TAR Cagliari, sez. II, sentenza 2018-04-09, n. 201800319

Pubblicato il 09/04/2018

N. 00319/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00998/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 998 del 2015, proposto da:
C A, rappresentato e difeso originariamente dagli avvocati F P, B F L e A T e, successivamente, a seguito di rinuncia al mandato, dagli avv.ti C S, A I e G M L, con domicilio eletto in Cagliari presso il loro studio legale, via Salaris n. 29;

contro

il Comune di Stintino, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato F D, domiciliato ex art. 25 cpa presso la Segreteria del T.A.R. Sardegna in Cagliari, via Sassari n. 17;

Regione Sardegna, in persona del Presidente p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati F I e G P, con domicilio eletto in Cagliari presso l’ufficio legale della Regione Sarda, viale Trento n. 69;

la Provincia di Sassari, in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- di tutti gli atti di formazione del Piano Urbanistico Comunale (PUC) del Comune di Stintino, pubblicato su

BURAS

01.10.2015 n. 44;

- di ogni ulteriore atto, connesso, presupposto e/o consequenziale, anche non conosciuto dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Stintino e della Regione Sardegna;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 14 marzo 2018 il dott. T A e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. C A è proprietario di un fondo della superficie di circa 1740 mq. nel Comune di Stintino, prospiciente per un fronte di circa 40 m la via Lepanto (in Catasto al Foglio 6, mappali 406-415), che ai sensi del PRG approvato D A 1564/U d 1 2112 1989 era classificato come C18 di “espansione residenziale", con destinazione residenziale previo piano intermedio.

Con ricorso iscritto al n. 850/10 del Registro di Segreteria ha impugnato la delibera n. 33 del 28 giugno 2010 di adozione del nuovo PUC che, modificando la precedente disciplina e trascurando - a suo avviso - la vocazione naturale dell’area, la inseriva in un progetto speciale denominato Parco Sud che determinava un totale azzeramento delle sue potenzialità edificatorie, con effetti, di fatto, ablatori.

In sintesi il ricorrente rilevava l'illegittimità della scelta pianificatoria del Comune ritenendola in contrasto con l'ammessa esistenza di un fabbisogno pregresso e con quella di un nuovo fabbisogno abitativo.

La scelta di piano si era infatti orientata – sempre secondo l’esposizione del ricorrente - nel senso di escludere l'edificabilità in aree già pianificate e completamente urbanizzate (quale quella in proprietà del ricorrente) per sottoporle ad un regime di fatto espropriativo (con l'obbligo di cessione delle stesse in favore del Comune).

Successivamente a tale impugnazione l’iter procedimentale di approvazione dello strumento urbanistico comunale ha seguito il suo corso addivenendosi, con delibera consiliare n. 22 del 14 luglio 2015, con la quale sono state recepite le prescrizioni dell’Assessorato regionale, alla definitiva approvazione del PUC e, previo positivo esperimento della verifica di coerenza, alla sua pubblicazione sul

BURAS

1.10.2015 n. 44.

Tali atti sono stati impugnati con il ricorso oggi in esame per i seguenti motivi:

Eccesso di potere per falsità dei presupposti di fatto. Carenza istruttoria e sviamento di potere. Violazione e falsa applicazione artt. 19 e 21 della LR n. 45/1989 e dei generali principi contenuti nella L.n. 1150/1942: in quanto il mutamento di destinazione impresso sull’area del ricorrente al fine di operare un ridimensionamento nel territorio comunale dell'edilizia residenziale, le cui esigenze sarebbero state sovrastimate all'atto della formazione del vecchio PRG sarebbe avvenuto sulla base di una valutazione dei presupposti di fatto assolutamente errata, come desumibile dalla relazione di accompagnamento al piano. Inoltre sarebbe irrazionale la scelta pianificatoria di riservare a zone diverse del territorio comunali le (sia pur insufficienti) previsioni di sviluppo residenziale. Sulla base delle precedenti prescrizioni urbanistiche, infatti, le aree interessate da tali previsioni - e contermini al porto - avevano avuto nel tempo una completa urbanizzazione (sia primaria che secondaria), strumentale all'attuazione delle previsione di sviluppo cittadino e all'allocazione di nuove realtà residenziali e turistico-ricettive. Entrambe tali circostanze avrebbero imposto (al fine di assicurare legittimità dell'azione amministrativa) una più approfondita e compiuta istruttoria da parte dell'amministrazione comunale di Stintino e una più puntuale motivazione.

Carenza istruttoria, contraddittorietà e sviamento di potere sotto ulteriori profili. Violazione art. 42 Cost. Rep. Violazione e falsa applicazione dei generali principi contenuti nella L.n. 1150/1942 e nella disciplina urbanistica: in quanto le aree di proprietà del ricorrente sarebbero accomunate dal fatto di essere le uniche, all'interno del Progetto Speciale, nelle quali è prevista, già in sede di pianificazione generale, una specifica di localizzazione di opere pubbliche e, in ogni caso, un vincolo di cessione in favore del Comune di Stintino. Parallelamente a tale localizzazione, inoltre, il PUC individuerebbe puntualmente - e con valore dichiaratamente prescrittivo - anche gli interventi edilizi da realizzare all'interno del piano, dei quali sono chiaramente indicati anche tipologia e destinazione. Di talché, pur trattandosi di uno strumento di pianificazione generale, il PUC si caratterizzerebbe - nella parte di interesse per il ricorrente - per i contenuti estremamente puntuali e di dettaglio, senza alcun margine di discrezionalità per il piano attuativo. In tal modo, oltretutto, si imporrebbe alle aree di proprietà del ricorrente un vincolo di natura sostanzialmente ablatoria senza alcun indennizzo, per un periodo di tempo indeterminato, con violazione dell'art. 42 Cost. Rep.;

Carenza istruttoria e sviamento di potere. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis, C. 2, lett. a) della LR 45/1989 e D.A. 2266/U/1983: in quanto in sede di controllo regionale, pur nel rispetto del potere pianificatorio comunale, erano emersi i profili di irrazionalità e irragionevolezza delle scelte operate dal Comune di Stintino, a danno della proprietà del ricorrente. Il Comune ha controdedotto a tali rilievi e la Regione ha preso atto delle controdeduzioni comunali senza nulla più obiettare, senza alcuna esplicitazione delle ragioni, con riferimento al progetto speciale Parco Sud, in relazione al quale non erano state affatto superate le rilevate criticità.

Concludeva quindi il ricorrente chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con vittoria delle spese.

Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di Stintino che, con difese scritte, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.

Si è altresì costituita in giudizio la Regione Sarda che, del pari, ne ha chiesto il rigetto, con favore delle spese.

In vista dell’udienza di trattazione la parti hanno depositato memorie con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

Alla pubblica udienza del 14 marzo 2018, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Occorre preliminarmente esaminare l’eccezione d’inammissibilità (parziale) del ricorso per carenza di interesse sollevata dalla difesa regionale.

Con le determinazioni regionali impugnate, la n. 1576/DG dell’11 giugno 2015 e la n. 2328/DG dell’11 settembre 2015, del Direttore generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza edilizia - Assessorato regionale enti locali, finanze e urbanistica – è stata dichiarata la coerenza del PUC del Comune di Stintino con il quadro normativo e pianificatorio sovraordinato.

In particolare, con il primo provvedimento la verifica di coerenza è stata subordinata al recepimento di una serie di prescrizioni ed è stata, poi, esitata positivamente con la seconda determinazione.

Per quanto proposto avverso tali atti l’eccezione va accolta e il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Ed invero, ai sensi dell'art. 31, L.R. 7/2002, il PUC entra in vigore con la pubblicazione nel BURAS, indipendentemente dalla conclusione positiva o meno della verifica di coerenza, che consiste in una “misura di coordinamento” tra la pianificazione paesaggistica sovraordinata e gli strumenti di pianificazione territoriale e di settore e non in un atto di controllo in senso stretto “stante l’eliminazione dei controlli sugli atti degli Enti locali per effetto dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione disposto con l’art. 9 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, e stante l’adeguamento della stessa legge regionale alla modifica costituzionale, con l’inequivoca disposizione di cui al primo comma dell’art. 31 che così recita : Il controllo preventivo obbligatorio sugli atti degli enti locali è soppresso” (cfr: TAR Sardegna, Sez. II, 2.8.2012, n. 767).

La finalità della predetta procedura di verifica è – piuttosto - quella di garantire il corretto e ordinato assetto del territorio regionale e di perseguire la tutela e la valorizzazione dei beni e dei valori paesistico-ambientali in coerenza con le prospettive di sviluppo sostenibile delineate dalla pianificazione sovraordinata (TAR Sardegna, Sez. II, 3.2.2016, n. 98).

Pertanto, l’atto regionale, adottato in sede di verifica di coerenza, non può né disporre l’annullamento dell’atto comunale, né incidere sulla sua efficacia, potendo soltanto contenere una possibile richiesta di riesame e di eventuale adeguamento cui il Comune può non uniformarsi, chiedendo comunque la pubblicazione del PUC sul B.U.R.A.S. al fine di fargli conseguire l’efficacia, (cfr. TAR Sardegna, ex multis: Sez. II, 11.7.2014, n. 601).

Quindi, se da un lato non appaiono trasmissibili ai provvedimenti regionali i vizi di merito delle scelte pianificatorie comunali, dall’altro lato il PUC non verrebbe travolto dall'eventuale annullamento dei provvedimenti regionali impugnati, con conseguente inammissibilità dell’impugnazione per quanto proposta nei confronti dei menzionati atti della Regione Sarda.

L’infondatezza nel merito del ricorso consente inoltre al Collegio di prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni procedurali sollevate dalle parti resistenti.

Il ricorrente contesta l'assegnazione alla zona urbanistica G - per servizi di interesse generale, all'interno del progetto "Parco Sud" - effettuata dall'impugnato PUC per l'area di sua proprietà di circa 1740 mq, prospiciente la via Lepanto, ubicata a ridosso del Porto Minori di Stintino.

Assegnazione che ha modificato quella contenuta nel previgente PRG, risalente agli anni '90, che classificava la predetta area come sottozona C18 con destinazione residenziale (destinazione mai concretamente attuata dal sig. Ardito).

Orbene, deve anzitutto rammentarsi che, secondo pacifico orientamento giurisprudenziale, le scelte in ordine alla destinazione urbanistica, in specie se espresse in sede di emanazione di nuovo strumento urbanistico, o sua variante generale, costituiscono valutazioni ampiamente discrezionali che non richiedono una particolare motivazione al di là di quella ricavabile dai criteri e principi generali che ispirano il piano, salva l'esigenza di motivazione puntuale in relazioni a situazioni soggettive di affidamento qualificato del privato in ordine a una precipua destinazione, come rivenienti da precedenti convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato, giudicati, di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio rifiuto su una domanda di permesso di costruire, oppure qualora sia impressa destinazione agricola a area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. tra le tante Cons. Stato, Sez. IV, n. 4917 del 4.10.2013;
Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2012, n. 5665, 16 novembre 2011, n. 6049).

Nel caso in esame non risulta che in relazione all’area di cui al ricorso fossero ricorrenti situazioni idonee a fondare il riconoscimento di un'aspettativa qualificata alla conservazione della destinazione edilizia.

Sotto questo profilo non è decisivo il rilievo di cui alla memoria depositata il 22.2.2018 dal ricorrente secondo cui tale aspettativa deriverebbe dal fatto che il lotto in questione si troverebbe inserito nel tessuto urbano ben definito e completamente urbanizzato, perché dotato di urbanizzazione primaria e secondaria.

L’area di proprietà del sig. Ardito, infatti, era compresa, nel vecchio P.R.G., in un comparto di zona “C”, il cui piano attuativo si poneva quale necessario presupposto per poter edificare.

Era, cioè, compresa in un più vasto contesto da infrastrutturare e avrebbe dovuto partecipare - pro quota - a tutti gli oneri afferenti allo strumento attuativo (cessione degli standards, realizzazione delle reti stradali, parcheggi pubblici, illuminazione etc.).

Ebbene, nell’arco di un trentennio, le aree incluse nella vecchia zona C (oggi soppressa), compresa l’area del ricorrente, che come detto erano assoggettate alle medesime norme urbanistiche e segnatamente all’obbligo di partecipare ad un unico piano attuativo per essere suscettibili di edificazione, non sono mai state oggetto di una siffatta proposta pianificatoria.

Pertanto la mera circostanza che la stessa si venga oggi a trovare in un’area limitrofa alla zona già edificata non vale ad integrare l’aspettativa qualificata che, in forza del ricordato orientamento giurisprudenziale, avrebbe consentito la conservazione della destinazione urbanistica impressa dallo strumento previgente.

Resta quindi confermato che, per quanto concerne la programmazione degli assetti del territorio, le scelte ampiamente discrezionali dell’amministrazione possono essere censurate soltanto in presenza di vizi logico-giuridici nel quadro delle linee portanti della pianificazione.

Da quanto sopra deriva che il privato che si ritenga leso da una scelta di piano non favorevole ai suoi interessi in ordine alla destinazione data ad una certa area di sua proprietà, non può dolersi della scelta amministrativa se non in presenza di profili di palese irragionevolezza o irrazionalità, nella specie non ricorrenti.

Col nuovo strumento urbanistico, infatti, è stato rivisto il dimensionamento degli insediamenti residenziali e produttivi, tenendo conto delle prescrizioni del Piano Paesaggistico Regionale al quale il PUC doveva adeguarsi.

Su tali criteri di massima, pertanto, l'Amministrazione Comunale ha mutato le vecchie zonizzazioni in un'ottica di sviluppo sostenibile rapportato alla nuova realtà comunale.

Dall’analisi del fabbisogno abitativo è invero scaturito un sovradimensionamento delle zone C ereditate dal vecchio PRG di Sassari, come comprovato dal fatto che tali zone sono rimaste, per circa trent'anni, in gran parte inattuate, come del resto l'area di proprietà del ricorrente.

E ciò ha portato all’individuazione delle (ridimesionate) aree destinate all’edilizia residenziale in altro sito ritenuto più idoneo a tal fine.

Del resto, la possibilità che il diritto di proprietà subisca limitazioni in ragione dell’interesse pubblico costituisce un rischio fisiologico connesso al diritto stesso.

Il potere di pianificazione urbanistica del territorio, invero, non è limitato alla individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, ed in particolare alla possibilità e ai limiti edificatori delle stesse, ma deve essere rettamente inteso in relazione ad un concetto di urbanistica che, per mezzo dell'utilizzo delle aree, realizzi anche finalità economico – sociali della comunità locale (non in contrasto ma anzi in armonico rapporto con analoghi interessi di altre comunità territoriali, regionali e dello Stato), nel quadro di rispetto e positiva attuazione di valori costituzionalmente tutelati.

In tale ottica dev’essere dunque letto l’inserimento dell'area in questione nel Progetto Speciale Parco Sud che, come affermato dal Comune trova il suo fondamento nelle sue caratteristiche ambientali, paesaggistiche e infrastrutturali già riconosciute dal PPR (delibera C.C. 32 del 19.9.2011, di reiezione dell’osservazione presentata dal sig. Ardito).

In conclusione, quindi, poiché nella sostanza tutte le censure proposte tendono a contestare nel merito la scelta pianificatoria operata dall’amministrazione comunale, insindacabile come tale da questo giudice, il ricorso si rivela infondato e va respinto.

Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.