Pubblicato il 29/11/2018

N. 06802/2018REG.PROV.COLL.

N. 02861/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2861 del 2014, proposto da
Laboratorio di Patologia Clinica Dott. Costanzo D. Mardighian &
C. Snc, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato G P, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11;

contro

Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato M R, con domicilio eletto presso la Delegazione di rappresentanza della Regione Puglia in Roma, via Barberini, 36;
Asl - Lecce, non costituita in giudizio;

nei confronti

Laboratorio Analisi Cliniche "Medica" non costituito in giudizio;
Azienda Sanitaria Locale - Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Maura Rizzo, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Botti in Roma, via Monte Santo n.25;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda), n. 02044/2013, resa tra le parti, concernente la determinazione dei tetti di spesa per l'anno 2011 per l'acquisto di prestazioni specialistiche ambulatoriali attraverso professionisti e strutture esercitanti in regime di accreditamento provvisorio nella branca di patologia clinica.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e dell’Azienda Sanitaria Locale - Brindisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2018 il Cons. R S e uditi per le parti gli avvocati G P, M R e Fulvio Mastroviti su delega di Maria Maura Rizzo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La società Laboratorio di Patologia Clinica Dott. Costanzo D. Mardighian &
C. S.N.C., struttura privata accreditata presso il Servizio Sanitario Regionale per l’erogazione di prestazioni nella branca della patologia clinica, ha impugnato dinanzi al Tar la deliberazione n. 1504 del 24 maggio 2011, attraverso la quale la ASL di Brindisi ha determinato i tetti di spesa per l’anno 2011, contestando il criterio con cui è stato distribuito il budget annuale.

In particolare, la società ricorrente si è vista diminuire di 610.027,80 Euro il budget che avrebbe dovuto percepire nell’anno 2011, altrimenti previsto in 1.405.578,82 Euro, in applicazione alle previsioni previste dalle delibere della Giunta della Regione Puglia n. 2671 del 2009 e n.1500 del 2010, che sono state impugnate con separato ricorso dal medesimo appellante.

L’ASL di Brindisi si è costituita in giudizio per resistere al ricorso davanti al TAR.

Il giudice di prime cure ha respinto il ricorso con la sentenza n. 2044/2013 compensando le spese tra le parti.

2 - Nel merito, il TAR ha statuito che dovevano ritenersi infondate tutte le censure proposte dal ricorrente, ritenendo la delibera n. 1504 del 2011 legittima in quanto conforme ai criteri espressi nella DGR 1500 del 2010, che ha innovato le modalità di ripartizione del tetto di spesa.

Il Tar ha inoltre richiamato la consolidata giurisprudenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato formatasi sulla legittimità dei predetti provvedimenti regionali del 2009 e del 2010 (sentenze n. 923,921,922,935 del 2012).

3 - La società Laboratorio di Patologia Clinica Dott. Costanzo D. Mardighian &
C. S.N.C. propone ora appello chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati in riforma della sentenza del TAR.

In particolare, il ricorrente censura la sentenza gravata, deducendo l’erroneità quanto alla mancata valutazione dell’illegittima retroattività dei tetti di spesa per l’anno 2011, al difetto di istruttoria e di motivazione nonché l’ingiustificato discostamento dai criteri di ripartizione dalla delibera n. 1500 del 2010.

4 – Al riguardo il Collegio, quanto al primo motivo concernente la retroattività della delibera n. 1504/11, richiama la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 8/2006, la quale ammette che si possano determinare tetti di spesa con effetti retroattivi, considerato che “in un sistema nel quale è fisiologica la sopravvenienza dell'atto determinativo della spesa, solo in epoca successiva all'inizio di erogazione del servizio, gli interessati potranno aver riguardo - fino a quando non risulti adottato un provvedimento - all'entità delle somme contemplate per le prestazioni dei professionisti o delle strutture sanitarie dell'anno precedente, diminuite, ovviamente, della riduzione della spesa sanitaria effettuata dalle norme finanziarie dell'anno in corso”.

L’Adunanza Plenaria inoltre, con la sentenza n. 4 del 2012 ha espressamente statuito che “l'esercizio, con effetto ex tunc, del potere di programmazione si svolga in guisa da bilanciare l'esigenza del contenimento della spesa con la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e, soprattutto, con l'interesse degli operatori privati ad agire con un logica imprenditoriale sulla base di un quadro, nei limiti del possibile, certo e chiaro circa le prestazioni remunerabili e le regole applicabili (Cons. Stato, sez. V, 11 agosto 2010, n. 5632)”.

A giudizio del Collegio, dunque, la retroattività in corso d’anno dei tetti di spesa è legittima e intrinseca al sistema sanitario pubblico, in cui è fisiologico che il budget da ripartire sia calcolato ad anno già in corso alla stregua dei risultati di finanza pubblica e dei tagli di conseguenza eventualmente necessari, Pertanto, a tutela del diritto degli assistiti ad usufruire del miglior servizio sanitario possibile compatibilmente con le esigenze di finanza pubblica secondo le previsioni dell’art. 32 della Costituzione, la Regione Puglia con la delibera n. 2671/2009 ha ripartito il budget disponibile per l’anno 2010 e per l’anno successivo, e con la delibera n. 1500/2010 -di cui la delibera dell’ASL n. 1504/2011 è immediatamente attuativa- oltre a confermare il taglio del tetto di spesa alla stregua delle esigenze di finanza pubblica, ha introdotto nuovi criteri di riparto volti al raggiungimento delle finalità previste dalla vigente normativa, peraltro a seguito di un’ampia istruttoria cui hanno partecipato i sindacati e le associazioni di categoria e con la previsione di un regime transitorio a tutela dell’affidamento degli operatori privati.

5 - Il Collegio deve, pertanto, respingere il primo motivo di appello, richiamando la giurisprudenza della Terza Sezione del Consiglio di Stato (cfr tra tutte sent. n. 921, 922 del 2012) secondo cui “l'iter procedimentale seguito dalla Regione Puglia ha rispettato puntualmente tutte le prescrizioni normative in materia, con particolare riguardo allo svolgimento delle consultazioni, con le associazioni rappresentative degli operatori interessati, in appositi tavoli di confronto” (sent. 921/2012).

6 - Con il secondo motivo di appello, l’appellante censura il vizio di motivazione e di istruttoria della delibera n. 1504 del 2011 in riferimento all’applicazione dei criteri determinati dalla Delibera di Giunta Regionale n. 1500/2010, in particolare con riguardo al criterio di distribuzione territoriale delle risorse.

La questione è già stata esaminata dalla sezione del Consiglio di Stato, che, con la sentenza n. 922 del 2012, ha statuito la legittimità della delibera della Giunta n. 1500 del giugno 2010, che aveva stabilito i tetti di spesa per l'anno 2010 delle strutture accreditate, facendo applicazione di modalità innovative rispetto alle precedenti determinazioni che si fondavano essenzialmente sulla rilevazione dei costi storici e con l'applicazione di percentuali di riduzione calcolate sulla base delle risorse complessivamente disponibili.

In particolare, l'allegato A della delibera n. 1500 del 2010 ha suddiviso il fondo unico aziendale in 5 subfondi di branca e poi ha ulteriormente diviso le relative disponibilità in due parti uguali (fondi A e B), ad eccezione della Patologia clinica.

Con il fondo A) sono state assegnate le risorse in base alla "valutazione della potenzialità del distretto", calcolata sulla base della spesa sostenuta con riferimento alla popolazione residente e alle prestazioni richieste e aggregando le prestazioni omogenee, per poi operarne la redistribuzione pro quota a ciascun Comune del distretto e in favore delle strutture ivi insediate ovvero, in mancanza, insistenti nel Comune vicino.

Il fondo B) è stato invece ripartito in base ad apposite griglie di valutazione che hanno previsto l'assegnazione di un punteggio ai soggetti accreditati tenendo conto di molteplici fattori qualitativi come dotazioni;
unità di personale e tipologia del rapporto di lavoro;
collegamento al CUP;
accessibilità della struttura;
correttezza del rapporto con l'utenza;
rispetto degli istituti contrattuali;
ulteriori standard finalizzati all'accoglienza, quali sale d'attesa, biglietto elimina code, riscaldamento e climatizzazione, apertura al sabato e misura degli spazi.”

Il fondo A è ripartito, dunque, sulla base del criterio territoriale, così da distribuire le risorse statali in tutto il territorio distrettuale e permettere l’accesso alle nuove strutture secondo i principi concorrenziali. Il fondo B è assegnato a seconda delle caratteristiche delle singole strutture accreditate, al fine di elargire maggiori risorse a quelle tecnicamente più avanzate, che offrono un servizio migliore.

7 - L’appellante lamenta che nella delibera n. 1504 del 2010, la distribuzione delle risorse in base al criterio territoriale non prende in considerazione l’elemento della capacità attrattiva di una struttura verso i cittadini residenti in un distretto diverso da quello della struttura stessa, affermando che ciò determina il rischio che la struttura di un distretto che attrae anche pazienti residenti in altro distretto, avendo una richiesta maggiore di prestazioni, veda ridotto il proprio budget in virtù di una distribuzione operata esclusivamente sul criterio territoriale e senza tener conto delle prestazioni svolte.

Sul punto giova richiamare la giurisprudenza del Consiglio di Stato formatasi sulla legittimità della Delibera Regionale n. 1500 del 2010 (sentenza n. 923/2012), dalla quale si evince che i nuovi criteri di allocazione delle risorse mirano alla valorizzazione della dimensione territoriale del distretto socio-sanitario al fine di non concentrare tutte le risorse nei grandi centri abitati, ma sviluppare tutto il territorio e garantire l’accesso alle nuove strutture, dovendosi, pertanto, ritenere pienamente legittimo il criterio così stabilito.

Inoltre, il Fondo B) della Delibera Regionale n. 1500 è modellato sulle caratteristiche che possiedono le strutture accreditate, prediligendosi quelle strutture che abbiano degli standards qualitativi più elevati e pertanto in grado di attrarre anche i cittadini residenti in altri distretti.

La delibera della ASL n. 1504 del 2011 ha correttamente applicato i criteri stabiliti in sede regionale, non potendosi profilare un difetto di istruttoria e tantomeno un difetto di motivazione, in quanto le delibere di indirizzo dell’Azienda Sanitaria Locale sono escluse dall’obbligo di motivazione ex art. 3 della legge n. 241 del 1990, essendo atti emanati in virtù del potere discrezionale dell’Amministrazione, non sindacabili in queste sede se non per profili di illogicità o erroneità, che qui non risultano.

8 - Conclusivamente, deve ritenersi che la censura dell’appellante non debba ritenersi fondata per le ragioni ora esposte, poiché accogliere tale doglianza significherebbe tornare ad utilizzare un criterio non basato sulla allocazione territoriale delle risorse, ma sulle prestazioni eseguite dalla singola struttura, tornando ad utilizzare il criterio basato sul fatturato, che la delibera regionale n. 1500/2010 ha ormai abolito.

9 - L’appellante deduce, inoltre, che l’ASL ha allocato le risorse confluenti nel Fondo A), da ripartirsi dunque in base ad un criterio territoriale, in parti uguali tra le strutture insistenti nell’ambito dello stesso Comune, con un ingiustificato scostamento rispetto ai parametri della delibera regionale n. 1500 del 2010.

Al contrario, osserva il Collegio che la delibera regionale nulla dice sulle modalità di divisione delle risorse attribuite al Comune, non imponendo la ripartizione in parti eguali, e che anche l’Allegato A) alla delibera n. 1500, Fondo A), n. 4 non è contraddetto e che, infine, non risulta neppure violato il diritto di scelta del luogo di cura, potendo scegliere il cittadino-utente il luogo di cura nell’ambito delle strutture del Servizio Sanitario Nazionale e delle strutture abilitate entro i limiti consentiti dalle risorse sanitarie pubbliche disponibili.

10 - In base alle pregresse considerazioni, le censure proposte non risultano fondate, dovendo, pertanto, l’appello essere respinto. Sussistono tuttavia motivate ragioni, in relazione alla complessità e non univocità delle questioni dedotte, per disporre la compensazione fra le parti delle spese del presente grado di giudizio.