Pubblicato il 25/10/2019

N. 07279/2019REG.PROV.COLL.

N. 06444/2011 REG.RIC.

N. 06446/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6444 del 2011, proposto dalla società Albergo Santa Chiara s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati A M, F M e L M, con domicilio eletto presso lo studio L M in Roma, via Federico Confalonieri, 5;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Attività Produttive, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 6446 del 2011, proposto dalla società Albergo Santa Chiara S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati A M e L M, con domicilio eletto presso lo studio L M in Roma, via Federico Confalonieri, 5;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Attivita' Produttive - Direzione Generale del Turismo, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Maria Privitera, domiciliataria ex lege in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;

nei confronti

Srl Piovera, Spa Immobiliare Cavalleggeri, Srl Hotel Palladium, Srl Igar e Sas Hotel Anglo – Americano, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 6444 del 2011:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (sezione Prima) n. 00452/2011, resa tra le parti, concernente il risarcimento dei danni derivanti dai provvedimenti relativi all'erogazione dei finanziamenti ex D.L. n. 465-1988

quanto al ricorso n. 6446 del 2011:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Lazio (sezione Prima) n. 00422/2011, resa tra le parti, concernente l’approvazione dei progetti a carattere regionale per la realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche per la regione Lazio – Risarcimento dei danni.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Attività Produttive e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2019 il Cons. P G N L e uditi per le parti gli avvocati G S, su delega di A M, e l’Avv.to dello Stato Gaetana Natale G S, anche su delega di A M.

FATTO

I)Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, sez. I, con la sentenza 18 gennaio 2011, n. 452, ha respinto il ricorso, proposto dall’attuale parte appellante, per l’accertamento del diritto al risarcimento dei danni subiti per effetto dei provvedimenti adottati a seguito del procedimento amministrativo relativo all'erogazione dei finanziamenti ex D.L. n. 465-1988, conv. in L. n. 556-1988.

Secondo il TAR, sinteticamente:

- oggetto del ricorso è la domanda risarcitoria relativa al fatto che la società Albergo Santa Chiara aveva diritto sin dal 26 febbraio 1990 (e cioè sin dal momento della pubblicazione del D.M. 14 dicembre 1989, recante l’approvazione dei progetti destinatari di contributo) a percepire il finanziamento richiesto e integralmente ottenuto soltanto nel 2001;

- il contributo solo di recente percepito non sarebbe idoneo a ristorarla degli ingenti danni patrimoniali e dai pregiudizi economici subiti per non aver ricevuto e potuto disporre ab origine, ossia dal 1990, quanto le sarebbe spettato”;

- la società ricorrente chiede la condanna delle Amministrazioni evocate al risarcimento dei danni, quantificati nella somma sopra indicata di Euro 8.858.620,62, oltre rivalutazione monetaria ed interessi;

- il ricorso deve essere rigettato, stante la fondatezza della eccezione di prescrizione proposta dalle Amministrazioni resistenti.

- l’eccezione di prescrizione formulata dalle amministrazioni resistenti è ammissibile in quanto nessuna norma processuale ricollega al superamento del termine (ordinatorio) previsto per la costituzione in giudizio dell’Amministrazione la preclusione alla proponibilità dell’eccezione di prescrizione;

- l’eccezione di prescrizione, pur contenuta in una memoria tardivamente depositata (cioè oltre il termine di giorni liberi prescritto rispetto al giorno dell’udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso), non può comunque essere considerata tardiva (unitamente alla memoria che la contiene) laddove la trattazione della causa sia stata poi rinviata ad altra udienza;

- è dal passaggio in giudicato della decisione del giudice amministrativo che può avere inizio il decorso del periodo di prescrizione;

- non si ritiene di dovere stabilire se il dies a quo deve decorrere dalla data dell’evento produttore di danno ingiusto (data di pubblicazione del D.M. 14 dicembre 1989), stante l’esperibilità dell’azione autonoma di risarcimento del danno, ovvero dalla data del passaggio in giudicato della sentenza n. 433-1996 del Consiglio di Stato: in ambedue le ipotesi, infatti, risulta ampiamente decorso il termine di prescrizione quinquennale del titolo al risarcimento alla data di notificazione del presente ricorso (6 febbraio 2006).

La parte appellante (nell’appello RG n. 6444-2011) contestava la sentenza del TAR deducendone l’erroneità per i seguenti motivi:

- violazione degli artt. 22 e 23, comma 4, della legge n. 1034-1971 (attuali artt. 42, 46 e 73 del c.p.a.);
violazione del principio dispositivo e della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato;
violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948 c.c.;
violazione del principio dell'autonomia dell'azione risarcitoria rispetto a quella di annullamento.

II) Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, sez. I, con la sentenza 18 gennaio 2011, n. 422, ha dichiarato improcedibile il ricorso, proposto dall’attuale parte appellante, per l’annullamento del provvedimento di approvazione dei progetti di carattere regionale per la realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche per la Regione Lazio (DPCdM 1° aprile 1994).

Secondo il TAR, sinteticamente:

- oggetto del ricorso è il DPCdM 1° aprile 1994, ai sensi dell’art. 12-bis D.L. 20 maggio 1993, n. 149, conv. in L. 19 luglio 1993, n. 237;

- la domanda a suo tempo proposta dalla società ricorrente ed il decreto emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di approvazione dei progetti e che esclude la domanda della soc. Albergo Santa Chiara, si riferiscono a quest’ultima procedura, retta dal citato art. 12-bis;

- tale procedura, se pur si ricollega alla precedente previsione dell’art. 1 D.L. n. 465-1988, è sostanzialmente autonoma;

- infatti: gli interessati, pur individuati con riferimento ai partecipanti alla precedente procedura non soddisfatti, sono tenuti a ripresentare domanda, il progetto deve presentare determinate caratteristiche, pena l’esclusione e le disposizioni degli artt. 1 e 2 D.L. n. 465-1988 si applicano (ai sensi del citato art. 12-bis, comma 7), solo in quanto compatibili;

- la sentenza del TAR Lazio n. 1694-1994, pronunciando sui precedenti ricorsi nn. 1533-1990 e 18433-1993, ha dichiarato irricevibile quest’ultimo, e, in accoglimento del primo, ha annullato il D.M. 14 dicembre 1989;

- in ottemperanza a tale ultima decisione, l’Amministrazione, come si evince dall’ “atto recante domande risarcitorie”, ha provveduto alla attribuzione ed erogazione del finanziamento, in origine negato;

- ne consegue che la ricorrente ha ottenuto il finanziamento ai sensi del D.M. 31 dicembre 1988, di cui alla sua domanda del 11 aprile 1989 e che il finanziamento del progetto è evidentemente incompatibile con la proposizione di nuova domanda, ai sensi dell’art. 12-bis D.L. 20 maggio 1993, n. 149;

- pertanto, vi è sopravvenuto difetto di interesse all’annullamento del DPCdM 1° aprile 1994, che non include tra i progetti finanziabili quello della società ricorrente, posto che quest’ultima ha avuto accesso al finanziamento, in base alla prima (ed originaria) procedura.

- la domanda di risarcimento del danno, introdotta con “atto recante domande risarcitorie”, depositato il 22 febbraio 2006 (e che, come dichiarato dalla ricorrente, ha formato oggetto anche di un autonomo ricorso), deve essere dichiarata inammissibile.

La parte appellante (nell’appello RG n. 6446-2011) contestava la sentenza del TAR deducendone l’erroneità per i seguenti motivi e riproponendo la domanda risarcitoria dichiarata inammissibile:

- erronea declaratoria di improcedibilità e/o inammissibilità con riguardo all'azione risarcitoria;
falsa rappresentazione dei presupposti, contraddittorietà, violazione del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato e dell'autonomia dell'azione risarcitoria rispetto a quella di annullamento;
violazione degli artt. 34, commi 2 e 3, nonché' 30, comma 3, c.p.a.

Con gli appelli in esame si chiedeva l’accoglimento dei ricorsi di primo grado.

Si costituivano la Regione Lazio e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, chiedendo il rigetto degli appelli.

All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2019 entrambe le cause venivano trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, devono essere riuniti gli appelli in epigrafe indicati, trattandosi di appelli aventi evidenti elementi di connessione che giustificano una trattazione unitaria.

2. Rileva nel merito il Collegio che la Società appellante, intenta a realizzare una ristrutturazione edilizia alberghiera, necessaria per rinnovarne la struttura e gli impianti, in data 11.4.1989 aveva presentato apposita domanda di finanziamento ai sensi del D.L. 4 novembre 1988, n. 465 e del D.M. attuativo 31 dicembre 1988 del Ministero del Turismo e dello Spettacolo, normativa che disciplinava la erogazione di finanziamenti proprio per iniziative del genere.

Il D.L. n. 465-1988 (poi convertito nella Legge 30 dicembre 1988, n. 556) recava «misure urgenti e straordinarie per la realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche connesse allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990, prevedeva, infatti, il finanziamento, da parte del Ministero del Turismo e dello Spettacolo (cui poi sarebbe subentrata, per effetto del D.L. 4 agosto 1993, n. 873, la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per il Turismo), di progetti - a carattere nazionale o regionale, presentati per le relative opere, anche di ristrutturazione di impianti esistenti.

Era, quindi, fissato un contributo in conto capitale nella misura del 35% del costo di ciascun investimento ammesso ed un contributo in conto interessi nella misura del 5,25% annuo (art. 3, comma 3) ed erano, inoltre, disciplinate le modalità e i termini di presentazione delle domande di finanziamento, nonché la documentazione da allegare.

Con D.M. 14.12.1989 (pubblicato sulla G.U. del 26.2.1990), il Ministero del Turismo e dello Spettacolo, all'esito dello scrutinio effettuato dalla Commissione Tecnica prevista dall'art. 2 del citato D.L. n. 465-1988, approvava un elenco di progetti da finanziare, tra i quali non era ricompreso quello presentato dall’odierna appellante S.r.l. Albergo Santa Chiara.

Pertanto, la Società odierna appellante proponeva ricorso (R.G. n. 1533-1990) avanti al TAR del Lazio avverso il richiamato provvedimento di approvazione dei progetti da finanziare (cioè il D.M. 14.12.1989).

Il TAR del Lazio annullava il predetto D.M. 14.12.1989 di approvazione dei progetti da finanziare con sentenza 20 settembre 1994, n. 1694.

Detta sentenza n. 1694-1994 del TAR del Lazio veniva impugnata in appello e il Consiglio di Stato, sez. IV, con la sentenza 1° aprile 1996, n. 433, respingeva l’appello, confermando integralmente la sentenza.

Medio tempore , veniva emanato il D.L. 20 maggio 1993, n. 149 (convertito nella L. 19 luglio 1993, n. 237), il cui art. 12-bis prevedeva e disciplinava la riassegnazione delle somme recuperate dall'Amministrazione a coloro che, avendo già presentato un progetto ritenuto ammissibile ai sensi della Legge n. 556-1988, avessero riproposto domanda nel rispetto di determinate forme e termini.

Infatti, la S.r.l. Albergo Santa Chiara, in data 9.8.1993, ripresentava richiesta di finanziamento ai sensi del predetto art. 12-bis della L. n. 237-1993 alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, subentrata al Ministero del Turismo e Spettacolo nella gestione dei finanziamenti in parola.

Nel frattempo, nel silenzio dell’Amministrazione, la Società attuale appellante adiva il TAR per ottenere l’ottemperanza della citata sentenza n. 1694-1994 (ricorso per l’esecuzione del giudicato n. 8646-1998) e il TAR Lazio, Sez. III-ter, con sentenza 16 novembre 1998, n. 3196 ordinava all'Amministrazione di conformarsi al giudicato e, conseguentemente, procedere al riesame della domanda di finanziamento dell'Albergo Santa Chiara nel termine di 30 giorni;
nominando, per il caso di ulteriore inottemperanza, anche il commissario ad acta.

In sede di ottemperanza, il progetto dell'Albergo Santa Chiara è stato esaminato e positivamente valutato e così, tra il 2000 e 2001, tale Società ha ricevuto, a titolo di contributo in conto capitale, la somma di £. 1.923.000.000 (pari ad € 993.146,61), oltre al contributo per interessi nella misura complessiva di £. 1.008.990.920 (pari ad € 521.100,32).

3. Secondo l’attuale appellante, il contributo definitivamente ed integralmente percepito dalla S.r.l. Albergo Santa Chiara solo nel febbraio 2001 non è risultato idoneo a ristorarla dei danni patrimoniali e dei pregiudizi economici subiti per non aver ricevuto e potuto disporre ab origine , ossia dal 1990, quanto le sarebbe spettato, qualora l'Amministrazione non avesse assunto i provvedimenti illegittimi sopra indicati.

In primo luogo, deve specificarsi al riguardo, che la narrazione dei fatti salienti della vicenda, rende evidente che il danno di cui si chiede il ristoro in questo giudizio può derivare soltanto dall’impugnato