N. 00157/2013REG.PROV.COLL.

N. 10170/2009 REG.RIC.

N. 00138/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10170 del 2009, proposto da:
Cooperativa “Domus” S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, in proprio nonché quale capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese costituito con la Società Cooperativa a .r.l. “Abitare” e con la Società Cooperativa a. r.l. “G D V” , rappresentato e difeso dall’Avv. L P, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Alfredo Placidi, via Cosseria, 2;

contro

Comune di Lavello (Pz);
- Soc. Coop. Edilizia “La Marchesina” a r.l., Soc. Coop. Edilizia “Dimensione Casa 2” a r.l., Soc. Coop. Edilizia “San Mauro Martire” a r.l., Soc. Coop. Edilizia “Casa Bella” a r.l.;
- B L;
B R, Di N Sabatina Antonietta, Di N Mauretta Michelina, Di N Annita, Di N Donato, M G e M R (questi ultimi quali eredi di B L), tutti rappresentati e difesi dall’Avv. Alessandro Di Cagno, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Marco Gardin, via Laura Mantegazza, 24;

sul ricorso numero di registro generale 138 del 2010, proposto da:
Comune di Lavello (Pz), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Carmine Natale, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Lucia Fuggetta, viale Regina Margherita, 217, Sc.B;

contro

- B L e B R, costituitesi in giudizio, rappresentate e difese dall’Avv. Alessandro Di Cagno, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Marco Gardin, via Laura Mantegazza, 24;
- Di N Sabatina Antonietta, Di N Mauretta Michelina, Di N, Donato, Di N Annita, nonché M G e M R quale eredi di B L, costituisi in giudizio e parimenti rappresentati e difesi dall'avv. Alessandro Di Cagno, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell’Avv. Marco Gardin, via Laura Mantegazza, 24;

nei confronti di

Cooperativa “Domus” S.r.l., in proprio nonché quale capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese costituito con la Società Cooperativa a .r.l. “Abitare” e con la Società Cooperativa a. r.l. “G D V”;
Soc. Coop. Edilizia Casa Bella a r.l.

per la riforma

sia quanto al ricorso n. 10170 del 2009, sia quanto al ricorso n. 138 del 2010della sentenza del T.A.R. per la Basilicata n. 341 dd. 13 giugno 2009, resa tra le parti e concernente risarcimento di danni per illegittima occupazione di terreni.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di L B, di R B, di S A D N, di M M D N, di D D N, di A D N, nonché di G M e di R M quali eredi di L B;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2012 il Cons. F R e uditi per le Società Cooperative “Domus” , “Abitare” e “G D V” l’Avv. L P e per il Comune di Lavello l’Avv. N C;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con ricorso proposto sub R.G. 291 del 2003 innanzi al T.A.R. per la Basilicata le Signore R B, L B, S A D N, M M D N e A D N, nonché il Sig. D D N, hanno rappresentato quanto segue.

A) 1) La Signora L B è proprietaria, per successione del padre sig. M B, della particella n. 1128 (ha 2.62.07) del foglio 48 del catasto terreni del Comune di Lavello (Pz);

2) la Signora R B, quale erede del padre Sig. M B, è proprietaria delle particelle n. 49 (ha 1.63.40) e n. 50 (are 20.60) del foglio 48 del catasto terreni di Lavello;

3) la medesima Signora R B, ed i suo figli sig.ri A D N, D D N, M M D N e Antonietta Sabatina Di N, nelle rispettive qualità di coniuge superstite e di figli del Sig. Antonio Di N, sono proprietari, la prima per 2/6 e gli altri per 1/6 ciascuno, della particella 718 (ha 1.64.78) dello stesso foglio 48;

B) I sopradescritti terreni, aventi natura e destinazione edificatoria, sono stati fatti oggetto, nel corso degli anni, di procedimenti ablatori avvviati dal Comune di Lavello per soddisfare le esigenze delle cooperative edilizie Domus a r.l., Abitare a. r.l., G D V a. r.l., La Marchesina a r.l., Edilizia Dimensione Casa 2 a r.l., San Mauro Martire e Edilizia Casa Bella a r.l.

C) Risultano eseguite le seguenti occupazioni d’urgenza, tutte in favore del Comune e, per esso, delle Cooperative predette, quali delegate a’ sensi e per gli effetti art. 60 della L. 22 dicembre 1971 n. 865:

1) con decreto del Presidente della Giunta regionale (D.P.G.R.) della Basilicata n. 804 dd. 9 luglio 1986, in favore della Cooperativa Casa Bella ,delegata per l’occupazione

contro

: a) B M (suoi eredi) di mq. 3570 di suolo in località Piani Concezione, in catasto al foglio 48, parte della particella n. 49;

b) B M di mq. 9379 di suolo, particella n. 50 del foglio 48;

c) Di N A (eredi) di mq. 2208 di suolo, particella 718 del foglio 48;

2) con D.P.G.R. n. 1550 dd. 31 dicembre 1986, in favore della Cooperativa Dimensione Casa 2, delegata per l’occupazione

contro

: a) Di N A (suoi eredi) di mq. 1771 di suolo, particella n. 718 del foglio 48;
b) B M (suoi eredi) di mq. 840 di suolo, particella n. 49 del foglio 48;

3) con D.P.G.R. n. 1005 dd. 25 agosto 1987, in favore della Cooperativa La Marchesina, delegata per l’occupazione

contro

: a) Di N A di mq. 594 di suolo, particella n. 18 del foglio 48;

b) B M di mq. 78 di suolo, particella n. 49 del foglio 48;

4) con D.P.G.R. della Basilicata n. 455 dd. 15 marzo 1988, integrato dal D.P.G.R. n. 732 dd. 20 aprile 1988, in favore della Cooperativa S. Mauro Martire, delegata, per l’occupazione

contro

:

a) B M di mq. 3685 di suolo (poi aumentati nel decreto di esproprio a mq. 4183), parte delle particelle nn. 49 e 50 del foglio 48;

b) Di N A di mq. 40 di suolo, parte della particella n. 718 del foglio 48;

5) con deliberazione del Commissario prefettizio del Comune di Lavello n. 5 dd. 11 settembre 1997, adottata in dipendenza della delega disposta al riguardo con l’allora vigente L.R. 31 agosto 1995 n. 60, per l’occupazione

contro

:

a) B R, proprietaria per 2/6, Di N Annita, Di N Donato, Di N Mauretta e Di N Sabatina Antonietta, ciascuno a sua volta proprietario per 1/6, di mq. 5982 di suolo, particella n. 718 del foglio 48;

b) B R di mq. 8172 di suolo, particella n. 49 del foglio 48, nonchè di mq. 1086 di suolo, particella n. 50 del foglio 48;

c) B L di mq. 26207 di suolo, part.lla 1228 del foglio 48.

D) avverso la testè riferita deliberazione commissariale n. 5 dd. 11 settembre 1997 e la conseguente nota Prot. n. 11702 dd 16 settembre 1997 a firma del Responsabile dell’Area tecnica del Comune medesimo, nonché avverso ogni altro atto presupposto e conseguente, i predetti proprietari hanno proposto, a’ sensi dell’art. 8 e ss. del D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, ricorso straordinario al Presidente della Repubblica chiedendo l’annullamento degli atti impugnati.

Nell’atto introduttivo dello stesso giudizio proposto sub R.G. 291 del 203 innanzi al giudice di primo grado i ricorrenti hanno affermato che tale precedente loro impugnativa proposta in sede straordinaria non sarebbe stata decisa a causa dell’ostruzionismo frapposto al riguardo dal’Amministrazione Comunale.

E) Quest’ultima – inoltre - nonostante sia abbondantemente trascorso il quinquennio autoassegnatosi per il completamento della procedura espropriativa, non avrebbe mai provveduto in tal senso, né avrebbe corrisposto indennità di sorta a titolo di occupazione, per cui, indipendentemente dall’esito dell’anzidetta impugnativa proposta in sede amministrativa, andava considerato ad avviso dei ricorrenti che l’occupazione dei suoli, già inizialmente avvenuta senza titolo per nullità se non addirittura nell’inesistenza, degli atti che avrebbero dovuto supportarla, doveva comunque reputarsi illegittima in dipendenza dell’inutile decorso del suddetto quin-quennio;

F) Inoltre, soltanto con riferimento alle occupazioni avvenute negli anni 1987-88 segnatamente riguardanti le cooperative edilizie Dimensione Casa 2, La Marchesina, San Mauro Martire e Casa Bella, i proprietari anzidetti avevano ottenuto il pagamento degli importi portati dalle polizze di deposito, riscosse previa espressa dichiarazione che le somme venivano accettate in conto dei maggiori danni subiti;
viceversa, con riferimento alle più consistenti superfici di cui alla predetta delibera commissariale n. 5 del 1997, alcuna somma era stata loro corrisposta.

G) Ciò posto, per quanto attiene alle occupazioni effettuate negli anni 1987-1988, in esecuzione dei predetti decreti del Presidente della Giunta Regionale, i ricorrenti in primo grado hanno dedotto che le occupazioni medesime sarebbero illecite, in quanto eseguite “sine titulo”, con conseguente sussistenza al riguardo del loro diritto alla restituzione dei suoli previa remissione in pristino.

In particolare, secondo i ricorrenti medesimi gli atti di tali procedure dovevano essere disapplicati, in quanto le occupazioni in questione non sarebbero state precedute da un valida dichiarazione di pubblica utilità;
e, a tal fine, sarebbe stato sufficiente verificare che negli atti di localizzazione delle opere, né al momento dell’approvazione dei progetti, come previsto per la dichiarazione di pubblica utilità dall’allora vigente art. 1 della L. 3 gennaio 1978 n. 1, nè nei decreti di occupazione di urgenza, sarebbero stati apposti ed indicati a’ sensi dell’art. 13 della L. 25 giugno 1865 n. 2359, i termini di inizio e completamento delle espropriazioni e delle opere.

Né – sempre ad avviso dei ricorrenti predetti - la pubblica utilità poteva derivare, quale diretta conseguenza, dall’approvazione del piano di zona ‘ sensi dell’art. 9 della L. 18 aprile 1962 n. 167, perché essa andrebbe verificata e dichiarata in concreto per ogni singola opera da realizzare;
e, per l’appunto, l’Amministrazione Comunale non aveva formalmente approvato i singoli progetti, né le occupazioni dei suoli dei ricorrenti risultavano precedute dalla fissazione dei quattro termini previsti dall’art. 13 della L. 2359 del 1865.

I predetti ricorrenti, configurando quanto avvenuto come occupazione c.d. “usurpativa” , hanno quindi chiesto sia la restituzione dei suoli appresi previa riduzione in pristino, sia il risarcimento dei danni relativamente alle superficie irreversibilmente trasformate, con conseguente responsabilità passiva a carico del Comune, delegante ex art. 60 della L. 865 del 1971, in solido con le cooperative delegate, queste ultime singolarmente per la superficie da ciascuna utilizzata per la costruzione degli alloggi sociali e relativi accessori. In via subordinata, i ricorrenti hanno - altresì - chiesto l’annullamento di tutti gli atti e provvedimenti adottati ai fini dell’occupazione delle loro proprietà, deducendo al riguardo l’avvenuta violazione dell’art. 13 della L. n. 2359 del 1865, stante la mancata prefissione dei termini di inizio e completamento delle espropriazioni e dei lavori, nonché le seguenti ulteriori circostanze sostanzianti l’illegittimità degli atti impugnati, ossia che:

a) le assegnazioni dei suoli sarebbero avvenute prima ancora dell’approvazione del piano di zona;
b) le assegnazioni dei suoli in favore delle singole cooperative non sarebbero state precedute da una motivata e documentata disamina della esistenza dei requisiti in capo ai soci delle medesime e dalla necessaria comparazione tra le domande presentate da tutte le società aventi titolo alle assegnazioni medesime;

c) il procedimento espropriativo sarebbe stato promosso e proseguito nei confronti di soggetti inesistenti perché deceduti;

d) non sarebbe mai stato regolarmente espletato il subprocedimento per la determinazione e l’offerta delle indennità di espropriazione e di occupazione, perché esse sarebbero state cervel-loticamente definite in via diretta dallo stesso Comune;

e) le occupazioni non sarebbero state eseguite nei termini fissati nei rispettivi decreti del Presidente della Giunta Regionale.

I ricorrenti hanno pure chiesto la corresponsione di un risarcimento del danno in dipendenza dell’inefficacia dell’intera procedura di occupazione, ascritta dalla mancata notifica dei decreti di occupazione dei terreni ai destinatari di tali atti entro il termine di tre mesi dall’efficacia degli atti stessi.

H) Per quanto attiene invece alle occupazioni effettuate in esecuzione della deliberazione n. 5 dd. 11 settembre 1997 adottate dal Commissario prefettizio del Comune di Lavello, gli stessi ricorrenti in primo grado hanno reputato l’illiceità delle stesse in quanto avvenute “sine titulo” , con conseguente sussistenza del loro diritto alla restituzione dei suoli non incorporati nelle opere eseguite, nonché al risarcimento dei danni per quelli irreversibilmente trasformati in misura corrispondente al valore venale, oltre rivalutazione ed interessi.

In via ulteriormente subordinata, sia per i terreni appresi per effetto degli anzidetti decreti del Presidente della Giunta Regionale, sia per i terreni appresi in forza del predetto provvedimento commissariale, i ricorrenti hanno comunque chiesto di essere risarciti dei danni subiti per effetto del mancato completamento delle procedure espropriative entro il quinquennio indicato nei prov-vedimenti di occupazione temporanea.

A loro avviso, infatti, alla scadenza di ogni singolo quinquennio, le relative occupazioni di suolo sarebbero divenute abusive e i proprietari illegittimamente espropriati avrebbero maturato il diritto di ottenere la restituzione dei suoli non trasformati, oltre che il risarcimento del danno per il periodo di abusiva occupazione, nonchè il risarcimento dei danni per quelli non più restituibili per l’avvenuta, irreversibile trasformazione in dipendenza dell’incorporazione nelle opere eseguite.

Gli stessi ricorrenti hanno anche chiesto in via istruttoria l’effettuazione di una consulenza tecnica d’ufficio per la stima dei danni da loro complessivamente subiti.

1.2. Nel giudizio di primo grado si è costituita la Cooperativa Domus, in proprio nonché quale capogruppo del raggruppamento temporaneo di imprese da essa formato con le Cooperative Abitare e G D V, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.3. Si è parimenti costituito nello stesso giudizio il Comune di Lavello, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso ma rassegnando nel merito analoghe conclusioni.

Il Comune ha peraltro proposto nello stesso grado di giudizio anche ricorso incidentale, chiedendo che ove fosse stata accolta la domanda di risarcimento del danno con conseguente sua responsabilità solidale con le cooperative delegate alle procedure espropriative venisse pure accertata la misura della propria colpa e del proprio contributo causale nella determinazione dell’illecito: e ciò al fine di ottenere, anche e soprattutto a titolo di rivalsa, la condanna delle cooperative medesime al pagamento di quanto fosse in ipotesi dovuto ai ricorrenti.

Sempre in via incidentale, il Comune ha pure chiesto la ripetizione delle somme indebitamente percepite dai ricorrenti nel caso in cui fosse stata dichiarata la prescrizione del diritto al risarcimento del danno, ovvero fosse stata dichiarata illegittima o tardiva l’emanazione di ogni decreto definitivo di esproprio.

1.4. Si è parimenti costituita nello stesso giudizio la Cooperativa Casa Bella, la quale ha eccepito l’inammissibilità, ne ha chiesto in via subordinata la reiezione e, comunque, ha eccepito l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno.

1.5. Si è anche costituita in giudizio la Cooperativa La Marchesina, preliminarmente eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rassegnando per il resto conclusioni identiche a quelle di Casa Bella.

1.6. Quest’ultima, a sua volta, con ulteriore memoria difensiva ha parimenti eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito.

1.7. Anche il Comune, con propria ulteriore memoria, ha sollevato analoga eccezione.

2.1. Con sentenza parziale n. 75 dd. 22 febbraio 2007 l’adito T.A.R.:

1) ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dalle parti resistenti, richiamando al riguardo la Sentenza di Corte Cost. 11 maggio 2006 n. 191;

2) ha respinto la domanda proposta in via principale, di risarcimento del danno da perdita della proprietà dei beni appresi in esecuzione dei provvedimenti di occupazione d’urgenza, ritenuti nulli o illegittimi perché preceduti da dichiarazioni prive dell’indicazione dei termini ex art. 13 della L. 2359 del 1865 iniziali e finali delle espropriazioni e delle opere da eseguire, e ciò in quanto l’azione di risarcimento dei danni, conseguenti alle lesione di interessi legittimi, sarebbe stata ammissibile solo se tali provvedimenti fossero stati tempestivamente impugnati entro il termine decadenziale di cui all’allora vigente art. 21, comma 1, della L. 1034 del 1971 e il relativo giudizio si fosse concluso con il loro annullamento;

3) ha dichiarato inammissibili:

a) le censure relative all’assegnazione dei suoli in favore delle singole Cooperative edilizie prima dell’approvazione del Piano di Zona per l’Edilizia Economica e Popolare e senza essere precedute dalla disamina dell’esistenza dei requisiti in capo ai soci delle medesime e dalla comparazione tra tutte le domande delle cooperative edilizie, in quanto le censure medesime avrebbero dovuto espressamente investire anche le deliberazioni di localizzazione e di assegnazione dei suoli alle cooperative edilizie controinteressate, richiamate nelle premesse dei provvedimenti di occupazione d’urgenza, ma non impugnate;

b) i vizi dedotti nei confronti dei provvedimenti di occupazione d’urgenza, in quanto:

b1) il ricorso non era stato notificato alla Regione Basilicata, ossia all’amministrazione nella quale era incardinato l’organo che aveva emanato i provvedimenti di occupazione d’urgenza disposti con D.P.G.R. n. 1550 dd. 31 dicembre 1986, n. 1005 dd. 25 agosto1987, n. 455 dd. 15 marzo 1988 e n. 732 dd. 20 aprile1988;

b2) il provvedimento di occupazione d’urgenza del. Commissario Prefettizio Comune di Lavello n. 5 dd. 11 settembre 1997 era già stata impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e, pertanto, risultava inammissibile a’ sensi dell’art. 8 del D.P.R. 1199 del 1971;

4) ha dichiarato infondate le censure dedotte con riferimento ai provvedimenti di occupazione d’urgenza, in quanto:

a) i predetti provvedimenti di occupazione d’urgenza disposti con D.P.G.R. n. 804 dd. 9 luglio1986, n. 1550 dd. 31 dicembre 1986, n. 1005 dd. 25 agosto 1987, n. 455 dd. 15 marzo 1988 e n. 732 dd. 20 aprile 1988 erano stati emanati durante la vigenza del Piano di Zona per l’Edilizia economica e popolare, a sua volta approvato con D.P.G.R. n. 437 dd. 8 marzo 1980, nel mentre il suddetto provvedimento di occupazione d’urgenza del Commissario Prefettizio del Comune di Lavello n. 5 dd. 11 settembre 1997 era stato emanato durante la vigenza del Programma integrato di intervento ex art. 16 della L. 17 febbraio 1992 n. 179 approvato con deliberazione del Consiglio Comunale di Lavello n. 27 dd. 29 marzo 1986 nell’ambito Piano di Zona per l’Edilizia economico e popolare approvato con D.P.G.R. n. 864 dd. 2 novembre 1994 con conseguente dichiarazione a’ sensi dell’art. 9 della L. 167 del 1962 a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza degli interventi ivi previsti;

b) l’art. 13 della L. 2359 del 1865 non era applicabile alle espropriazioni attinenti ai Piani di Zona per l’Edilizia economica e popolare, poiché tale disciplina – come ribadito anche da Cons. Stato, A.P. 20 dicembre 2002 n.