Pubblicato il 10/05/2021

N. 03664/2021REG.PROV.COLL.

N. 08435/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8435 del 2018, proposto da
Ministero dell'Istruzione dell'Universita' e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Università degli Studi Magna Graecia di Catanzaro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati M B, S D, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Santi Studio Delia E Bonetti in Roma, via S. Tommaso D'Aquino n. 47;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 08059/2018, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Università degli Studi Magna Graecia di Catanzaro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2021 il Cons. D P e uditi per le parti gli avvocati Ettore Figliolia dello Stato e S D in collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 4, comma 1, del decreto legge n. 28 del 30 aprile 2020 e dell'art.25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 28 ottobre 2020, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario generale della Giustizia amministrativa.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’appello in esame il Ministero odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 8059 del 2018 del Tar Lazio, recante accoglimento dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla Università, odierna parte appellata, avverso gli esiti del procedimento di valutazione dei progetti dei Dipartimenti assegnatari del finanziamento ai sensi della L. n. 232/16 (art. 1, commi 314-337), laddove attribuivano la valutazione di 12 al progetto presentato dall'Ateneo di Catanzaro non inserendolo tra i 20 dipartimenti ammessi a finanziamento.

Con la sentenza impugnata il Tar accoglieva il gravame sotto due profili: per contraddittorietà della motivazione dei due referenti;
per la mancata attivazione da parte della commissione del soccorso istruttorio con l’invito alla ricorrente a completare le informazioni già presenti e esplicitare l’utilizzo delle risorse per la realizzazione del progetto scientifico.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava i motivi di appello in termini di critica alle argomentazioni del Giudice di prime cure e di riassunto delle motivazioni sottese alle determinazioni contestate.

La parte appellata si costituiva in giudizio chiedendo la declaratoria di inammissibilità dell’appello, per mancata notifica all’Università di Brescia, ed il rigetto dell’appello.

Con ordinanza n. 5590 del 2018 veniva respinta la domanda cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata, stante l’effetto della stessa di mero obbligo di rivalutazione con una motivazione rafforzata.

Con ordinanza n. 7381 del 2020 veniva disposta integrazione del contraddittorio mediante notificazione alla parte controinteressata predetta.

Alla pubblica udienza del 6 maggio 2021 la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del gravame per mancata notifica dell’atto di appello alla parte controinteressata, intimata ma non costituitasi in prime cure, l’Università di Brescia.

1.1 In linea di diritto l’art. 95 cod proc amm sul punto statuisce quanto segue: “2. L'impugnazione deve essere notificata a pena di inammissibilità nei termini previsti dall'articolo 92 ad almeno una delle parti interessate a contraddire.

3. Se la sentenza non è stata impugnata nei confronti di tutte le parti di cui al comma 1, il giudice ordina l'integrazione del contraddittorio, fissando il termine entro cui la notificazione deve essere eseguita, nonché la successiva udienza di trattazione”.

La giurisprudenza di questo Consiglio ribadisce costantemente, in coerenza al predetto disposto, che

nel giudizio amministrativo di appello a pena d'inammissibilità si richiede, ai sensi dell'art. 95 comma 2 cit. che l’impugnazione sia notificata ad almeno una delle parti interessate a contraddire (e non a tutte);
in caso di mancata notificazione dell'appello a tutti i litisconsorti necessari, in causa inscindibile, la conseguenza non è l’inammissibilità del gravame, ma l’obbligo di integrazione del contraddittorio, e lo strumento processuale per ovviare a tale mancanza è costituito, ai sensi del cit. art. 95 comma 3, c.p.a., dall'ordine giudiziale d'integrazione del contraddittorio nei confronti dei litisconsorti pretermessi (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 13 aprile 2016, n. 1440).

Secondo la giurisprudenza prevalente, condivisa dal Collegio, (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 dicembre 2011, n. 6477) le parti evocate nel giudizio di prima istanza, ancorché non costituite in quella fase, vanno qualificate come parti necessarie in appello, in quanto in posizione di controinteresse all’accoglimento dell'impugnazione;
ciò è quanto rileva anche nel caso di specie stante la collocazione in graduatoria del progetto della Università di Brescia, non a caso già evocata in prime cure, ultima ammessa nell’elenco scienze mediche cui è interessato il progetto di parte appellata.

1.2 Nel caso di specie, se l’originario appello risulta notificato solo alla parte ricorrente vittoriosa, e ciò è sufficiente - in termini di ammissibilità - ai sensi della norma predetta, lo stesso gravame risulta essere stato poi notificato alla predetta Università di Brescia, nei termini di cui all’ordinanza di questa sezione n. 7381, richiamata nella narrativa in fatto.

1.3 In proposito, l’ulteriore eccezione di improcedibilità per mancata ottemperanza all’ordine di integrazione del contraddittorio, formulata da ultimo con memoria di replica depositata in data 12 aprile 2021 da parte appellata, è infondata.

Infatti, la notifica risulta avvenuta, in relazione alla decorrenza rilevante per la parte notificante (secondo il consolidato principio della scissione degli effetti della notifica: cfr. Corte Cost. n. 477 del 2002), in data 14 dicembre 2020, quindi tempestivamente rispetto al termine fissato nella richiamata ordinanza al 31 dicembre 2020, a nulla rilevando poi l’omesso rispetto dei termini di deposito previsti dalla norma in materia di ricorso introduttivo del giudizio ( art 45 cpa ).

2. Passando all’esame del merito del gravame, l’appello è fondato.

La presente controversia ha ad oggetto la contestazione dell’esito, negativo per l’originaria ricorrente odierna appellata, della procedura di accesso ai fondi per i Dipartimenti d’eccellenza, di cui all’art. 1, commi 314 - 337, della Legge di bilancio 2017 (Legge n. 232/2016).

3. Il Giudice di prime cure ha ritenuto fondati due aspetti, oggetto di censura da parte dell’Università ricorrente.

3.1 In primo luogo in relazione alla rilevata contraddittorietà della motivazione, resa in base alle parziali differenti valutazioni dei due commissari, cui era stata demandata l’analisi istruttoria del progetto presentato, stante l’impossibilità di ricavare la logicità del ragionamento seguito dalla Commissione;
secondo il Tar, se il punteggio numerico è da considerarsi di per sé sufficiente a giustificare le valutazioni effettuate da una commissione allorquando i criteri prefissati di valutazione siano estremamente dettagliati, nel caso di specie, stante l’evidente discrasia rispetto alla valutazione ANVUR sulla posizione del dipartimento nella distribuzione nazionale della VQR, nel rispettivo settore scientifico-disciplinare, il giudizio numerico della Commissione avrebbe dovuto essere corredato di una motivazione “rafforzata” che desse ampiamente conto delle scelte operate e della valutazione data ad ogni singolo criterio.

3.2 In secondo luogo in relazione al mancato ricorso al soccorso istruttorio, in quanto la p.a. avrebbe dovuto invitare la ricorrente a completare le informazioni già presenti ed esplicitare l’utilizzo delle risorse per la realizzazione del progetto scientifico.

4. L’appello è fondato sotto entrambi i profili dedotti.

5. In relazione al primo ordine di rilievi, l’analisi della documentazione in atti conferma la dedotta assenza della presunta contraddittorietà, in quanto entrambi i referenti hanno espresso giudizi negativi. Peraltro, tali giudizi hanno costituito la base su cui la commissione ha svolto ed approfondito la propria definitiva valutazione che, per quanto concerne l’esito insufficiente, trova sostanziale (e duplice) conferma dai giudizi resi dagli istruttori.

5.1 In particolare, se è pur vero che i due commissari referenti d’area hanno formulato giudizi di contenuto differente, fondati su premesse diverse tra loro, gli stessi risultano comunque giunti ad una valutazione di insufficienza del progetto interessato.

Rispetto a ciò l’esito del conseguente definitivo giudizio della commissione risulta tutt’altro che contraddittorio, trovando piuttosto una pluralità di ragioni, condensate nel pienamente ammissibile giudizio numerico.

5.2 A quest’ultimo riguardo, come noto, qualora le regole procedurali di gara (bando di concorso o di gara) prevedano criteri di valutazione sufficientemente dettagliati, come nel caso di specie, il voto numerico è sintesi del giudizio tecnico discrezionale espresso dalla commissione che non necessita di ulteriore spiegazione perché idonea ad esprimere in maniera crescente l'apprezzamento della commissione (o del singolo commissario) per l’oggetto della valutazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 7 gennaio 2021, n. 207).

5.3 Nel caso di specie i criteri e le modalità di attribuzione del punteggio, sono state definiti dalla Commissione durante le sedute del 16 e 27 giugno 2017, e successivamente resi disponibili agli Atenei con nota della competente Direzione Generale n. 8414 dell’11 luglio 2017, nota di avvio della procedura telematica per la presentazione dei progetti di sviluppo dipartimentale.

La stessa Commissione, per un verso, ha suddiviso i due macro criteri indicati dalla normativa (cfr. comma 327) di coerenza e fattibilità, in cinque sotto-criteri, due per la coerenza (“coerenza interna al progetto” e “coerenza del progetto con il panorama di riferimento”) e tre per la fattibilità (“esplicitazione della fattibilità”, “contributo del progetto alla conoscenza” e “impatto atteso”) e, per un altro verso, ha predisposto una scala di giudizi qualitativi, associando agli stessi i relativi punteggi numerici.

5.4 Inoltre, rispetto alla infondatezza della necessità di una eventuale motivazione rafforzata, va condivisa la considerazione, svolta nell’ambito del primo motivo di appello, per cui la stessa normativa di riferimento (cfr. ad es. art. 1 commi 314 e ss. legge 232 cit.) distingue la valutazione della qualità della ricerca, misurata attraverso l’indicatore ISPD, che permette o nega l’accesso alla valutazione da parte della Commissione, dalla valutazione della qualità del progetto di sviluppo dipartimentale, oggetto di valutazione tecnica da parte della Commissione, senza determinare una connessione tale da richiedere un impianto motivazionale rafforzato;
in proposito, infatti, “Qualità dei risultati della ricerca dei docenti del dipartimento” e “qualità del piano di sviluppo dipartimentale” appaiono già in radice concetti tra distinti.

6. In relazione al secondo ordine di rilievi, dinanzi ad una adeguata motivazione di esito negativo, l’invocato soccorso istruttorio si sarebbe scontrato con i consolidati principi espressa dalla giurisprudenza di questo Consiglio in materia di procedure concorsuali e comparative.

6.1 In proposito, come noto, in linea generale nell'ambito delle procedure concorsuali non è consentito il ricorso all'istituto del soccorso istruttorio per sanare l'omissione di un adempimento che la parte interessata aveva l’onere di porre in essere (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, 18 aprile 2019, n. 1998 e sez. IV, 5 aprile 2018, n.2118).

6.2 Né nel caso di specie, all’esito della predetta approfondita valutazione, residuavano spazi di incertezza o perplessità tali da richiedere eventuali chiarimenti.

6.3 In generale, non è previsto un obbligo assoluto e incondizionato per l’attivazione del soccorso istruttorio (di cui all'art. 6, comma 1, lett. b), l. n. 241 del 1990), dovendo comunque essere rispettati alcuni limiti, quali quello della par condicio (che ne esclude l’utilizzazione suppletiva nel caso dell'inosservanza di adempimenti procedimentali significativi) e il cd. limite degli elementi essenziali (nel senso che la regolarizzazione non può essere riferita agli elementi essenziali della domanda).

6.4 Tale soccorso va necessariamente applicato dall'amministrazione qualora gli atti tempestivamente prodotti contribuiscano a fornire ragionevoli indizi circa il possesso del requisito di partecipazione a una procedura concorsuale non espressamente documentato;
ciò non è quanto invocato nel caso di specie, dove il presunto soccorso avrebbe dovuto riguardare il merito del progetto presentato, in concorso con altre centinaia di progetti, con una conseguenza di aggravamento parimenti incoerente rispetto ad una procedura legislativamente predefinita.

7. Alla luce delle considerazioni che precedono, l’appello va accolto;
per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.