Pubblicato il 16/10/2020

N. 10617/2020 REG.PROV.COLL.

N. 12203/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12203 del 2010, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18 presso lo studio Grez e rappresentata e difesa nel presente giudizio dall’avv. E R

contro

ISVAP ora IVASS – ISTITUTO PER LA VIGILANZA SULLE ASSICURAZIONI, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliato in Roma, via del Quirinale n. 21 presso la sede dell’ente e rappresentato e difeso nel presente giudizio dagli avv.ti M S, P R e S S

per l'annullamento

dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 27/10/10 con cui l’Isvap, ai sensi degli artt. 141, 148 e 315 d. lgs. n. 209/05, ha ingiunto alla ricorrente di pagare la somma ivi indicata, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria,

e per la condanna dell’Isvap alla restituzione delle somme già versate, oltre interessi e rivalutazione;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Isvap;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 25 settembre 2020 il dott. Michelangelo Francavilla;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso spedito per la notifica a mezzo posta il 29/12/10 e depositato il 31/12/10 la -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza n. -OMISSIS- del 27/10/10, con cui l’Isvap, ai sensi degli artt. 141, 148 e 315 d. lgs. n. 209/05, ha ingiunto alla ricorrente di pagare la somma ivi indicata, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, ed ha chiesto la condanna dell’Isvap alla restituzione delle somme già versate, oltre interessi e rivalutazione.

L’Isvap, poi divenuto Ivass, costituitosi in giudizio, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 25/09/2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

La -OMISSIS- impugna l’ordinanza n. -OMISSIS- del 27/10/10, con cui l’Isvap, ai sensi degli artt. 141, 148 e 315 d. lgs. n. 209/05, ha ingiunto alla ricorrente di pagare la somma ivi indicata, a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, e chiede la condanna dell’Isvap alla restituzione delle somme già versate, oltre interessi e rivalutazione.

Con la prima censura la ricorrente prospetta la violazione degli artt. 97 Cost. e 5 comma 2 Regolamento Isvap n. 1/06 e della l. n. 241/90 perché il provvedimento sanzionatorio sarebbe stato notificato oltre il termine di 90 giorni dal ricevimento, da parte del Servizio Sanzioni, della relazione istruttoria predisposta dai Servizi dell’Istituto.

Il motivo è infondato.

Secondo l’art. 5 del Regolamento Isvap n. 1/06:

“1. Il Servizio Sanzioni, verificata la ritualità e la completezza degli adempimenti istruttori compiuti e valutate le risultanze dell’istruttoria dei Servizi dell’Istituto, predispone gli atti conclusivi del procedimento sanzionatorio sottoponendoli al Presidente per la decisione.

2. Il provvedimento motivato adottato dal Presidente è notificato al soggetto cui è stata rivolta la contestazione ai sensi dell’art. 3, entro 90 giorni dal ricevimento da parte del Servizio Sanzioni della relazione motivata dei Servizi dell’Istituto.

3. Il provvedimento di irrogazione della sanzione reca l’ingiunzione del relativo pagamento secondo quanto previsto dall’art.

6. Si applicano l’art. 326, commi 7 e 8, del decreto e l’art. 24, commi 5 e 6 della Legge 28 dicembre 2005, n. 262.

4. Il procedimento sanzionatorio, con l’irrogazione della sanzione ovvero l’archiviazione, si conclude entro due anni dalla data del suo avvio”.

L’opzione ermeneutica posta a fondamento della censura, fondata sul carattere perentorio dei termini endoprocedimentali previsti dagli artt. 4 e 5 del Provvedimento Isvap n. 1 del 15/03/06, non può essere condivisa dal Collegio in quanto, come ha avuto modo di precisare il Consiglio di Stato in analoga fattispecie, l’art. 5 comma 2 del regolamento I.S.V.A.P. n. 1 del 15 marzo 2006 è norma speciale che, nell’individuare i termini in cui s’articolano le fasi del procedimento sanzionatorio, non contiene alcuna previsione di perentorietà né, in presenza di normativa speciale ex se completa ed esaustiva, trova applicazione l’art. 14 l. n. 689/81, che, in via generale, disciplina il procedimento per l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie (Cons. Stato n. 3006/17;
nel medesimo senso TAR Lazio – Roma n. 4721/2019, 3103/19, n. 3070/19, n. 9233/16).

In quest’ottica, se il mancato rispetto di un termine perentorio determina una conseguenza particolarmente incisiva, quale quella della decadenza dall’esercizio del potere, occorre che tale conseguenza sia espressamente prevista e disciplinata ovvero che la perentorietà consegua allo scopo ed alla funzione adempiuta.

In assenza di una previsione espressa nel senso della perentorietà deve escludersi che nella fattispecie tale carattere sia imposto dalla funzione dei termini in esame.

Ed, infatti, il termine che parte ricorrente sostiene sia stato violato ha chiaramente funzione acceleratoria dell’attività istruttoria ed è posto ad esclusiva tutela del buon andamento e dell’efficacia dell’azione amministrativa e, quindi, in funzione meramente organizzativa.

Ne consegue che l’unico termine che assume carattere perentorio è quello, previsto dall’art. 5 del Regolamento, di due anni per la conclusione del procedimento sanzionatorio dalla data di avvio dello stesso e ciò in quanto il termine in esame “assolve ad una specifica funzione di garanzia del destinatario del procedimento sui tempi massimi di adozione della sanzione” (TAR Lazio – Roma n. 9233/16).

Il predetto termine biennale nella fattispecie è stato rispettato di talché il superamento del termine di 90 giorni, prospettato dalla ricorrente, non può, comunque, comportare l’accoglimento della doglianza.

Con la seconda censura la ricorrente prospetta i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere per difetto dei presupposti e/o, in subordine, l’illegittimità del quantum per travisamento, contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifeste in quanto:

- la richiesta istruttoria formulata dalla Compagnia con la nota del 27/10/08 avrebbe interrotto il termine previsto dall’art. 148 comma 2 d. lgs. n. 209/05 per la formulazione dell’offerta. Inoltre, le integrazioni richieste, ritenute rilevanti persino dall’Isvap, non sarebbero mai state prodotte dalla danneggiata né, contrariamente a quanto dedotto dall’ente resistente, sarebbero state acquisite aliunde;

- il ritardo nella richiesta istruttoria, rispetto al termine previsto dall’art. 148 comma 5 d. lgs. n. 209/05, non influirebbe, comunque, sulla interruzione dei termini prevista dalla disposizione in esame anche in ragione dell’incontestata impossibilità della Compagnia di formulare l’offerta senza gli elementi richiesti;

- l’atto di citazione davanti al giudice di pace, notificato alla ricorrente il 06/05/09, avrebbe, in ogni caso, comportato il venir meno della procedura di risarcimento diretto;

- in via subordinata, la sanzione dovrebbe essere rideterminata ritenendo esistente l’ipotesi di cui all’art. 315 comma 1 lettera a) d. lgs. n. 209/05, in relazione al ritardo di 5 giorni rispetto al termine di trenta giorni di cui all’art. 148 comma 5 d. lgs. n. 209/05 (così calcolato ritenendo interrotto il termine per formulare l’offerta a seguito della richiesta istruttoria del 27/10/08), o, al limite, l’ipotesi di cui al comma 2 del medesimo art. 315 in relazione ad un ritardo di 142 giorni così quantificato in ragione del venir meno dell’obbligo di formulare l’offerta a seguito dell’atto di citazione notificato alla Compagnia il 12/05/09.

Il motivo è infondato.

Secondo l’art. 148 d. lgs. n. 209/05, nella versione applicabile ratione temporis alla presente fattispecie:

“1. Per i sinistri con soli danni a cose, la richiesta di risarcimento, presentata secondo le modalità indicate nell'articolo 145, deve essere corredata dalla denuncia secondo il modulo di cui all'articolo 143 e recare l'indicazione del codice fiscale degli aventi diritto al risarcimento e del luogo, dei giorni e delle ore in cui le cose danneggiate sono disponibili per l'ispezione diretta ad accertare l'entità del danno. Entro sessanta giorni dalla ricezione di tale documentazione, l'impresa di assicurazione formula al danneggiato congrua offerta per il risarcimento ovvero comunica specificatamente i motivi per i quali non ritiene di fare offerta. Il termine di sessanta giorni è ridotto a trenta quando il modulo di denuncia sia stato sottoscritto dai conducenti coinvolti nel sinistro.

2. L'obbligo di proporre al danneggiato congrua offerta per il risarcimento del danno, ovvero di comunicare i motivi per cui non si ritiene di fare offerta, sussiste anche per i sinistri che abbiano causato lesioni personali o il decesso. La richiesta di risarcimento deve essere presentata dal danneggiato o dagli aventi diritto con le modalità indicate al comma 1. La richiesta deve contenere l'indicazione del codice fiscale degli aventi diritto al risarcimento e la descrizione delle circostanze nelle quali si è verificato il sinistro ed essere accompagnata, ai fini dell'accertamento e della valutazione del danno da parte dell'impresa, dai dati relativi all'età, all'attività del danneggiato, al suo reddito, all'entità delle lesioni subite, da attestazione medica comprovante l'avvenuta guarigione con o senza postumi permanenti, nonché dalla dichiarazione ai sensi dell'articolo 142, comma 2, o, in caso di decesso, dallo stato di famiglia della vittima. L'impresa di assicurazione è tenuta a provvedere all'adempimento del predetto obbligo entro novanta giorni dalla ricezione di tale documentazione…

5. In caso di richiesta incompleta l'impresa di assicurazione richiede al danneggiato entro trenta giorni dalla ricezione della stessa le necessarie integrazioni;
in tal caso i termini di cui ai commi 1 e 2 decorrono nuovamente dalla data di ricezione dei dati o dei documenti integrativi”.

Dagli atti risulta che:

- in data 22/09/08, la ricorrente, attraverso la -OMISSIS- operante in Italia, ha ricevuto la richiesta di risarcimento dei danni presentata da -OMISSIS- per le lesioni riportate dalla stessa in qualità di trasportata a seguito di un sinistro stradale.

- con nota del 27/10/08 la ricorrente ha richiesto alla danneggiata la documentazione ivi indicata;

- in data 06/05/09 la danneggiata ha notificato un atto di citazione davanti al giudice di pace per ottenere il risarcimento dei danni.

Contrariamente a quanto prospettato nella censura, la richiesta d’integrazione del 27/10/08 è tardiva in quanto formulata dopo il termine di trenta giorni dalla ricezione dell’istanza di risarcimento, pervenuta il 22/09/08, previsto dall’art. 148 comma 5 d. lgs. n. 209/05.

Come ha avuto modo di affermare questo Tribunale in più occasioni, la procedura di risarcimento del danno nei sinistri r.c. auto, prevista dall’art. 148 d. lgs. n. 209/05, è funzionalizzata alla tutela pubblicistica del diritto del danneggiato di conseguire in tempi celeri e con una procedura trasparente un congruo e pronto ristoro del pregiudizio subito;
tale tutela è apprestata dall’ordinamento fissando le condizioni per l’instaurazione, da parte della compagnia, di un leale e corretto contraddittorio con il danneggiato attraverso una procedura, con incombenti tutti a carico dell’impresa e termini rigorosamente scanditi, la cui effettività è presidiata con la previsione dell’applicazione di sanzioni pecuniarie.

Con tale procedura si vuole così evitare che l’assicuratore approfitti della propria posizione di forza economica per porre in essere atteggiamenti dilatori e rinviare il più possibile l’adempimento dei propri obblighi, anche attraverso espedienti che sfruttano la carenza informativa degli aventi diritto.

La disciplina, quindi, connota in termini di assoluta tassatività ed eccezionalità le ipotesi di sospensione o di interruzione del termine utile per la definizione del sinistro: l’interruzione disciplinata dall’art. 148, comma 5 d. lgs. n. 209/05 consegue unicamente alla tempestiva formulazione di richiesta di integrazione rivolta al danneggiato in caso di istanza risarcitoria incompleta, mentre la sospensione, disciplinata dall’art. 148 comma 3 d. lgs. n. 209/05, si verifica unicamente in caso di rifiuto del danneggiato degli accertamenti strettamente necessari alla valutazione del danno.

Ne deriva che la tardiva richiesta d’integrazione istruttoria non produce l’effetto interruttivo sul termine per la formulazione dell’offerta previsto dall’art. 148 comma 5 d. lgs. n. 209/05 a nulla rilevando, in contrario, la prospettata necessità delle integrazioni richieste e, conseguentemente, la conoscenza aliunde degli elementi in esame, ipotizzata nel provvedimento impugnato (pag. 2) e contestata da parte ricorrente (in questo senso TAR Lazio n. 6024/2020;
TAR Lazio n. 4719/19;
TAR Lazio n. 2232/17).

Né può ritenersi che l’atto di citazione spedito per la notifica a mezzo posta il 06/05/09 abbia comportato il venir meno della procedura di risarcimento e, quindi, definitivamente interrotto il decorso del termine previsto per la formulazione dell’offerta.

Ed, infatti, la comunicazione dell’offerta o dei motivi ostativi alla stessa, prevista dall’art. 148 commi 1 e 2 d. lgs. n. 209/05, costituisce un onere finalizzato a consentire al danneggiato di essere tempestivamente risarcito o di conoscere tempestivamente i motivi ostativi al ristoro patrimoniale ed è, in definitiva, volto a rendere più celeri i procedimenti di liquidazione fissando alla compagnia assicuratrice termini certi per esprimersi in merito alla risarcibilità dei danni.

In nessuna parte della norma l’onere in questione è subordinato alla mancata instaurazione di un giudizio né la successiva proposizione del giudizio stesso è idonea ad interrompere la decorrenza dei termini stante l’indipendenza tra la fase procedimentale e quella processuale, almeno per come prefigurata dalla legge (così TAR Lazio n. 4721/19;
TAR Lazio n. 3729/19) anche in ragione della già menzionata tassatività delle ipotesi di sospensione ed interruzione dei termini di cui all’art. 148 commi 1 e 2 d. lgs. n. 209/05.

Quanto fin qui evidenziato induce il Tribunale a ritenere, altresì, infondate, le censure proposte in via subordinata (pag. 9 dell’atto introduttivo) con cui la ricorrente richiede la rideterminazione della sanzione ritenendo esistente un ritardo di soli 5 giorni rispetto al termine di trenta giorni di cui all’art. 148 comma 5 d. lgs. n. 209/05 (così calcolato ritenendo interrotto il termine per formulare l’offerta a seguito della richiesta istruttoria del 27/10/08) o, al limite, l’ipotesi di cui al comma 2 del medesimo art. 315 in relazione ad un ritardo di 142 giorni, così quantificato in ragione del venir meno dell’obbligo di formulare l’offerta a seguito dell’atto di citazione notificato alla Compagnia il 12/05/09.

Tali censure, infatti, presuppongono che sia la richiesta d’integrazione istruttoria del 27/10/09 che la notifica dell’atto di citazione abbiano interrotto la decorrenza del termine previsto dall’art. 148 comma 2 d. lgs. n. 209/05 per la formulazione dell’offerta o per la comunicazione dei motivi ostativi alla stessa, tesi non condivisa dal Tribunale per le ragioni già esplicitate.

Correttamente, pertanto, l’Isvap ha ritenuto esistente la fattispecie di cui all’art. 315 comma 2 d. lgs. n. 209/05 che, nella versione applicabile ratione temporis, stabilisce che “qualora, oltre i centoventi giorni dal termine utile, siano omesse la formulazione dell'offerta, la comunicazione dei motivi del diniego o il pagamento della somma, l'inosservanza degli obblighi previsti dagli articoli 148, 149 e 150 o delle disposizioni di attuazione è punita con la sanzione da euro diecimilaottocento ad euro trentamila in relazione a danni a cose e con la sanzione da euro ventimila ad euro sessantamila in relazione a danni a persone o per il caso morte”.

Ed, infatti, il termine nella fattispecie decorre dal 22/09/08, data di ricezione della richiesta di risarcimento, e scade il 22/12/08 laddove la compagnia ha mantenuto il suo comportamento omissivo ancora alla data dell’ultimo riscontro istruttorio della -OMISSIS- all’Isvap risalente al 28/07/09 e, quindi, ben oltre il termine di 120 giorni decorrente dal 22/12/08.