Pubblicato il 06/06/2022

N. 07290/2022 REG.PROV.COLL.

N. 10344/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10344 del 2016, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato G V, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tacito, 90;

contro

Commissario Ad Acta per la Prosecuzione del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario Regione Lazio, Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato E Pzioso, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna,27, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto del commissario ad acta -OMISSIS- n. -OMISSIS- avente ad oggetto la definizione dei criteri per l'anno 2016 sull'erogazione dei contributi per cure climatiche e soggiorni terapeutici agli invalidi di guerra e assimilati

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Ad Acta per la Prosecuzione del Piano di Rientro Dai Disavanzi del Settore Sanitario Regione Lazio e di Ministero della Salute e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 27 maggio 2022 il dott. Raffaele Tuccillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio i ricorrenti chiedevano l’annullamento del decreto del Commissario ad acta per il disavanzo nel settore sanitario della Regione Lazio del -OMISSIS-avente ad oggetto “erogazione dei contributi per cure climatiche e soggiorni terapeutici agli invalidi di guerra e assimilati, ai sensi dell’articolo 57, comma 3, della legge 23.12.1978, n. 833 – anno 2015” nella parte in cui, nel disciplinare l’erogazione dei contributi per cure climatiche e soggiorni terapeutici previsti per alcune categorie di soggetti invalidi, viene esclusa l’estendibilità del contributo agli accompagnatori.

Si costituiva l’amministrazione resistente chiedendo rigettarsi il ricorso.

2. Il ricorso proposto non può trovare accoglimento.

Il collegio ritiene non sussistenti i presupposti per la necessaria riunione del presente con altri aventi ad oggetto analoghe pretese relative ad altre annualità, in quanto non sussistendo ragioni o vincoli di carattere pregiudiziale, osta all’accoglimento della richiesta il principio di economia processuale e l’esigenza di sollecita definizione di una controversia di risalente iscrizione.

L’art. 57, comma 3, della legge n. 833 del 1978 prevede che sono comunque fatte salve le prestazioni sanitarie specifiche, preventive, ortopediche e protesiche, erogate, ai sensi delle leggi e dei regolamenti vigenti, a favore degli invalidi per causa di guerra e di servizio, dei ciechi, dei sordomuti e degli invalidi civili. Nel caso di specie, il commissario ad acta per il piano di disavanzo nella regione Lazio ha escluso il diritto degli invalidi a ottenere il rimborso delle spese sostenute per gli accompagnatori.

Occorre considerare che secondo la Corte costituzionale (sentenza 1.6.1995, n. 217) la legge della Regione Basilicata, riapprovata il 17 gennaio 1995, la quale, richiamando l'art. 57, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, pone a carico del Fondo sanitario nazionale le prestazioni assistenziali e sanitarie in favore degli invalidi per causa di guerra e assimilati e degli invalidi civili per fatti di guerra, viola l'art. 117 Cost. per contrasto con i principi fissati dalla legislazione statale in materia. Viene infatti eluso il divieto, stabilito dall'art. 5, settimo comma, legge n. 407 del 1990, di porre a carico del Servizio sanitario nazionale prestazioni non espressamente previste da leggi dello Stato, e al riguardo non può sostenersi che quelle attribuite dalla legge regionale siano escluse dal divieto in base al richiamato art. 57, legge n. 833 del 1978, poiché tale norma, nel far salve le specifiche categorie protette, tra le quali gli invalidi per causa di guerra ed assimilati, ha fatto esplicito ed esclusivo riferimento alle prestazioni sanitarie, e non alle altre provvidenze economiche o accessorie, comprese nel diverso ambito dell'assistenza sociale. Del resto, pur ritenendo ricomprese nell'ambito dell'assistenza sanitaria le prestazioni in questione, è ravvisabile comunque il contrasto con il principio di autofinanziamento regionale degli oneri derivanti da erogazioni di livelli di assistenza sanitaria superiori a quelli uniformi, stabiliti dal piano sanitario nazionale (art. 13, D.Lgs. n. 502 del 1992). La predetta legge della Regione Basilicata è pertanto costituzionalmente illegittima, dovendosi tuttavia ritenere salvaguardate le prestazioni corrispondenti a quelle uniformi a livello nazionale, previste a favore degli invalidi per causa di guerra e assimilati.

Posta tale premessa, le Regioni e quindi il Commissario ad acta nell’esercitare la potestà programmatoria di loro spettanza godono di un ampio potere discrezionale, che deve bilanciare interessi diversi- e cioè il contenimento della spesa, la pretesa degli assistiti a prestazioni sanitarie adeguate e degli operatori privati che nel sistema sanitario si muovono con logica imprenditoriale, l’efficienza delle strutture pubbliche che costituiscono un pilastro del sistema sanitario universalistico- ben potendo in una determinata fase storica accentuare da una parte l’esigenza di contenimento della spesa e dall’altra l’esigenza di rafforzamento della tutela sanitaria, essendo l’atto programmatorio in esame quello che condiziona l’esercizio del diritto sociale alla salute rendendolo compatibile con il suo costo finanziario.

Il Commissario ad acta, ai fini del piano di risanamento del servizio sanitario regionale ha posto in essere una serie di provvedimenti volti per l’appunto a far fronte al necessitato piano sia di rientro dal deficit per addivenire al necessario equilibrio di bilancio e di cassa sia di una programmazione dell’assistenza sanitaria volta ad assicurare le prestazioni essenziali compatibili con le risorse economiche e finanziarie. Pertanto, nel proprio potere programmatorio, il commissario ad acta, come può individuare i tetti di spesa e stabilire di riservare le risorse disponibili ai soli cittadini residenti all’interno della Regione (Cons. St. 498/2011) può anche individuare dei criteri di riparto tra le varie strutture per la cura di una determinata patologia che tenga conto, tra l’altro, della collocazione spaziale della struttura (ripartizione in aree Nord, Centro e Sud), dei tempi di trasferimento, delle variabili cliniche di presentazione, della tutela dei cittadini e delle conseguenze finanziarie per il servizio sanitario, nonché restringere le attività a carico del SSN a quelle strettamente indispensabili, escludendo quelle non espressamente previste dalla legislazione di riferimento. il provvedimento impugnato appare esente dagli ulteriori vizi allegati. In particolare, si tratta di misure di macro-organizzazione e di razionalizzazione del sistema sanitario rispetto alle quali deve conseguentemente riconoscersi alla Regione e al Commissario un'ampia sfera di discrezionale valutazione delle varie esigenze che vengono in rilievo, anche di natura finanziaria: con la conseguenza che è ammissibile un sindacato sul piano giurisdizionale solo per profili di macroscopica o manifesta illogicità od arbitrarietà (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. II, sent. n. 1720 del 2013;
TAR Piemonte, questa II sez., sent. n. 531 del 2013). Come precisato, con orientamento pienamente condivisibile, dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. St. 1244/2016) i poteri attribuiti all'organo commissariale hanno come duplice finalità la tenuta economico-finanziaria del sistema sanitario regionale nell'ottica del rispetto del piano di rientro e la garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Le azioni del commissario ad acta possono tendere a garantire anche obiettivi minimali di tutela della salute ogni volta che siano preordinate a salvaguardare i livelli essenziali delle prestazioni. Pertanto, il piano di rientro, previsto dalla legge in presenza di un disavanzo eccessivo della spesa sanitaria in una determinata Regione, ha lo scopo di fissare l'obbligo giuridico della sua riduzione verso livelli sostenibili - definiti in obiettivi quantitativi e tempi determinati e vincolanti - alla condizione del pieno rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni secondo gli standard acquisiti in campo nazionale e del rispetto degli ordinari parametri di ragionevolezza logicità e non travisamento di fatto a tutela degli interessi coinvolti. A tutela di questo interesse generale e dunque a tutela dei diritti fondamentali dei cittadini soprattutto in prospettiva di tempo, la legge prescrive il rispetto delle compatibilità finanziarie secondo gli standard di maggiore efficienza e, ove tali compatibilità non siano rispettate, è necessario il contenimento della spesa negli ambiti estranei o eccedenti i livelli essenziali di assistenza.

L'attuazione del Piano richiede quindi scelte che hanno carattere generale anche quando hanno oggetti particolari, perché ciascuna di esse rientra in una somma in cui il totale è vincolato. Ogni intervento implica un raffronto tra altre possibili alternative di contenimento e dunque la considerazione dell'intero arco degli interessi coinvolti nelle scelte di contenimento, che sono tutte tra loro correlate. Pertanto, gli atti di programmazione sanitaria e socio-assistenziale in attuazione del Piano di rientro comportano scelte difficili di recupero o redistribuzione di risorse da operare sul terreno: a) della equa ripartizione dei sacrifici che sono inevitabilmente da compiere anche a carico delle aziende fornitrici dei servizi;
b) della massima appropriatezza delle prestazioni;
c) della eliminazione delle situazioni per le quali si registri uno squilibrato assorbimento di risorse da parte di un livello assistenziale rispetto ad altri livelli.

Ulteriore conseguenza è che il giudizio sulla ragionevolezza e la logicità delle scelte operate deve tener conto della complessità dei provvedimenti adottati diretti a graduare interventi di risparmio in presenza di risorse già limitate e attraverso il bilanciamento e la ponderazione tra diversi tipi di interessi e prestazioni eterogenee, nonché attraverso la considerazione delle alternative realistiche che si presentano. E' evidente che, fuori dai vincoli relativi ai livelli essenziali e ad oggettivi criteri di logicità, ragionevolezza, economicità e di appropriatezza, quest'ordine di scelte comporta per sua natura una sfera di discrezionalità politico-amministrativa particolarmente ampia. Perciò, il giudice deve - secondo i principi generali in presenza di sfere di forte discrezionalità - limitarsi a valutare se sussistono profili di evidente illogicità, di contraddittorietà, di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà o di irragionevolezza della determinazione e dei modi di adozione della stessa.

Nel caso di specie, non appare che il diritto al rimborso delle spese sostenute dagli accompagnatori derivi direttamente dalla legge e la scelta commissariale di escludere le spese per gli accompagnatori da quelle rimborsabili, tenuto conto della peculiare situazione economica ratione temporis vigente, non appare illogica o irrazionale. Inoltre, sempre ai fini del giudizio di logicità e ragionevolezza della previsione, si deve evidenziare che il commissario aveva inviato la proposta di programma operativo ai Ministeri della Salute e dell’Economia e delle finanze. Nel parere reso dai citati ministeri è stato evidenziato che la previsione dell’erogazione del contributo per l’accompagnatore eccede sia quanto disposto dalla l. n. 833 del 1978 sia quanto previsto dal