TAR Catania, sez. IV, sentenza 2017-10-06, n. 201702319

Pubblicato il 06/10/2017

N. 02319/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01104/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1104 del 2017, proposto da:
D S A, D N, F I, G E, G G, I G, P G e S A, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato G P, con domicilio eletto presso lo studio Sudano Riccardo in Catania, via Alberto Mario 68;

contro

Comune di Roccavaldina, non costituito in giudizio;

nei confronti di

D A, rappresentato e difeso dagli avvocati A A e S Pia, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Ferraù in Catania, via Nicola Coviello, 25;

Alessandro Dario, A Dotea, B G, B F, C E, G A, O R, V S, D R e A E, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

di tutti gli atti relativi alla elezione del Sindaco e del Consiglio Comunale del comune di Roccavaldina, svoltesi in data 11.06.2017, ed in particolare:

a) dell'autenticazione delle firme dei presentatori per l'elezione alla carica di sindaco del candidato sig. A D e alla carica di consigliere comunale dei candidati della lista con contrassegno “Cuore Roccese” del 15.05.2017 (lista n. 3);

b) del verbale della sottocommissione elettorale di Rometta n. 33 del 17.05.2017, con il quale la sottocommissione ammetteva alla competizione elettorale la lista n. 3 con contrassegno “Cuore Roccese” con candidato alla carica di sindaco il sig. A D e candidati al Consiglio Comunale i sigg.ri: Alessandro Dario, A Dotea, B G, B F, C E, G A, Laganà Antonio, O R, Pinizzotto Maria e Venuto Tommaso;

c) del verbale delle operazioni elettorali dell'adunanza dei presidenti delle sezioni del 12.06.2017 e contestuale verbale (atto) di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e di Consigliere Comunale del Comune di Roccavaldina.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di A D;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2017 il dott. G G R C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 11/06/2017 si svolgevano le elezioni amministrative per il rinnovo del Consiglio Comunale e la elezione del Sindaco del Comune di Roccavaldina. In esito alle stesse il Sig. A D, a capo della lista “Cuore Roccese”, avendo conseguito un numero di voti pari a 325, veniva eletto Sindaco.

Dubitando tuttavia della correttezza del procedimento che aveva condotto alla determinazione del risultato elettorale esposto in precedenza, i Sig.ri Di stefano Antonino, D N, F I, G E, G G, I G, P G e S A, in qualità di candidati e cittadini elettori del comune di Roccavaldina, proponevano ricorso con atto depositato presso la segreteria del giudice adito il 25/06/2015, e successivamente notificato, dopo la fissazione della data d’udienza con Decreto del Presidente della Sezione n. 5060/2017, “ alle parti che possono avere interesse ”.

L’interessato Sig. A D si costituiva in giudizio con memoria depositata in segreteria il 19/07/2017.

In data 21/09/2017 aveva luogo l’udienza pubblica fissata per l’esame del ricorso in epigrafe, che veniva rimesso in decisione.

Con il ricorso in epigrafe i ricorrenti lamentano la irregolarità della presentazione della propria lista elettorale da parte della lista “Cuore Roccese”, in quanto la autenticità delle sottoscrizioni ad essa apposte sarebbe stata attestata, il 15/05/2015 in Roccavaldina, non già dal Sindaco o Segretario di tale comune, ma dal Sig. C A, nella sua qualità di Sindaco del Comune di S. Lucia del Mela e con espresso richiamo alla stessa.

Il sig. A D propone innanzitutto delle eccezioni in punto di ammissibilità del proposto gravame, in relazione alla (ritenuta) insufficienza a sorreggerlo del (mero) interesse strumentale alla ripetizione della procedura elettorale, ed alla mancata previa utilizzazione dei mezzi di tutela offerti dall’art. 129 c.p.a.

Ma quanto al primo punto, è fuor di dubbio che tenuto conto della distanza, in termini di voti ricevuti, dalle liste classificatesi seconda e terza – ovvero, rispettivamente, la lista “Roccavaldina Nostra” (con n. 256 voti per il proprio candidato Sindaco) e la lista “Uniti per il paese che vogliamo Roccavaldina San Salvatore Cardà” (con n. 186 voti per il proprio candidato Sindaco) -, pari a n. 70 voti, sussistesse l’interesse a sottoporre all’esame del giudice adito la regolarità del procedimento di deposito della lista “Cuore Roccese”, i cui n. 325 voti ricevuti dal candidato Sindaco Sig. A D, redistribuendosi fra le due liste menzionate in precedenza, avrebbero potuto determinare un esito affatto differente della consultazione elettorale qui in specifica considerazione.

Quanto al secondo punto, si rammenta che il procedimento di cui all’art. 129 c.p.a., in base al primo comma di quella stessa norma, riguarda esclusivamente “ i provvedimenti immediatamente lesivi del diritto del ricorrente a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali, provinciali e regionali e per il rinnovo dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia (che) sono impugnabili innanzi al tribunale amministrativo regionale competente nel termine di tre giorni dalla pubblicazione, anche mediante affissione, ovvero dalla comunicazione, se prevista, degli atti impugnati ”. Ma l’ammissione di una lista elettorale diversa dalla propria non lede in alcun modo il “ diritto del ricorrente a partecipare al procedimento elettorale preparatorio per le elezioni comunali ”;
e rientra piuttosto nel novero di quegli atti cui si riferisce il secondo comma della medesima norma, stabilendo che “ gli atti diversi da quelli di cui al comma 1 sono impugnati alla conclusione del procedimento unitamente all'atto di proclamazione degli eletti ” – vedi, in termini, Consiglio di Stato, sez. III, sent. 18 maggio 2016, n. 2073, secondo cui “ ai sensi dell'art. 129 c.p.a., come novellato dal d.lg. 14 settembre 2012, n. 160, fra i provvedimenti che vanno immediatamente impugnati, in quanto lesivi del diritto del ricorrente a partecipare al procedimento elettorale, non vanno inclusi anche gli atti di ammissione di candidati o liste differenti da quelle del ricorrente, non potendo detta norma applicarsi al di là dei casi da essa specificamente previsti, attesa la sua natura derogatoria rispetto ad altre regole processuali di portata generale ”.

Ancora preliminarmente all’esame dell’unica censura di merito proposta, il Collegio esclude la fondatezza della difesa del controinteressato, secondo il quale il ruolo svolto dal Sindaco del comune di S. Lucia del Mela, in relazione alla estensione territoriale della città metropolitana di Messina, avrebbe esteso (in tesi: con riguardo all’intero territorio della città metropolitana) i confini della circoscrizione inerente all’ufficio di quello. L’affermazione secondo cui “ il potere di autenticazione delle sottoscrizioni delle liste e delle candidature era attribuito ai componenti dell’organo collegiale rappresentativo di origine politico elettiva della Provincia Regionale per il loro status e non per le funzioni amministrative svolte dall’Organo di appartenenza ” non persuade il Collegio, non essendovi alcuna coincidenza necessaria fra il ruolo di componente del Consiglio della città metropolitana e del Sindaco di uno dei comuni facenti parte della città metropolitana, nessuno dei quali deve necessariamente far parte del Consiglio del primo in base al criterio previsto per la sua formazione dall’art. 4 L. R. n. 17/2017: sicchè, a fronte di un ente locale non ancora concretamente istituito e ad un mai avviato procedimento di scelta degli organi consiliari della città metropolitana di Messina, deve escludersi che vi sia mai stato un qualche status diverso da quello di Sindaco del comune di S. Lucia del Mela in capo al titolare di quella carica a fondamento dell’esercitato potere di autenticazione delle liste elettorali in relazione alle elezioni amministrative del Comune di Roccavaldina dell’11/06/2017.

Passando quindi all’esame nel merito delle censure proposte, il Collegio non ritiene che la attestazione apposta alla sottoscrizione della lista “Cuore Roccese” da parte del Sindaco del Comune di S. pace del Mela, piuttosto che ad opera del Sindaco o del Segretario del comune di Roccavaldina, abbia determinato un illegittimo svolgersi della consultazione elettorale quest’oggi all’esame del Collegio.

Le censure proposte sono invero motivate con un estesissimo richiamo alla sentenza della Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2013, ed in particolare ai passi da quella così selezionati: “ i pubblici ufficiali, ai quali la legge elettorale (nella specie, l’art. 18 l. reg. n. 7 del 1983, a contenuto in parte qua sostanzialmente omologo alla disciplina prevista dall’art. 14 l. n. 53 del 1990) conferisce il potere di autenticare le sottoscrizioni delle liste di candidati, sono legittimati ad esercitare il potere certificativo esclusivamente nel territorio di competenza dell’ufficio di cui sono titolari o al quale appartengono, in quanto: - l’individuazione dei soggetti, ai quali la citata disposizione della legge elettorale conferisce la menzionata pubblica funzione certificativa, da cui deriva la fede privilegiata dell’attestazione proveniente dal pubblico ufficiale, propria dell’atto pubblico (art. 2699 cod. civ.), implica un rinvio allo statuto proprio delle singole figure di pubblici ufficiali, e dunque anche ai limiti territoriali, entro i quali i medesimi esercitano, in via ordinaria, le proprie funzioni;
- i limiti alla competenza territoriale dell’ufficio di appartenenza integrano, dunque, un elemento costitutivo della fattispecie autorizzatoria;
- peraltro, l’art. 2699 cod. civ. – secondo cui «l’atto pubblico è il documento redatto, con le richieste formalità, da un notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato ad attribuirgli pubblica fede nel luogo dove l’atto è formato» – stabilisce un preciso nesso di collegamento tra competenza territoriale (e per materia) del pubblico ufficiale e luogo di esercizio del potere di autenticazione (si precisa, al riguardo, che l’indicazione del luogo di attestazione della sottoscrizione, nella relazione di autentica, costituisce non già elemento estrinseco, bensì parte essenziale dell’atto pubblico);
- il successivo art. 2701 cod. civ. prevede che il documento formato da pubblico ufficiale incompetente non ha l’efficacia di fede privilegiata di atto pubblico, attribuendo allo stesso, qualora sottoscritto dalle parti, la mera efficacia probatoria della scrittura privata, con conseguente inidoneità autenticatoria nell’ambito delle operazioni elettorali;
- resta, con ciò, superata ogni questione sull’inquadramento della patologia sub specie di nullità, annullabilità, mera irregolarità o altra figura, poiché la richiamata, espressa previsione di legge sancisce l’inefficacia dell’atto pubblico formato da pubblico ufficiale incompetente;
- a favore dell’orientamento qui confermato milita, inoltre, l’argomento interpretativo di ordine letterale, secondo cui la disposizione in esame, nell’elencazione della figura del notaio, avente competenza a livello distrettuale, impiega l’articolo indeterminato «un», mentre, nell’elencazione degli altri pubblici ufficiali ivi contemplati, è impiegato l’articolo determinato «il», con evidente riferimento al pubblico ufficiale del luogo dell’autenticazione;
- peraltro, l’attribuzione del potere certificativo delle sottoscrizioni delle liste di candidati a una pluralità di figure di pubblico ufficiale persegue la finalità di facilitare gli elettori e i presentatori delle liste, senza che a tal fine fosse necessario un ampliamento e/o un’abolizione dei limiti territoriali di esercizio delle rispettive funzioni, per contro contrastante con esigenze di certezza e di un’ordinata e trasparente raccolta delle sottoscrizioni;
In proposito occorre tener conto del ruolo, assai diverso, che svolgono, da un lato, il Sindaco od il Segretario comunale nell’attestare la sottoscrizione delle liste elettorali ad opera dei cittadini elettori, e dall’altro la commissione elettorale circondariale nel verificare la regolarità delle liste depositate. Nell’attestare la sottoscrizione delle liste i soggetti a ciò legittimati operano nell’esercizio di un potere assolutamente vincolato, che come risulta da plurimi rinvii (dalla L.R. n.26/1993 alla L.R. n. 14/1990, e da quest’ultima all’art. 20 L. n. 15/1968), si sostanzia dei seguenti passaggi: “L'autenticazione deve essere redatta di seguito alla sottoscrizione e consiste nell'attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la sottoscrizione stessa è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive. Il pubblico ufficiale che autentica deve indicare le modalità di identificazione, la data e il luogo della autenticazione, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, nonchè apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell'ufficio”. Ciò, in estrema sintesi, è quanto risulta altresì dagli artt. 28,30, 32 e 33 del D.P.R. n. 570/1960. Soltanto alla Commissione elettorale circondariale è infatti preposta alla “verifica che le liste siano sottoscritte dal numero richiesto di elettori, eliminando quelle che non lo sono”.

Prima ancora di esprimere un proprio giudizio sul grado di condivisibilità della predetta ricostruzione, il Collegio osserva come quel pronunciamento dell’Adunanza Plenaria abbia in realtà (già) mancato di attuare in concreto la funzione nomofilattica che gli è propria: le stesse singole Sezioni del Consiglio di Stato lo hanno infatti a più riprese sconfessato, affermando a più riprese che “ ciò vale, in particolar modo, per le sottoscrizioni relative alle accettazioni delle candidature, essendo contrario alle finalità di semplificazione che ispirano la legislazione elettorale costringere i candidati, che non necessariamente devono essere elettori del Comune al quale si candidano, a sottoscrivere le accettazioni e a farle autenticare dal solo ufficiale dell'ente territoriale alle cui elezioni intendono partecipare ” (così Cons. Stato, Sez. III, 16 maggio 2016, n. 1989;
Consiglio di Stato, sez. III, 23 maggio 2016, n. 2166).

L’Adunanza Plenaria, oltre che ignorare deliberatamente le “f inalità di semplificazione che ispirano la legislazione elettorale ”, per individuare la sanzione giuridica da comminare per la attestazione di sottoscrizione delle liste elettorale extra limina da parte di uno fra i soggetti autorizzati dall’art. 14 della L. R. n. 1 n. 53/1990, ricorre alla applicazione (a giudizio del Collegio erroneamente, in via analogica) degli artt. 2699, 2700 e 27021 c.c.: senza avvedersi però di violare così il principio di specialità. Quello elettorale amministrativo è invero, ad opinione del Collegio, un sistema conchiuso, al cui interno deve primariamente essere compiuto ogni sforzo esegetico per individuare le eventuali sanzioni giuridiche da comminare a fronte di comportamenti che decampino dalle regole di condotta normativamente prescritte – come del resto può desumersi da pronunce dello stesso Consiglio di Stato, che con riguardo ai procedimenti disciplinati dal D.P.R. n. 570/1960 [alle cui norme il Collegio ha (anche) attinto per individuare, secondo una interpretazione di tipo sistematico, la sanzione applicabile nel caso di specie] ha espressamente affermato come esse “ inducono a propendere per la specialità della (relativa) disciplina insuscettibile, pertanto, di interpretazioni analogiche praticabili soltanto in assenza di specifiche norme applicabili ” (Consiglio di Stato, sez. V, sent. 9 luglio 1990, n. 595).

Muovendo da questo diverso angolo prospettico, il Collegio ritiene che la sottoscrizione delle liste elettorali extra limina da parte di uno fra i soggetti autorizzati dall’art. 14 della L. R. n. 1 n. 53/1990 non determini la inefficacia della sottoscrizione medesima a norma dell’art. 2701 c.c., ma una loro (mera) irregolarità ad effetti non invalidanti a norma del combinato disposto degli artt. 28 e 30 D.P.R. n. 570/1960, 8 e 14 D.P.R. n. 223/1967, 20 L. n. 15/1968 e 21 octies, secondo comma, L. n. 241/1990

Infatti una violazione delle regole sulla competenza territoriale del pubblico ufficiale che abbia attestato la sottoscrizione di liste elettorali, in tanto può eccedere dalla mera irregolarità del relativo atto e divenire vizio invalidante capace di travolgere l’intera consultazione elettorale già svoltasi, in quanto essa attenti a funzioni di controllo sostanziale circa la regolarità delle sottoscrizioni apposte in presenza di quello.

Il che potrebbe astrattamente essere per il requisito previsto dall’art. 28 (per i comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti) e dall’art. 32 (per i comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti) del D.P.R. n. 570/1960 - ovvero quello secondo cui” i sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonchè il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi ” -, ove ai soggetti di cui all’art. 14 L. R. n. 53/1990 fossero intestati poteri di verifica sostanziale circa la regolarità delle sottoscrizioni apposte alla lista elettorale. In questo caso infatti la possibilità di accesso diretto (di parte) degli stessi alle liste di cui all’art. 8 del D.P.R. n. 223/1967 [alla cui stregua “ il sindaco, in base ai registri dello stato civile e delle anagrafi di cui all'art. 4 e sulla scorta dello schedario elettorale, provvede: a ) entro il mese di febbraio, alla compilazione di un elenco in ordine alfabetico, distinto per uomini e donne, di coloro che, trovandosi iscritti nelle anagrafi di cui all'art. 4 alla data del 15 febbraio, compiranno il diciottesimo anno di età dal 1° luglio al 31 dicembre e si trovino nella condizione di cui all'art. 4;
b ) entro il mese di agosto, alla compilazione di un elenco in ordine alfabetico, distinto per uomini e donne, di coloro che, trovandosi iscritti nelle anagrafi di cui all'art. 4 alla data del 15 agosto, compiranno il diciottesimo anno di età dal 1° gennaio al 30 giugno dell'anno successivo e si trovino nella condizione di cui all'art. 4 ”], consentirebbe (soltanto) al Sindaco del luogo in cui la consultazione elettorale debba svolgersi la verifica del possesso del requisito previsto dagli art. 28 e 32 D.P.R. n. 570/1960. Ma al contrario è soltanto la commissione elettorale circondariale che, a norma degli artt. 30 (nei comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti) e 33 (nei comuni con popolazione superiore ai 10.000 abitanti), lettera a), del D.P.R. n. 570/1069, “ verifica che le candidature siano sottoscritte dal numero prescritto di elettori ”. Poiché dunque i soggetti di cui all’art. 14 della L. R. n. 53/1990 assolvono ad una funzione meramente notarile nel rispetto di quanto previsto, per plurimi rinvii, dal già richiamato art. 20 L. n. 15/1968 (alla cui stregua ” l'autenticazione deve essere redatta di seguito alla sottoscrizione e consiste nell'attestazione, da parte del pubblico ufficiale, che la sottoscrizione stessa è stata apposta in sua presenza, previo accertamento dell'identità della persona che sottoscrive. Il pubblico ufficiale che autentica deve indicare le modalità di identificazione, la data e il luogo della autenticazione, il proprio nome e cognome, la qualifica rivestita, nonchè apporre la propria firma per esteso ed il timbro dell'ufficio ”), è evidente come, a fronte di mai specificatamente dedotti vizi di irregolare individuazione dei sottoscrittori delle liste, la violazione delle regole sulla competenza territoriale del pubblico ufficiale il quale abbia proceduto alla attestazione della sottoscrizione delle stesse decampi in (mera) irregolarità amministrativa ad effetti non invalidanti in base all’applicazione dell’art. 21 octies, secondo comma, L. n. 241/1990, alla cui stregua “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ” – ritenendo il Collegio di dover giustappunto ricondurre ad un vizio sulla (mera) “ forma degli atti ” quello di accertamento della sottoscrizione delle liste elettorali ad opera di uno dei soggetti di cui all’art. 14 L. R. n. 53/1990, in località posta oltre il perimetro della circoscrizione propria all’ente presso cui esso operi (e poco importa se in base ad un rapporto di servizio a titolo professionale od onorario).

Il collegio pertanto rigetta il ricorso in epigrafe.

Tenuto conto del pur autorevole precedente giurisprudenziale dal quale il Collegio si è discostato nel decidere, esso ritiene ricorrere giustificati motivi per procedere alla compensazione delle spese di lite fra le parti.