Consiglio di Stato, sez. C, parere definitivo 2024-10-28, n. 202401308

Numero 01308/2024 e data 28/10/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 8 ottobre 2024

OGGETTO:

Ministero dell’istruzione e del merito.

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante “ Modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 ottobre 2023, n. 208, recante regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione e del merito ”.

LA SEZIONE

Vista la nota prot. n. 129695 in data 1° ottobre 2024, con la quale il capo dell’ufficio legislativo del Ministero dell’istruzione e del merito ha trasmesso la richiesta di parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere G G;

Premesse. La richiesta di parere.

1.- Con nota prot. n. 129695 in data 1° ottobre 2024, il capo dell’ufficio legislativo del Ministero dell’istruzione e del merito ha tramesso, ai fini della acquisizione del prescritto parere, lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d’ora innanzi: d.P.C.m.) recante « Modifiche al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 ottobre 2023, n. 208, recante regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione e del merito ».

A corredo della richiesta, sono stati trasmessi:

a ) la “ relazione al Ministro ”, predisposta dall’ufficio legislativo e munita del visto e della richiesta di parere formulata ex articolo 36 r.d. 21 aprile 1942, n. 444;

b ) il testo dello schema di decreto, validato dal Ragioniere generale dello Stato con nota prot. n. 210767 in data 30 settembre 2024 e munito della pedissequa ‘bollinatura’;

c) la “ relazione illustrativa ”, parimenti bollinata;

d ) la “ relazione tecnica ”, verificata dal Ragioniere generale dello Stato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196;

e ) la nota del capo dell’ufficio legislativo prot. n. 54639697 del 19 settembre 2024, recante attestazione di esenzione dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), con il visto del capo del Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri;

f ) l’” analisi tecnico-normativa ”, trasmessa in guisa informale e priva di sottoscrizione;

g ) il verbale dell’incontro tenutosi con le organizzazioni sindacali in data 5 settembre 2024, redatto informalmente e privo di sottoscrizione;

h ) il verbale n. 2 in data 5 settembre 2024, relativo alla riunione dell’Organismo paritetico per l’innovazione (OPI);

i ) il “ parere ” espresso in data 9 settembre 2024 dal Comitato unico di garanzia, trasmesso in guisa informale e senza sottoscrizione;

j ) l’attestazione dell’Ufficio di segreteria del Consiglio dei ministri della deliberazione, in esame preliminare, dello schema di decreto nella riunione del 17 settembre 2024;

k ) la nota prot. n. 1073 in data 12 settembre 2024, con la quale il capo dell’ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione ha formalizzato, d’ordine del Ministro, il “ formale concerto ”;

l ) la nota prot. n. 42778 in data 30 settembre 2024, con la quale il capo di Gabinetto del Ministro dell’economia e delle finanze ha formalizzato, d’ordine del Ministro, il “ formale concerto ”.

La base normativa .

2.- Lo schema di decreto all’esame – destinato ad apportare integrazioni e modifiche al vigente regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione, approvato con d.P.C.m. 27 ottobre 2023, n. 208 – è adottato in attuazione dell’articolo 14- quater , comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2024, n. 106, recante “ Disposizioni urgenti in materia di sport, di sostegno didattico agli alunni con disabilità, per il regolare avvio dell'anno scolastico 2024/2025 e in materia di università e ricerca ”.

Nel quadro di “ misure urgenti per la funzionalità del Ministero dell'istruzione e del merito ”, la norma:

a ) dispone (al primo periodo) un incremento della dotazione organica del Ministero di tre posizioni dirigenziali di livello generale, da assegnare agli uffici scolastici regionali per la Basilicata, l'Umbria e il Molise, al dichiarato fine di “ favorire l’uniformità organizzativa degli uffici periferici del Ministero dell’istruzione e del merito, anche mediante il riordino delle funzioni dei medesimi uffici e di quelli dell’amministrazione centrale da cui dipendono funzionalmente ”;

b ) prefigura (al secondo periodo) l’adeguamento del regolamento di organizzazione del Ministero “ alle disposizioni del primo periodo ”.

Il regolamento è adottato: a ) nella forma del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri; b ) su proposta del Ministro dell’istruzione e del merito e c ) di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e il Ministro per l’economia e le finanze, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e sentito il parere del Consiglio di Stato.

La forma del provvedimento normativo.

3.- Osserva, in premessa, la Sezione che – in piena conformità con la richiamata norma primaria attributiva della potestà normativa – l’adeguamento e l’integrazione del vigente regolamento di organizzazione del Ministero, già approvato con il modulo del d.P.C.M., ne conserva il requisito formale, sull’implicito assunto – di cui è, tra l’altro, diffusa ed argomentata traccia nelle relazioni che accompagnano ed illustrano lo schema di decreto – della coerenza (se non addirittura della necessità) di un formalismo per relationem .

Peraltro, ancorché adottato nella forma del d.P.C.m. e con una procedura semplificata , si tratta comunque di regolamento per “ l’organizzazione e la disciplina degli uffici ” del Ministero, di cui all’articolo 17, commi 2 e 4- bis della legge 23 agosto 1988, n. 400, alla cui disciplina resta perciò assoggettato, per quanto non espressamente derogato.

Come tale è sottratto – in forza dell’articolo 6, comma 1, lettera h ) del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2017, n. 169 – alla procedura di preventiva analisi di impatto della regolazione (AIR), come evidenziato dalla nota del capo dell’ufficio legislativo, all’uopo vistata dal capo del DAGL.

4.- La congruità formale rispetto alla base normativa non esime, nondimeno, la Sezione dal rilievo (ribadito ancora da ultimo: cfr., tra i molti e diffusamente, il parere 27 settembre 2023, n. 1230) che la vicenda si iscrive in una ormai consolidata linea di tendenza che, incidendo sul complessivo sistema delle fonti, registra una sostanziale fuga del procedimento ordinario stabilito dall’articolo 17, commi 2 e 4- bis della legge n. 400 del 1988 e dall’articolo 4 del decreto legislativo n. 300 del 1999, i quali prevedono all’uopo regolamenti governativi di delegificazione , emanati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti.

Si tratta di tendenza che, per quanto per l’appunto avallata dalle disposizioni normative di rango primario (le quali peraltro, con la loro reiterata concatenazione, hanno di fatto sortito l’effetto di trasformare l’eccezione in regola), non va esente da un plurimo ordine di perplessità, che merita segnalare.

5.- Come è noto, la Costituzione riserva, per un verso, alla legge l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri e la determinazione del numero , delle attribuzioni e dell’ organizzazione dei ministeri (articolo 95, terzo comma) ed impone, per altro verso, che i pubblici uffici siano “ organizzati secondo disposizioni di legge ” (articolo 97, comma 2).

Si tratta, per consolidato intendimento, nell’un caso e nell’altro, di una riserva di legge relativa , la quale, come tale, non esclude, nell’ambito della “cornice” delineata dalla fonte legislativa, il ricorso a fonti non legislative.

L’organizzazione interna dei ministeri è, in effetti, disciplinata da una pluralità di fonti:

a ) le strutture di primo livello (dipartimenti o direzioni generali) sono stabilite direttamente dalla legge , e segnatamente dal decreto legislativo n. 300 del 1999, il quale fissa per ciascun ministero il numero massimo di dipartimenti o di direzioni generali, a seconda del modello organizzativo prescelto;

b ) nell’ambito di tale struttura primaria, si provvede a definire il numero (nonché l’organizzazione, la dotazione organica e le funzioni) degli uffici di livello dirigenziale generale in cui sono articolati i dipartimenti o le direzioni generali, mediante regolamenti di delegificazione adottati con decreto del Presidente della Repubblica ai sensi del richiamato articolo 17, comma 4- bis della legge n. 400/1988 (in tal senso, con previsione generale, l’articolo 4, comma 1, del decreto legislativo n. 300/1999);

c ) l’articolazione interna agli uffici di livello dirigenziale generale è, poi, demandata al ministro, che provvede, con proprio decreto di natura non regolamentare , alla individuazione degli uffici di livello dirigenziale non generale e alla definizione dei relativi compiti (articolo 17, comma 4- bis , lettera e ) della legge n. 400/1988 e articolo 4, comma 4 del decreto legislativo n. 300/1999).

Anche per la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione, l’assetto ordinario delle fonti ministeriali (articolo 7 del decreto legislativo n. 300/1999) prevede che siano istituiti e disciplinati con regolamento ex articolo 17, comma 4- bis della legge n. 400 citato.

6.- A fronte di tale quadro, negli ultimi anni il legislatore ha fatto ricorso a procedure di semplificazione e accelerazione dei processi di riorganizzazione