Pubblicato il 03/03/2022

N. 01544/2022REG.PROV.COLL.

N. 03398/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3398 del 2021, proposto da
Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro p.t. e Università degli Studi Gabriele D'Annunzio di Chieti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

F M, rappresentato e difeso dall'avvocato M D C, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giacomo Romano in Roma, piazza di Campitelli, 2;

per la riforma

previa sospensione cautelare, della sentenza n. 78/2021 del TAR Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, del 20.02.2021 di accoglimento del ricorso di primo grado e di nomina del Commissario ad acta per il caso di persistente inadempimento dell’Amministrazione, concernente la mancata iscrizione del sig. M ad anno successivo al primo del Corso di laurea in Medicina e Chirurgia dell’Università di Chieti.

FATTO

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di F M;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 gennaio 2022 il Cons. Ofelia Fratamico;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

DIRITTO

Il Ministero dell’Università e della Ricerca e l’Università degli Studi G. D’Annunzio hanno proposto appello per l’annullamento e/o la riforma, previa sospensione cautelare, della sentenza n. 78/2021 del TAR Abruzzo, Sezione staccata di Pescara, del 20.02.2021 di accoglimento del ricorso di primo grado proposto dal sig. M e di nomina del Commissario ad acta per il caso di persistente inadempimento dell’Amministrazione.

A sostegno dell’appello, il Ministero e l’Università hanno dedotto: a) che il sig. M, laureatosi in Infermieristica nel 2013 presso l’Università di Bari, aveva chiesto, in data 14.12.2020, all’Università degli Studi di Chieti di essere ammesso al Corso di laurea in Medicina e Chirurgia ed iscritto ad un anno successivo al primo, anche come studente ripetente e/o in soprannumero, in considerazione dei posti disponibili per l’a.a. 2019-2020 ovvero 2020-2021;
b) che l’Università aveva rigettato tale domanda, poiché il percorso formativo del richiedente non comprendeva tutte le attività previste al primo anno nel piano di studi del corso prescelto e, soprattutto, perché nel corso di Medicina e Chirurgia non risultavano posti disponibili nell’ambito delle coorti degli anni successivi al primo;
c) che tale provvedimento era stato impugnato dal sig. M dinanzi al TAR Pescara, che lo aveva annullato, ordinando all’Amministrazione, con la medesima pronuncia di accoglimento del ricorso, anche l’ottemperanza di proprie precedenti sentenze, relative ad altre istanze di iscrizione ad anni successivi al primo del Corso di laurea in Medicina e Chirurgia, anch’esse rigettate in prima battuta dall’Università ed oggetto di numerosi ricorsi, tutti accolti;
d) che i precedenti giudiziari sui quali il TAR aveva fondato la sua pronuncia erano riferiti ad anni accademici diversi ed anteriori a quello per il quale il sig. M aveva presentato la sua domanda;
e) che ad innovare la materia in questione era, nelle more, sopraggiunta la nuova disciplina dettata dal D.M. n. 218 del 16.06.2020 (contenente i criteri e i principi da applicare per i trasferimenti) e dal D.M. n. 243 del 30.06.2020 (di programmazione del contingente per l’aa. 2020/2021 per il Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia).

Alla luce di tali circostanze, il Ministero e l’Università hanno formulato i seguenti motivi di appello: 1) vizio di ultrapetizione, mancata corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, violazione degli artt. 34 c.p.a. e 112 c.p.c.;
2) illegittimità della sentenza in ordine all’asserita carenza di istruttoria circa la determinazione dei posti;
3) ininfluenza dell’ottemperanza della sentenza n. 5429/2020 di annullamento parziale del DM n. 524 del 28.06.2018 per l’a.a. 2018/2019 sui decreti ministeriali di determinazione del contingente per l’accesso a Medicina per gli a.a. 2019/2020 e 2020/2021;
4) illegittimità della sentenza impugnata in ordine all’asserita disponibilità dei posti;
5) illegittimità della sentenza per il divieto di iscrizioni in sovrannumero e di iscrizioni con la qualifica di ripetente;
6) validità dei criteri elaborati dall’Ateneo per il riconoscimento dei CFU, ai fini dell’immissione nella graduatoria degli studenti idonei al trasferimento.

Si è costituito in giudizio il sig. M Francesco, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza in fatto ed in diritto dell’appello.

Con ordinanza n. 3028/2021 del 9.06.2021, il Consiglio di Stato ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo l’esecutività della sentenza di primo grado.

Con successiva ordinanza n. 4435/2021 del 27.08.2021 il Consiglio ha, poi, dichiarato inammissibile l’istanza di revoca della disposta sospensione, presentata dall’appellato.

All’udienza pubblica del 18.01.2022 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

P.Q.M

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Con l’appello in epigrafe il Ministero dell’Università e della Ricerca e l’Università di Chieti G. D’Annunzio hanno censurato la sentenza del TAR sostenendo, in primo luogo, che in essa non fosse stato condotto dai giudici di primo grado alcuno specifico esame del provvedimento impugnato - il diniego da parte dell’Università di immatricolazione del richiedente in un anno successivo al primo del corso di laurea in Medicina e Chirurgia – e dei vizi denunciati dall’originario ricorrente, ora appellato, quanto, piuttosto, fossero state svolte alcune autonome considerazioni sulla “condizione attuale, a livello nazionale, del <<numero chiuso>>, profilando una situazione … di sicura illegittimità dovuta ad una imprecisa istruttoria sia da parte del MUR sia da parte degli Atenei… (e) richiamando la nota sentenza n. 5429/2020 pronunciata dal Consiglio di Stato”, senza, però, che la “discrasia” riconosciuta dal Consiglio di Stato in quella sede tra potenziale formativo degli atenei ed offerta formativa del MUR fosse stata, in realtà, motivo di ricorso.

Secondo la ricostruzione degli appellanti, il TAR Pescara avrebbe, quindi, errato nel ritenere fondato il ricorso e nell’ordinare all’Amministrazione di verificare l’effettiva disponibilità di ulteriori posti non messi a concorso, giungendo ad imporre una riserva di parte di detti posti agli studenti che chiedevano il trasferimento da altri corsi di laurea e/o da altri atenei ed incorrendo nel vizio di ultrapetizione per aver accolto un motivo non prospettato dalla parte ricorrente ed aver attribuito ad essa un bene o un’utilità non richiesti, o comunque per ragioni che essa non aveva in alcun modo esternato nel corso del processo, con grave pregiudizio del diritto di difesa della parte soccombente.

In rapporto alla pretesa inottemperanza a quanto statuito nella predetta sentenza n. 5429/2020, affermata nella pronuncia del TAR Pescara in questa sede appellata e posta all’origine dell’accoglimento del ricorso proposto in primo grado e della nomina del Commissario ad acta, gli appellanti hanno, poi, sottolineato anche che il numero di accessi alla facoltà di Medicina e Chirurgia era stato successivamente aumentato dal Ministero proprio per adeguare, come prescritto in tale decisione, l’offerta formativa delle facoltà di Medicina e Chirurgia al fabbisogno di medici, in rapporto anche alle risorse economiche a disposizione, e che “la piccola Università di Chieti, in relazione alle proprie strutture (aule, laboratori ecc.)…(aveva) anche recentissimamente confermato i dati della propria capienza <<congrua>>
e del proprio potenziale nella misura di 190 unità annue”, dovendo tenere conto pure “di un numero maggiore di iscritti in esecuzione (appunto) delle sentenze del TAR Pescara (per cui)… risulta(va)no iscritti in più: 28 per il 2018/19, 30 per il 2019/20, 33 al momento per l’a.a. 2020/21”.

Quanto al merito della pretesa fatta valere in primo grado, che aveva trovato accoglimento da parte del TAR, gli appellanti hanno, infine, ribadito che criterio sempre imprescindibile ai fini delle iscrizioni agli anni successivi doveva considerarsi la presenza di posti disponibili, come prescritto dal DM n. 218/2020 e dal precedente DM n. 277/2019 e come evidenziato anche dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 1/2015, e che, in difetto di tale presupposto, la domanda del ricorrente originario, peraltro proposta fuori termine e non corredata di un numero sufficiente di C.F.U., non avrebbe in nessun caso potuto trovare accoglimento.

Deve essere, in primo luogo, respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata dalla difesa dell’appellato per il passaggio in giudicato di numerose decisioni del medesimo TAR di “accoglimento per riesame” dei ricorsi proposti da altri studenti universitari che avevano fatto domanda di trasferimento presso l’Università di Chieti e per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 5429/2020.

L’esito di giudizi diversi, per di più di tipologia assai varia (giudizi sul silenzio, giudizi impugnatori, ottemperanze…) svoltisi nei confronti di soggetti del tutto differenti e in relazione ad anni accademici distinti, non risulta, in verità, idoneo ad esercitare alcun effetto direttamente ed automaticamente preclusivo all’impugnazione da parte del Ministero dell’Università e della Ricerca e dell’Università di Chieti della sentenza resa nei confronti dell’appellato, con conseguente necessità di un esame nel merito dei motivi di appello.

L’appello, oltre che ammissibile, è anche meritevole di accoglimento nei seguenti termini.

La sentenza del TAR, che ha ritenuto “rispetto al motivo relativo all’<<indisponibilità dei posti>>… fondata la censura di difetto di istruttoria, stante l’accertata assenza di un’attività di ottemperanza espletata successivamente alle precedenti sentenze di appello e di primo grado … con cui si era imposto al Ministero dell’Università di provvedere, di concerto con il Ministero della Salute, alla rideterminazione del fabbisogno, nonché di ottemperanza da parte dell’Università intimata alle pronunce con cui …(il) TAR ha annullato il bando trasferimenti per l’anno accademico 2019/2020…”, risulta affetta, in primo luogo, da illogicità, poiché, come già evidenziato da questo Consiglio nell’ordinanza di accoglimento dell’istanza cautelare di sospensione dell’esecutività di tale decisione, dall’eventuale sottostima in sede nazionale dei posti da mettere a bando per l’ingresso al primo anno di corso della facoltà di Medicina e Chirurgia non può desumersi in via automatica l’accrescimento dei posti per l’accesso ad anni successivi al primo disponibili presso ciascuna singola università.

In altri termini, come del resto puntualmente dedotto dagli appellanti, il ragionamento per il quale la rideterminazione del fabbisogno dell’a.a. 2018/2019, il cui D.M. è stato annullato con la pronuncia del Consiglio più volte citata, sarebbe destinata a riverberare i suoi effetti direttamente nei successivi anni accademici, dal momento che la quantificazione dei posti disponibili avviene anche sulla base dei posti resisi vacanti, ivi inclusi quelli destinati ai cittadini non comunitari, ed avrebbe, perciò, di per sé dimostrato una grave carenza di istruttoria da parte dell’Amministrazione sul punto, senza la necessità di alcuna concreta allegazione da parte del ricorrente originario, risulta, infatti, fallace, essendo stato condotto solo in via generale ed astratta, senza alcun riferimento alla diversa incidenza dell’eventuale aumento dei posti da mettere a concorso a livello nazionale sulle differenti realtà costituite dalle università italiane o sui vari anni accademici successivi a quello interessato dall’annullamento, né ad alcun concreto elemento in grado di dimostrare, sia pure indiziariamente, il difetto di istruttoria dell’Università nel caso de quo e, dunque, la presenza di posti liberi nel corso di Medicina e Chirurgia, per anni successivi al primo, né, infine, alcun cenno all’incidenza sulle questioni trattate della nuova disciplina nelle more intervenuta in materia.

Come evidenziato dall’Avvocatura Generale dello Stato, l’Allegato 2 del D.M. 218/2020 prevede, al punto 13, che “Fermo restando quanto previsto dal precedente punto 12, le iscrizioni ad anni successivi al primo, a seguito delle procedure di riconoscimento dei crediti da parte dell’ateneo di destinazione, possono avvenire esclusivamente nel limite dei posti resisi disponibili per ciascun anno di corso, nella relativa coorte, a seguito di rinunce agli studi, trasferimenti sede per iscriversi al medesimo corso di laurea o passaggio ad altro corso in atenei esteri, passaggio ad altro corso nel medesimo o in diverso ateneo in Italia o comunque, in presenza di fatti idonei a concretizzare la definitiva vacanza del posto nell’anno di corso di riferimento, in relazione ai posti a suo tempo definiti nei decreti annuali di programmazione, pubblicati dal Ministero dell’università e ricerca. Gli atenei procedono periodicamente a rendere note dette disponibilità attraverso la pubblicazione di appositi avvisi o bandi. I candidati che intendano essere ammessi ad anni successivi al primo sono tenuti a presentare domanda esclusivamente al momento della pubblicazione di tali avvisi o bandi. A tal fine, non è richiesto l’avvenuto superamento di alcuna prova preliminare di ammissione… Gli atenei non sono tenuti ad esaminare le domande pervenute in assenza di avvisi o bandi, con modalità diverse da quelle previste dai suddetti atti o fuori dai termini perentori di scadenza previsti dai medesimi. Non è consentito iscrivere ad anni successivi al primo con la qualifica di ripetente i richiedenti provenienti da altri corsi di laurea, al pari di coloro che si siano regolarmente iscritti al relativo anno di corso a seguito del superamento della prova di ammissione disposta per l’anno accademico in cui hanno partecipato e sui relativi posti disponibili”.

Tali regole risultano essere state correttamente applicate dall’Università di Chieti che, nel riscontrare l’istanza del ricorrente, segnalando che la sua istanza non rispettava né i termini né i criteri dell’Avviso di trasferimento né, appunto, le prescrizioni del D.M. 218/2020, aveva dichiarato di non poter accogliere la domanda di trasferimento per la mancanza di posti liberi, essendo state da ultimo confermate, in base alle ricognizioni effettuate dall’ateneo, da un lato, la capienza del corso di laurea in Medicina e Chirurgia di 190 studenti per a.a., e, dall’altro, la presenza nel corso stesso già “di un numero maggiore di iscritti in esecuzione delle sentenze del TAR Pescara” (iscritti in più: 28 iscritti in più per l’a.a. 2018/19, 30 per l’a.a. 2019/20 e 33 al momento per l’a.a. 2020/21).

Tali dati emergono anche dalla documentazione versata in atti dall’appellato agli allegati n. 4 (Nota dell’Università di Chieti prot. n. 19766 del 17 marzo 2021), che non appaiono significativamente contrastanti con quelli presenti in altra nota dell’Università stessa (prodotta anch’essa dalla difesa del sig. M per dimostrare la asserita incoerenza dell’agire dell’Amministrazione), precedente di circa 9 mesi, (documento dal quale i posti effettivamente disponibili del Corso di Laurea in Medicina e Chirurgia sarebbero “attualmente” 205, comunque sempre inferiori a quelli degli studenti in concreto iscritti a marzo 2021).

In base al confronto tra quanto richiesto dal sig. M nel gravame di primo grado e quanto disposto dal Tribunale Amministrativo all’esito del giudizio, parimenti fondata è la censura di ultrapetizione, nella parte in cui la sentenza del TAR, sottolineata la necessità “di riservare una significativa quota di posti disponibili per i trasferimenti, le cui esigenza e meritevolezza di tutela (sarebbe) emersa proprio dai numerosi contenziosi insorti e dai loro esiti finora favorevoli ai ricorrenti...”, invece di limitarsi, in accoglimento del ricorso del sig. M, ad annullare il provvedimento di diniego di iscrizione ad un anno successivo al primo e a dare, eventualmente, indicazioni circa le modalità di rinnovo della valutazione della sua richiesta, per “tutelare le varie posizioni degli aspiranti al trasferimento … stratificate e intersecate nel tempo”, ha dettato, al di fuori, come anticipato, di ogni domanda contenuta nel ricorso originario, regole generali per l’esame di tutte le istanze relative all’anno accademico in corso (presentate a far data dalla pubblicazione del DM 218/2020) e per quelle relative all’anno accademico precedente, nominando all’uopo anche un Commissario ad acta per il caso ulteriore inadempimento dell’Amministrazione.

Con le predette statuizioni, la sentenza di primo grado, andando ingiustificatamente “oltre” la tutela richiesta dal ricorrente e contenendo statuizioni in realtà estranee alla causa petendi ed al petitum del giudizio, come introdotto con il ricorso proposto in primo grado e come giunto, all’esito del processo, alla decisione del Tribunale, risulta in irrimediabile contrasto con gli articoli 34 c.p.a. e 112 c.p.c.

Dinanzi alla fondatezza dei motivi svolti dal Ministero dell’Università e della Ricerca e dall’Università di Chieti con riguardo alla erroneità della sentenza di primo grado nella parte relativa all’accoglimento della censura di difetto di istruttoria circa la determinazione dei posti disponibili per il trasferimento e alla mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato, in rapporto alla disciplina dettata nella decisione stessa per la tutela delle posizioni di altri richiedenti, non dedotte nel giudizio di primo grado dagli interessati, e per l’ottemperanza di diverse precedenti sentenze, l’appello non può che essere, come anticipato, accolto, con l’integrale rigetto, in riforma della sentenza del TAR Pescara, del ricorso proposto in primo grado, che, per le argomentazioni che precedono, risulta infondato.

Per la particolarità e novità delle questioni trattate, suscettibili di contrastanti interpretazioni giurisprudenziali, anche le spese dell’appello, come quelle del primo grado, possono essere comunque compensate.

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