n. 31/2009.

3. Quest’ultima riproponeva quindi tali questioni a mezzo dei presenti appelli, per resistere ai quali si costituiva la Regione Marche.

4. Disposta la sospensione dell’esecutività delle sentenze appellate (ordinanze cautelari nn. 2785 e 2786 del 13 luglio 2012), la Sezione rimetteva alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale della norma di legge finanziaria regionale, sotto i profili della violazione del principio di ragionevolezza e del diritto di proprietà, ai sensi degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost., in relazione all’art. 1, del 1 protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali - “protezione della proprietà”, dichiarando invece manifestamente infondata la questione con riguardo agli altri parametri invocati dalla Sielpa (ordinanze nn. 6694 e 6695 dell’11 dicembre 2012).

5. Nelle more del giudizio di costituzionalità si costituiva in prosecuzione dell’appellante la curatela nel fallimento della stessa, nel frattempo dichiarata dal Tribunale di Macerata (sentenza del 27 gennaio 2014).

6. Con sentenza n. 34 del 10 febbraio 2015 la Corte Costituzionale dichiarava l’infondatezza della questione di costituzionalità.

7. In seguito a questa pronuncia, il fallimento della Sielpa ha chiesto che i giudizi siano sospesi per pregiudizialità ex art. 295 cod. proc. civ. rispetto al ricorso alla Corte europea dei diritti dell’uomo da esso proposto per far accertare la violazione del diritto di proprietà riconosciuto dal citato protocollo addizionale alla Convenzione europea.

8. All’udienza di discussione del 19 gennaio 2016 l’appellante ha insistito nella propria richiesta, instando in via subordinata affinché della questione sia investita l’Adunanza plenaria, in relazione questione di costituzionalità da essa sollevata per l’assenza di rimedi processuali in grado di conformare il giudicato interno alle pronunce della Corte europea (ordinanza n. 2 del 4 marzo 2015);
in via di ulteriore subordine, la difesa del fallimento ha chiesto il differimento della discussione o la cancellazione della causa dal ruolo.

La Regione Marche si è opposta a tutte queste richieste.

DIRITTO

1. Gli appelli possono preliminarmente essere riuniti per ragioni di connessione oggettiva e soggettiva ex art. 70 cod. proc. amm.

2. Esaminando nell’ordine le richieste di ordine processuale formulate dal fallimento della Sielpa dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 34 del 10 febbraio 2015, deve innanzitutto essere respinta l’istanza di sospensione ai sensi dell’art. 295 cod. proc. civ. del presente giudizio.

3. Come sopra accennato, e come precisato all’udienza di discussione del 19 gennaio 2016 dalla difesa dell’appellante, l’istanza si fonda sul fatto che la medesima questione già esaminata dalla Corte Costituzionale – e cioè il contrasto tra la normativa regionale sul contributo per l’attività estrattiva ed il diritto di proprietà protetto protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea - è stata riproposta davanti alla Corte europea per i diritti dell’uomo. Pur prendendo atto della decisione di rigetto, in sede di discussione la difesa del fallimento ha infatti sottolineato che l’eventuale accoglimento della questione in sede europea genererebbe « diseconomie » sul piano interno, perché esporrebbe lo Stato italiano a responsabilità sia nei propri confronti che sul piano dei rapporti discendenti dalla convenzione.

4. Tanto premesso, di ciò non si ha motivo di dubitare, ma queste conseguenze non giustificano la sospensione del processo ai sensi della citata disposizione processualcivilistica, applicabile al processo amministrativo in virtù del richiamo ad esso operato dall’art. 79, comma 1 del codice di cui al d.lgs. n. 104/201).

La sospensione da essa prevista è infatti consentita solo per la c.d. pregiudizialità tecnica (o necessaria). Questa sussiste quando una controversia (pregiudiziale) costituisca l’indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata, in ragione del fatto che il rapporto giuridico della prima rappresenta un elemento costitutivo della situazione sostanziale dedotta nella seconda, per cui il relativo accertamento si imponga nei confronti di quest’ultima con efficacia di giudicato, al fine di assicurare l’uniformità di decisioni ( ex multis : Cass., Sez. un., ord. 27 luglio 2004, n. 14060, sent. 5 giugno 2000, n. 408, 11 aprile 1994, n. 3354;
Sez. I, ord. 2 agosto 2007, n. 16995, 27 gennaio 2006, n. 1741;
Sez. III, ord. 28 dicembre 2009, n. 27426, 25 maggio 2007, n. 12233 , 30 giugno 2005, n. 13950;
Sez. lav., 24 gennaio 2006, n. 1285;
Sez. VI, ord. 29 luglio 2014, n. 17235, 8 febbraio 2012, n. 1865, 9 dicembre 2011, n. 26469, 18 febbraio 2011, n. 3059;
Cons. Stato, Sez. IV, 18 novembre 2014, n. 5662, 8 gennaio 2013, n. 39;
Sez. V, 16 febbraio 2015, n. 806;
Sez. VI, 12 marzo 2012, n. 1386).

5. Come chiarito da questo Consiglio di Stato (Sez. IV, 14 maggio 2014, nn. 2483 e 2484), la pregiudizialità necessaria si pone tra rapporti giuridici diversi, collegati in modo tale per cui la situazione giuridica della causa pregiudiziale si pone come elemento costitutivo, modificativo, impeditivo o estintivo del distinto rapporto dedotto nella causa dipendente, la cui esistenza è dunque necessariamente presupposta dalla prima. Il rapporto di pregiudizialità in senso tecnico è pertanto configurabile quando il petitum della domanda pregiudiziale costituisce al contempo la causa petendi o, per converso fatto paralizzante (impeditivo, modificativo, estintivo), della domanda dedotta nella causa dipendente (al riguardo, nella citata ordinanza delle Sezioni unite della Cassazione n. 14060 del 27 luglio 2004 si è fatto l’esempio della qualità di erede del creditore rispetto alla domanda di pagamento del prezzo oggetto del contratto di compravendita stipulato dal defunto;
in senso conforme la medesima Suprema Corte si è espressa in una fattispecie analoga, nell’ordinanza della Sez. II, 18 gennaio 2008, n. 3936;
ed ancora nell’ordinanza della medesima Sezione 5 dicembre 2002, n. 17317, la quale ha confermato la sospensione di un giudizio promosso per il riconoscimento di diritti derivanti da titolo, in ragione del fatto che in separato giudizio era stata dedotta l’inesistenza o la nullità assoluta del medesimo titolo).

In estrema sintesi, il nesso di pregiudizialità-dipendenza intercorre tra distinti rapporti giuridici quando l’esistenza di uno dipende dall’esistenza o inesistenza dell’altro ed in base a ciò il fondamentale principio di unità dell’ordinamento giuridico impone la conformità tra giudicati.

Al di fuori di questa ipotesi la sospensione non è obbligatoria, perché come debitamente evidenziato dalla Suprema Corte nella più volte citata ordinanza del 27 luglio 2004, n. 14060, essa determina l’arresto del processo dipendente per un tempo indeterminato « e certamente non breve (…) fino al passaggio in giudicato della decisione sulla causa pregiudiziale (…) onde evitare il rischio di conflitto tra giudicati » (§ 5.1 della parte “in diritto”), così dilatando i tempi della decisione finale del giudizio e le aspettative ad una sua rapida definizione che le parti che si oppongono alla sospensione legittimamente possono vantare.

6. Occorre poi segnalare che l’ordinamento processuale interno, ivi compreso quello amministrativo, conosce la c.d. sospensione impropria del giudizio, adottabile dal giudice qualora in altro giudizio sia stata sollevata una questione di legittimità costituzionale di una norma applicabile nel primo (Ad. plen., ord. 15 ottobre 2014, n. 28). Come infatti puntualizzato nella pronuncia ora richiamata, questa statuizione sospensiva produce a sua volta effetti di economia dei mezzi processuali e di ragionevole durata del processo, evitando che la Corte Costituzionale sia nuovamente investita della medesima questione già sollevata nell’altro giudizio ed il conseguente rischio prolungare la durata del giudizio di costituzionalità, e di riflesso di quello a quo .

Tuttavia, deve del pari precisarsi che la sospensione impropria costituisce oggetto di una facoltà del giudice, per l’esercizio della quale egli deve avere appunto riguardo alle conseguenze sulla durata e sull’esito del giudizio di cui è chiesta la sospensione.

7. Effettuata questa ricognizione, va in primo luogo escluso che il giudizio davanti alla Corte europea sia pregiudiziale rispetto a quello presente.

E’ infatti vero che il petitum azionabile davanti al Giudice convenzionale, ovvero l’« equa soddisfazione » ai sensi dell’art. 41 della Convenzione, si fonda su una comunanza di causa petendi con la controversia interna, consistente nell’esistenza o meno di un contrasto tra il « diritto interno » (art. 41 citato) e le norme del medesimo trattato. Ma è del pari vero che questa questione è già stata accertata, ed in modo vincolante per questo giudice, dalla Corte Costituzionale, con la sentenza dichiarativa della legittimità costituzionale della legge regionale marchigiana in epigrafe.

Attraverso il giudizio incidentale di costituzionalità è stato quindi esperito il rimedio processuale riconosciuto dall’ordinamento nazionale per dedurre il contrasto tra la legge interna e la Convenzione europea, e cioè il sindacato “accentrato” della Corte Costituzionale, attraverso il parametro fornito dall’art. 117, comma 1, Cost., ed in particolare il vincolo da esso discente per il legislatore ordinario al rispetto dei trattati internazionali (art. 117, comma 1, Cost.), tra cui appunto la Convenzione europea per i diritti dell’uomo (cfr., ex plurimis , sentenze della Corte Costituzionale nn. 348 e 349/2007 in materia espropriativa;
n. 39/2008;
nn. 311 e 317 del 2009;
nn. 138 e 187 del 2010;
nn. 1, 80, 113, 236, 303, del 2011;
si veda anche l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato, ord. 14 luglio 2015, n. 7 e 4 marzo 2015, n. 4).

8. Pertanto, una volta esperito questo rimedio, il valore e la forza riconosciuta alla legge, alla quale i giudici sono soggetti (art. 101, comma 2, Cost.), impone a questi ultimi di applicarla.

Per contro, con la sospensione del giudizio interno per via della pendenza di quello in sede convenzionale si attuerebbe un’integrazione dei due ordinamenti giuridici che la citata giurisprudenza costituzionale ha costantemente escluso ed a fronte della quale separatezza ha elaborato il rimedio del sindacato di costituzionalità ai sensi del citato art. 117, comma 1, Cost., ponendo le norme convenzionali al livello “sub-costituzionale” di norme interposte rispetto a quest’ultima (2in tal senso: Corte cost., 4 ottobre 2007, n. 348).

9. L’istanza in esame trascura inoltre che una pregiudizialità può casomai essere predicata all’inverso rispetto a quanto asserito dal fallimento appellante, e cioè tra il presente giudizio nella veste di controversia pregiudiziale e quello davanti alla Corte europea quale causa dipendente, dal momento che « l’esaurimento delle vie di ricorso interne » costituisce ai sensi dell’art. 35 della Convenzione condizione di ricevibilità dei ricorsi alla seconda.

Sul punto, peraltro, la difesa dell’appellante ha obiettato in sede di discussione finale che queste vie si sarebbero esaurite con la pronuncia della Corte Costituzionale n. 34 del 10 febbraio 2015.

Tuttavia, l’assunto non può essere condiviso, perché il giudizio di costituzionalità è pur sempre incidentale rispetto a quello nel quale si chiede tutela per la posizione giuridica soggettiva che si assume lesa, mentre in tanto questa lesione può dirsi definitiva, e dunque conoscibile dalla Corte europea in virtù dell’art. 35 da ultimo citato, in quanto l’atto giuridico dal quale essa discende sia divenuto definitivo sul piano dell’ordinamento nazionale. E questa definitività si realizza evidentemente solo quando siano esauriti i rimedi previsti nel giudizio a quo e si sia conseguentemente formato il giudicato su tale atto.

10. Deve poi escludersi che ricorrano i presupposti per una sospensione impropria o (il tema è connesso) per una rimessione all’Adunanza plenaria, finalizzata ad una successiva riproposizione della questione di costituzionalità da questa già sollevata con la citata ordinanza n. 2 del 4 marzo 2015, relativa alle norme del codice di procedura civile sulla revocazione delle sentenze (artt. 395 e 396) nella parte in cui « non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell'art. 46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo » (così il dispositivo dell’ordinanza).

Giova al riguardo ribadire che queste richieste sono motivate sulla base alla possibilità, auspicata dalla difesa del fallimento, di accoglimento del ricorso da parte della Corte europea, rispetto alla quale evenienza la sospensione e/o rimessione invocate consentirebbero allo Stato italiano – sempre secondo la prospettazione di parte appellante - di evitare i rischi di esborsi pecuniari ai sensi del citato art. 41 della Convenzione europea oltre che di incorrere sul piano internazionale nelle responsabilità derivanti dall’obbligo di esecuzione delle sentenze della Corte europea previsto dal citato art. 46, ivi compresa, in prospettiva de iure condendo (qualora la questione di costituzionalità sollevata dall’Adunanza plenaria fosse accolta dalla Corte Costituzionale), la revocabilità della presente decisione.

11. Sennonché, rispetto al caso di cui alla rimessione dell’Adunanza plenaria quello oggetto del presente giudizio presenta una significativa differenza, data dal fatto che in questo, a differenza del primo, una pronuncia del Giudice convenzionale di accertamento del contrasto tra norme pattizie e norme di diritto interno non è ancora intervenuta e tanto meno si può allo stato prevedere che possa intervenire.

In virtù di questa considerazione – ed in disparte le preoccupazioni legate all’esecuzione di una sentenza di condanna in sede convenzionale, che non spetta a questo giudice e tanto meno all’appellante apprezzare - la sospensione richiesta dal fallimento della Sielpa risulta in definitiva fondata su una mera speranza di esito favorevole del giudizio davanti alla Corte Europea, e dunque su un’impropria una pregiudizialità secundum eventum .

Tuttavia, l’effetto da essa discendente sarebbe quello di procrastinare a tempo indeterminato l’applicazione di norme di diritto interno già riconosciute conformi alla Convenzione europea dall’unico giudice preposto a tale accertamento, e cioè la Corte Costituzionale. La sospensione del processo verrebbe dunque piegata ad esigenze cautelari ed introdurrebbe surrettiziamente la tesi dell’integrazione tra ordinamento interno ed internazionale che, come sopra ricordato, non è stata accolta dal Giudice delle leggi. Inoltre, sarebbero esposte ad una dilazione di incerta durata le contrapposte aspettative della Regione Marche di esazione del contributo per l’attività estrattiva, già peraltro pregiudicate dall’intervenuto fallimento della Sielpa.

12. Per queste stesse considerazioni deve essere respinta la richiesta di rimessione all’Adunanza plenaria, nei termini sopra esposti, la quale si porrebbe in termini esattamente antitetici alle esigenze di economia processuale e ragionevole durata del processo evidenziate dallo stesso organo di nomofilachia nella citata ordinanza del 15 ottobre 2014, n. 28.

Infatti, una volta che il giudizio di costituzionalità sulla norma da applicare alla fattispecie controversa si è già svolto sul piano interno, con esito negativo, una successiva rimessione all’Adunanza plenaria significherebbe sollecitare quest’ultima a proporre a sua volta alla Corte Costituzionale di adottare una decisione manipolativa del diritto interno a fronte della mera possibilità per quest’ultima di essere contraddetta dalla Corte europea, con evidente sconfinamento nelle prerogative del legislatore ordinario.

13. Devono infine essere respinte le richieste di differimento della discussione o di cancellazione della causa dal ruolo in attesa della definizione del giudizio pendente davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo.

Come ancora di recente ribadito da questo Consiglio di Stato (Sez. V, 29 dicembre 2014, n. 6414;
Sez. VI, 7 agosto 2015, n. 3911) entrambe queste statuizioni ordinatorie non formano oggetto di alcun diritto della parte che le abbia chiesto, mentre è il giudice, al quale spetta di assicurare la ragionevole durata del processo in collaborazione con entrambe le parti (art. 2, comma 2, cod. proc. amm.), a dovere apprezzare l’esistenza di ragioni sufficienti per adottare tali statuizioni, tenuto conto che il principio dispositivo cui il processo amministrativo è incontestabilmente informato va contemperato con l’esigenza di realizzare degli interessi pubblici in esso coinvolti (cfr. sul punto anche Ad. plen. 27 aprile 2015, n. 5).

Tanto premesso, richiamato tutto quanto finora esposto, non sussistono le condizioni per accogliere le richieste in esame, perché, da un lato, da esse discenderebbe una dilazione a tempo indeterminato di una decisione definitiva su un rapporto giuridico disciplinato da una norma di legge la cui legittimità rispetto a fonti sovraordinate è stata già vagliata nella competente sede, mentre, dall’altro lato, il fallimento appellante non rimarrebbe privo di tutela, avendo azionato il rimedio convenzionale che in ipotesi di accoglimento costituirebbe titolo per pretendere dallo Stato italiano un ristoro di carattere patrimoniale, fermo restando che il carattere sussidiario dello stesso rimedio (ai sensi della citata condizione di ricevibilità fissata dall’art. 35 della Convenzione), esige comunque che siano prima esauriti quelli assicurati sul piano interno.

13. Respinte tutte le istanze di ordine processuale, si può passare al merito.

Al riguardo, gli appelli devono essere respinti.

Ciò perché la pretesa della Regione Marche di esigere il pagamento del contributo sulla base dell’incremento disposto con l’art. 42, comma 3, l. reg. n. 31/2009 si fonda in primo luogo su una norma riconosciuta conforme alla Costituzione ed alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali con la più volte citata sentenza della Corte Costituzionale n. 34 del 10 febbraio 2015. In secondo luogo, al di là delle censure di illegittimità costituzionale da quest’ultima esaminate e di quelle invece dichiarate manifestamente infondate da questa Sezione, nonché della doglianza accolta dal TAR Marche circa la necessità che il contributo sia corrisposto in base alle quantità di materiale effettivamente estratto, l’allora in bonis Sielpa non ha formulato altri motivi di impugnazione.

Nell’estrema complessità delle questioni controverse sono infine ravvisabili giusti motivi derogare al criterio della soccombenza e compensare integralmente le spese del presente grado di giudizio.