Pubblicato il 13/12/2022

N. 16770/2022 REG.PROV.COLL.

N. 08348/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8348 del 2010, proposto dalle sig.re E B e R B in qualità di eredi della sig.ra Anna Giansanti, nonché dalla società Anna Giansanti S.r.l. (succeduta alla Travertini Giansanti S.r.l. a seguito di fusione per incorporazione) rappresentate e difese dagli Avvocati G L e F Z, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del suo Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;
Città Metropolitana di Roma Capitale (succeduta ex lege alla Provincia di Roma), in persona del suo Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Giovanna De Maio;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Provinciale di Roma n. 1 del 18 gennaio 2010 pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 9 del 6 marzo 2010, avente ad oggetto la “ Ratifica dell’Accordo di pianificazione tra Regione Lazio e Provincia di Roma. Approvazione del Piano Territoriale Provinciale Generale ai sensi dell’art. 21, commi 9 e 10, della legge della Regione Lazio n. 38 del 22 dicembre 1999 e s.m.i. ”;

- dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 23 dicembre 2009 tra la Regione Lazio e la Provincia di Roma con la relativa documentazione tecnica, nonché della Conferenza di Copianificazione conclusasi il 18 dicembre 2009 con i relativi documenti allegati;

- della deliberazione del Consiglio Provinciale n. 35 del 24 luglio 2009 di adozione del Piano Territoriale Generale Provinciale;

- nonché di ogni atto presupposto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Roma e di Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 dicembre 2022 il dott. Michele Tecchia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso straordinario al Capo dello Stato successivamente trasposto innanzi a questo TAR, originariamente notificato in data 29 settembre 2010, la sig.ra Anna Giansanti e la Travertini Giansanti S.r.l. – entrambe proprietarie di alcuni lotti di terreno siti nel Comune di Guidonia adibiti ad attività estrattiva – hanno agito per ottenere l’annullamento della deliberazione del Consiglio Provinciale di Roma n. 1 del 18.01.2010, di approvazione del Piano Territoriale Generale Provinciale (nel prosieguo anche “PTPG”), dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 23 dicembre 2009 tra Regione Lazio e Provincia di Roma e della deliberazione del Consiglio Provinciale n. 33 del 24 luglio 2009 di adozione del Piano.

Le censure delle ricorrenti si appuntano sulle previsioni del PTPG che collocano i lotti di loro proprietà nella Rete Ecologica Provinciale (nel prosieguo anche REP), anziché nelle zone suscettibili di attività estrattiva (quale per l’appunto è l’attività svolta dalle ricorrenti).

Le ricorrenti affermano, in via preliminare , che secondo una corretta lettura del PTPG, il loro ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse ad agire, atteso che detto piano prevede espressamente la sua cedevolezza rispetto ad eventuali disposizioni contrastanti contenute in atti pianificatori di settore, come ad esempio il piano delle cave che considera le aree delle ricorrenti suscettibili di attività estrattiva.

Vengono in particolare richiamate all’attenzione del Collegio le disposizioni della Relazione di Piano ( sub doc. 5 di parte ricorrente) secondo cui:

(a) “ il PTPG recepisce … le indicazioni dello Schema di Piano Territoriale Regionale e dei piani di settore regionali: piano delle aree protette, piano territoriale paesistico regionale, piano delle cave ”;
(b) “ in presenza nella Regione Lazio di piani regionali di settore, redatti in forma esauriente e di maggior dettaglio, relativi alla protezione della natura e tutela dell’ambiente (Piano delle aree protette regionali), acque e difesa del suolo (Piano di utilizzo delle risorse idriche;
Piano di smaltimento dei rifiuti) e di tutela delle bellezze naturali (Piano territoriale paesistico regionale) si è ritenuto che il Piano della Provincia di Roma dovesse attenersi senza modifiche ed automaticamente alle determinazioni dei piani regionali ai quali rinvia per gli aspetti zonativi e normativi ”.

Sostiene inoltre parte ricorrente, in via meramente subordinata, che nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che il PTPG possa derogare ai piani di settore già esistenti, detto PTPG sarebbe illegittimo – nella parte in cui colloca le aree delle ricorrenti nella Rete Ecologica Provinciale (REP) anziché nelle zone suscettibili di attività estrattiva (come invece stabilito dal piano delle cave) – per i seguenti motivi:

(i) per intrinseca contraddittorietà tra le previsioni della parte normativa del PTPG e gli elaborati grafici dello stesso PTPG, atteso che detta parte normativa rinvia allo specifico piano di settore delle attività estrattive (il quale consente, in tesi, lo svolgimento di attività estrattiva nei lotti di proprietà delle ricorrenti), mentre alcuni specifici elaborati grafici del PTPG collocano invece i lotti delle ricorrenti nella REP;

(ii) per intrinseca contraddittorietà tra l’elaborato grafico TP2 (il quale esclude i lotti delle ricorrenti dalla REP) e l’elaborato grafico TP2.1, il quale invece inserisce nella REP una parte significativa dei lotti di proprietà delle ricorrenti;

(iii) per intrinseca contraddittorietà tra le previsioni di pag. 92 della Relazione di Piano e dell’art. 71 delle Norme di Attuazione da un lato (le quali prevedono il potenziamento e il riordino delle attività estrattive svolte nei siti compresi nei Parchi di attività produttive metropolitane, ivi incluso il “ PPM3 parco di attività produttive ” in cui sono inseriti i siti delle ricorrenti) e dall’altro lato l’elaborato TP2.1 che, invece, inserisce i siti delle ricorrenti nella REP.

Nelle more del giudizio, le sig.re E B e R B subentravano mortis causa ad una delle due originarie ricorrenti (sig.ra Anna Giansanti), mentre la società Anna Giansanti S.r.l. succedeva all’altra ricorrente (Travertini Giansanti S.r.l.) a seguito di fusione per incorporazione.

La Provincia di Roma (alla quale è poi subentrata la Città Metropolitana di Roma Capitale) si è ritualmente costituita in giudizio, instando per la reiezione del gravame.

La Regione Lazio – ancorché ritualmente evocata – non si è invece costituita in giudizio.

Seguiva il deposito di documenti e memorie ex art. 73, comma 1, c.p.a.

Per quanto di rilievo, con memoria depositata in data 8 novembre 2022, la Città Metropolitana di Roma Capitale eccepiva – in uno all’infondatezza del ricorso – anche la sua inammissibilità per carenza di interesse ad agire, “ poiché dall’adozione del PTPG non deriva alle ricorrenti alcuna lesione immediata e concreta. Ai sensi dell’art.19 della L.R. n.38/99, la pianificazione territoriale provinciale si espleta mediante il PTPG che ha funzione di Piano territoriale di Coordinamento, volto a determinare gli indirizzi generali di assetto del territorio ai sensi dell’art.20 c.2 del D. Lgs. n.267/2000 ”.

All’udienza straordinaria del 12 dicembre 2022, il Collegio ha introiettato la causa in decisione.

DIRITTO

In limine litis , il Collegio ritiene che debba essere scrutinata l’eccezione preliminare - sollevata dalla Città Metropolitana di Roma Capitale con memoria dell’8 novembre 2022 - di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire.

L’eccezione appare fondata, con la conseguenza che il gravame va dichiarato inammissibile.

Lo scrutinio di detta eccezione impone di procedere – preliminarmente – ad un breve inquadramento generale dell’atto pianificatorio contro il quale sono insorte le odierne ricorrenti.

Viene infatti in rilievo un piano di coordinamento territoriale adottato a livello provinciale, segnatamente il Piano Territoriale Generale Provinciale (c.d. “PTPG”) di Roma.

Orbene, l’art. 15 della legge 8 giugno 1990, n. 142 ha introdotto – in un contesto di rivalutazione e rivitalizzazione delle funzioni e del ruolo istituzionale della Provincia – la predisposizione ed adozione di un piano territoriale di coordinamento ad estensione provinciale, da inquadrarsi secondo le direttive fissate dalla legislazione e dai programmi regionali e ferme restando le competenze pianificatorie dei Comuni.

Tale piano – secondo la disciplina fissata dall’art. 20 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL) – deve determinare gli indirizzi generali di assetto del territorio .

A norma dell’art. 57 del d.lgs. n. 112 del 1998, la Regione, con legge regionale, prevede che il piano territoriale di coordinamento provinciale assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali, sempreché la definizione delle relative disposizioni avvenga nella forma di intese tra la Provincia e le amministrazioni, anche statali, competenti .

In mancanza di intesa, pertanto, i piani di tutela di settore conservano il valore e gli effetti ad essi assegnati dalla rispettiva normativa nazionale e regionale.

Spetta inoltre alla legislazione regionale determinare in concreto le norme procedurali per l’approvazione del piano territoriale di coordinamento della Provincia.

In definitiva, quindi, il piano territoriale provinciale di coordinamento risulta condizionato dalle scelte del piano regionale ed assolve, inoltre, ad una sostanziale funzione di coordinamento dei piani comunali sottostanti.

Esso inoltre partecipa delle caratteristiche tipiche di ogni piano di coordinamento territoriale, piano di coordinamento che - in base all’originaria configurazione della legge n. 1150 del 1942 ed in ossequio alla sua ratio essendi - può fissare vincoli soltanto nei confronti degli enti locali sottostanti (ad esempio i Comuni) e non anche nei confronti dei soggetti privati, salvo ovviamente diverse previsioni contenute nella legislazione regionale.

Nella regione Lazio, ai sensi dell’art. 19 della legge regionale n. 38 del 22 dicembre 1999, la pianificazione territoriale provinciale si esplica mediante il PTPG, il quale contiene disposizioni strutturali e programmatiche .

Le disposizioni strutturali stabiliscono, in particolare, il quadro delle azioni strategiche costituenti il riferimento programmatico per la pianificazione urbanistica, i dimensionamenti per gli strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica sub-provinciali, le prescrizioni di ordine urbanistico-territoriale necessarie per l’esercizio delle competenze della Provincia.

Le disposizioni programmatiche stabiliscono le modalità e i tempi di attuazione delle disposizioni strutturali.

Quanto alla struttura del PTPG, esso è dato dall’ Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 23 dicembre 2009 tra la Regione Lazio e la Provincia di Roma - così come integrato dalla Relazione di Piano , dalle Norme di Attuazione e dagli Elaborati Grafici - nonché dalla Conferenza di Copianificazione conclusasi il 18 dicembre 2009.

Passando ora all’esame delle concrete previsioni contenute nel PTPG avversato nel presente giudizio, va rilevata la presenza di plurime disposizioni il cui inequivocabile significato è proprio quello di coordinare ed indirizzare la pianificazione territoriale di livello sub-provinciale. Ed infatti:

(i) l’art. 5 della Relazione Tecnica ex art. 21, comma 8, della legge regione Lazio n. 38 del 1999, adottata con la Conferenza di Copianificazione per la verifica di compatibilità del 18 dicembre 2009, prevede espressamente che “ il PTPG ha efficacia nei confronti di ogni atto di programmazione, trasformazione e gestione del territorio, da parte di soggetti pubblici o privati. In particolare, il PTPG ha efficacia nei confronti dei piani, programmi e progetti generali e settoriali di iniziativa della Provincia e delle Comunità Montane, degli strumenti urbanistici e delle determinazioni dei Comuni che comportino trasformazioni del territorio ”;

(ii) sempre l’art. 5 della Relazione Tecnica ex art. 21, comma 8, della legge regione Lazio n. 38 del 1999, adottata con la Conferenza di Copianificazione per la verifica di compatibilità del 18 dicembre 2009, prevede che “ gli strumenti urbanistici dei Comuni, i Programmi Pluriennali di sviluppo socio-economico delle Comunità Montane e i Piani di Settore di competenza provinciale, devono essere adeguati al PTPG entro il termine di 2 anni dalla pubblicazione sul BURL del PTPG medesimo. In mancanza o in sostituzione di tale adeguamento i Comuni redigono i nuovi Piani Urbanistici Comunali Generali entro il termine di 3 o 5 anni come stabilito dalla lr 38/99. I Comuni, in sede di formazione dei propri strumenti urbanistici, possono proporre motivate modifiche alle direttive del PTPG ”;

(iii) l’art. 11, lettera A2, della Relazione Tecnica ex art. 21, comma 8, della legge regione Lazio n. 38 del 1999, adottata con la Conferenza di Copianificazione per la verifica di compatibilità del 18 dicembre 2009, prevede che “ il PTPG definisce la disciplina della REP con una serie di direttive, generali e specifiche, con la prescrizione per i Comuni di recepire la REP in sede di formazione dei propri strumenti urbanistici, ma con la possibilità di proporre motivate precisazioni o adeguamenti nel rispetto degli obiettivi e dei criteri della stessa ”;

(iv) la Relazione di Piano stabilisce a pag. 15 che il “ PTPG, nella sua collocazione intermedia nel sistema di pianificazione e di prossimità ai problemi del territorio nella loro dimensione sovracomunale, assolve compiti complessi di programmazione di area vasta, di coordinamento dell’azione urbanistica degli enti locali per gli aspetti di interesse sovracomunale … il Piano specifica sul proprio territorio le determinazioni della pianificazione regionale (Schema di Piano Territoriale Regionale Generale e Programma Regionale di Sviluppo), configura obiettivi, strategie e modelli d’uso e di organizzazione del territorio provinciale, promuove le iniziative di coordinamento delle pianificazioni locali e le azioni progettuali generali e settoriali di propria competenza per attuarle. I Comuni, in sede di formazione del Piano Urbanistico Comunale Generale (PUCG) o di varianti generali di adeguamento al PTPG del PRG, precisano sul territorio locale le direttive del PTPG, individuando nell’autonomia del proprio ruolo le localizzazioni e le modalità attuative delle stesse ”;

(v) la Relazione di Piano stabilisce a pag. 16 che “ il PTPG recepisce … le indicazioni dello Schema di Piano Territoriale Regionale e dei piani di settore regionali: piano delle aree protette, piano territoriale paesistico regionale, piano delle cave ”, e che “ in presenza nella Regione Lazio di piani regionali di settore, redatti in forma esauriente e di maggior dettaglio, relativi alla protezione della natura e tutela dell’ambiente (Piano delle aree protette regionali), acque e difesa del suolo (Piano di utilizzo delle risorse idriche;
Piano di smaltimento dei rifiuti) e di tutela delle bellezze naturali (Piano territoriale paesistico regionale) si è ritenuto che il Piano della Provincia di Roma dovesse attenersi senza modifiche ed automaticamente alle determinazioni dei piani regionali ai quali rinvia per gli aspetti zonativi e normativi ”.

Da tale complesso di disposizioni pianificatorie contenute nel PTPG si inferisce, quindi, che esse:

(a) sono rivolte principalmente agli enti locali di livello sub-provinciale muniti di potere pianificatorio;

(b) lasciano impregiudicato il potere di tali enti di adeguare, modellare, precisare e finanche modificare (con proposte motivate) gli indirizzi pianificatori contenuti nel PTPG, ivi inclusi gli indirizzi in materia di Rete Ecologica Provinciale (REP);

(c) lasciano ugualmente impregiudicati i piani di settore già vigenti nelle materie di cui all’art. 19, comma 2, della legge Regione Lazio n. 38 del 1999, non essendo state promosse quelle intese che, sole, avrebbero potuto conferire natura di piano di settore allo stesso PTPG ai sensi dell’art. 19, comma 3, della summenzionata legge regionale.

Questi significati complessivamente estrapolabili da un’analisi sistematica del PTPG appaiono coerenti, peraltro, con la lettura che del piano territoriale di coordinamento (e in particolare delle sue previsioni istitutive di reti ecologiche) è stata offerta da un certo orientamento giurisprudenziale - al quale questo Collegio presta adesione - secondo cui “ le previsioni di individuazione della RER [NDR: rete ecologica regionale] contenute nell’atto di pianificazione regionale non vincolano in maniera rigida gli strumenti di pianificazione propri degli enti territoriali minori (in particolar modo province e comuni) i quali, avendo una conoscenza più dettagliata del territorio, possono intervenire in materia per definire meglio la struttura della Rete, escludendovi o includendovi particolari aree in deroga da quanto previsto dall’atto di pianificazione regionale (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 23 ottobre 2018, n. 2377;
id., sez. II, 30 giugno 2017, n. 1474) ” (cfr. TAR Lombardia Milano n. 1824 del 26 luglio 2021).

Tutto ciò concorre, ad avviso del Collegio, ad escludere in radice la sussistenza - nel caso di specie - di qualsiasi interesse concreto , attuale e diretto delle ricorrenti alla caducazione delle previsioni del PTPG impugnate nel presente giudizio, previsioni che in realtà non disvelano alcuna concreta efficacia lesiva della sfera giuridica delle istanti.

Efficacia lesiva che potrà essere eventualmente ascritta soltanto ai successivi atti pianificatori comunali (o di settore) con cui si procederà a dare concreta esecuzione alle previsioni del PTPG, atti che però non risultano gravati nel presente giudizio.

L’assenza di concreta lesività delle disposizioni pianificatorie avversate nel presente giudizio risulta vieppiù evidente ove si consideri che il PTPG impugnato – proprio in quanto atto di coordinamento territoriale – necessita di essere integrato da altri atti pianificatori sotto almeno due distinti profili, atteso che esso:

- esige da un lato l’adozione di atti pianificatori applicativi a livello comunale (atti che, come visto, possono precisare, adeguare e finanche modificare i dettami del PTPG);

- non può invadere, dall’altro lato, la sfera di competenza di eventuali piani di settore già adottati in talune materie.

A quest’ultimo riguardo, corre l’obbligo di precisare che il Collegio non può spingersi fino al punto di accertare se (e in che misura) il piano delle cave invocato da parte ricorrente contenga – con riferimento alle aree di proprietà delle ricorrenti – disposizioni pianificatorie diverse da (e prevalenti su) quelle contenute nel PTPG.

Ciò perché nel caso di specie non si controverte del summenzionato piano delle cave, non disponendo quindi il Collegio degli elementi necessari per accertare quale sia il reale contenuto delle più favorevoli disposizioni pianificatorie invocate dalle ricorrenti.

Quel che può essere affermato, però, è che il PTPG lascia chiaramente impregiudicati i piani di settore già vigenti nelle materie di cui all’art. 19, comma 2, della legge Regione Lazio n. 38 del 1999 ( id est “ protezione della natura e tutela dell’ambiente ”, “ acque e difesa del suolo ”, “ tutela delle bellezze naturali ”), non essendo state promosse quelle intese che, sole, avrebbero potuto conferire natura di piano di settore allo stesso PTPG (cfr. art. 19, comma 3, della summenzionata legge regionale).

Va da sé che soltanto i piani di settore – in uno ad eventuali atti di pianificazione comunale adottati a valle del PTPG – possono concretamente conculcare la sfera giuridica delle ricorrenti.

Non altrettanto può dirsi, invece, per le disposizioni del PTPG impugnate nel presente giudizio.

Ne discende, conclusivamente, che il ricorso va dichiarato inammissibile per carenza di interesse ad agire.

Attesa la peculiarità della controversia e la natura in rito della pronunzia, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.