Pubblicato il 31/10/2023

N. 16182/2023 REG.PROV.COLL.

N. 09155/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9155 del 2018, proposto da
Anav (Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori), Utoservizi Salemi s.r.l., Troiani Autoservizi s.r.l., Cialone Tour s.p.a., Ias Touring, Autolinee Varesine s.r.l., Frama per Servizi Autom. s.r.l., Autoservizi Tuscia s.r.l., Europa Viaggi di Ronci A. &
C. s.n.c., Geaf coop. a r.l., Autoservizi Magni Luigi &
F. s.r.l., Realitours s.r.l., Autolinee Corsi e Pampanelli s.n.c., Sangritana s.p.a. e T.U.A. s.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Massimo Malena e Vitaliano Mastrorosa, con domicilio digitale in atti;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale in atti;

per l'annullamento

- della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 55/2018 pubblicata all’Albo pretorio dal 21 maggio 2018 al 4 giugno 2018, avente ad oggetto “ Approvazione del Regolamento per l’accesso e la circolazione degli autobus nelle Ztl bus A, B, C ”, compreso l’allegato regolamento e tariffario;

- di ogni ulteriore eventuale atto precedente e presupposto, conseguente o, comunque, connesso con quello impugnato, compresa, ove necessario, la proposta di delibera formulata di Giunta comunale n. 53 del 30 novembre 2017, la delibera di Giunta n. 262 del 30 novembre 2017 con cui le ZTL BUS 1 e 2, a suo tempo istituite con delibera n. 314 del 4 aprile 2000, sono state revocate e sostituite dalle ZTL A, B e C, con effetto dalla entrata in vigore del predetto regolamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 settembre 2023 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, le ricorrenti - imprese operanti nell’ambito “ del settore del trasporto pubblico locale, prevalentemente svolgendo autolinee regionali e bi-regionali non onerati da obblighi di servizio pubblico ” e relativa associazione rappresentativa – contestano la deliberazione n. 55 del 21 maggio 2018, con cui l’Assemblea Capitolina ha approvato il “ Regolamento per l’accesso e la circolazione degli autobus nelle ZTL A, B, e C ” (di seguito “Regolamento”), nonché la presupposta deliberazione della Giunta di Roma Capitale n. 262 del 30 novembre 2017 (impugnata con il ricorso introduttivo), nella parte in cui hanno “ completamente interdetto l’accesso alla ZTL C - in sostanza l’anello più centrale avente un’ampiezza di 4,3 kmq ed un perimetro di circa 11,5 km (cfr. piantina all. C, del. 262/17 – all.2) - fatta eccezione per gli autobus turistici utilizzati da istituti scolastici per il trasporto di soli studenti della scuola primaria che si recano in gita scolastica presso siti localizzati nella stessa ZTL C, peraltro entro il limite giornaliero di 30 mezzi, nonché da esercizi alberghieri, con sede all’interno della predetta zona, con un numero di stanze pari o superiore a 40, sempre secondo un limite fissato a 30 mezzi giornalieri ad esaurimento e limitatamente al solo trasferimento di persona da o verso la struttura alberghiera ”.

Avverso tali provvedimenti parte ricorrente articola plurime censure in ragione dell’indebita compressione dell’attività imprenditoriale delle esponenti, conseguente alla regolamentazione introdotta dall’amministrazione capitolina, in tesi inidonea a realizzare un equilibrato bilanciamento tra i plurimi interessi in rilievo.

Roma Capitale di costituiva in giudizio ampiamente argomentando sulla legittimità delle proprie determinazioni.

Con successive memorie le ricorrenti insistevano per l’annullamento degli atti impugnati, ribadendo le doglianze già formulate.

All’udienza pubblica di smaltimento del 22 settembre 2023, la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere respinto, in ragione dell’infondatezza di tutti i motivi di doglianza ivi formulati.

Lamenta, inoltre, parte ricorrente la violazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), nonché dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, sostanzialmente sostenendo che tale riferimento normativo non sarebbe sufficiente a legittimare la previsione della contestata disciplina dell’ingresso nelle ZTL BUS A, B e C per tutti i bus turistici: sia per i NCC turistici, sia per quelli dedicati al servizio di linea GT.

Ebbene, anche tale censura deve essere disattesa, ritenendo il Collegio che gli atti impugnati non violino le previsioni del richiamato art.

7 - che, infatti, consente di “ delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio ” - osservando il Collegio come Roma Capitale non abbia impedito ai bus turistici l’accesso tout court al territorio, bensì ragionevolmente limitato il censurato divieto alla sola ZTL C (equivalente alla previgente “ ZTL Centro storico ”) comprendente il cuore storico-monumentale della città di Roma e, in particolare, la zona del Colosseo, del Centro Storico e del Vaticano, notoriamente di maggiore interesse storico-culturale e, dunque, da preservare in modo più incisivo, stante l’immenso valore sotteso.

Non appare irragionevole, infatti, che aree particolarmente sensibili, all’interno delle quali si addensano complessi di rilievo storico, artistico, monumentale ed archeologico, iscritti nella Lista del Patrimonio Mondiale UNESCO ed aventi caratteristiche di valore universale, vengano a formare oggetto di una peculiare disciplina, al fine di preservarne l’integrità e di garantirne la fruibilità nel fondamentale rispetto degli interessi di salubrità ambientale e di garanzia della conservazione del valore culturale ad esse riconducibile.

La contestata delibera di Giunta, nelle proprie premesse, riporta le ragioni che hanno condotto l’amministrazione ad istituire le ZTL A, B e C per i bus, sottolineando l’eccezionale rilevanza del demanio pubblico del centro storico i cui beni “ devono essere dotati di un adeguato sistema di tutela e di gestione che ne garantisca la salvaguardia ” attraverso l’adozione di “ strumenti finalizzati alla tutela del richiamato patrimonio ” tra cui “ deve ricomprendersi l’istituzione della ZTL BUS ”, in ossequio agli obiettivi già posti dal PGTU, secondo cui all’interno della “

ZONA

1 ” (Area centrale Mura Aureliane) si dovrà “ avere un uso quasi esclusivo di mobilità pedonale, ciclabile e del trasporto pubblico con una sostanziale riduzione del traffico veicolare privato, sia di attraversamento che di destinazione, che dovrà rispettare i più alti standard di compatibilità ambientale ”, incoraggiando una “ gestione della mobilità in un quadro di sistema (che) garant (isca) equilibrio tra le esigenze delle diverse componenti e favor (isca) al massimo l’integrazione fra i diversi modi di trasporto sull’intero territorio urbanizzato con la finalità di assicurare alla città un modello di accessibilità coerente con la sua vocazione storico artistica e … la diminuzione delle emissioni inquinanti ” nonché di “ organizzare integralmente il centro storico per isole ambientali, estendendo progressivamente le zone a traffico limitato alle aree esterne, permettendo la circolazione ai soli mezzi a basse emissioni ” anche attraverso “ strumenti di attuazione di interventi per la regolamentazione della circolazione e dell’accesso alle aree urbane più interne, tra i quali il piano dei bus turistici, il piano delle isole ambientali, il piano delle merci, oltre all’introduzione di misure di tipo strutturale quale la realizzazione di un nuovo dispositivo di accesso all’area centrale della Città di Roma, regolato da un sistema di tariffazione misurata in base al livello di inquinamento prodotto ”.

Sulla base di tali premesse, l’amministrazione, con la contestata deliberazione dell’Assemblea Capitolina, ha, dunque, scelto di “ dotarsi di una specifica disciplina volta ad inasprire le limitazioni all’ingresso dei bus turistici nelle aree centrali della città e a favorire il raggiungimento di stalli di sosta esterni alle stesse con successivo utilizzo dei mezzi di trasporto pubblico locale ”, nell’intento di favorire il raggiungimento delle zone centrali attraverso sistemi di mobilità a ridotto impatto sulla viabilità cittadina quali, in particolare, il trasporto pubblico locale, nella considerazione che esso garantisca in centro storico la migliore soluzione trasportistica, considerato che “ l’area di che trattasi è a forte valenza attrattiva e ormai presenta ulteriori condizioni di criticità della viabilità e fenomeni di congestione ”.

L’impostazione complessiva del Regolamento è, infatti, quella di introdurre un sistema territoriale di tutele crescenti, in cui le aree di maggior pregio, ricomprese nella ZTL C, sono state sottoposte a maggiore tutela, attraverso la previsione - quale regola generale e salvo limitate deroghe - del divieto di ingresso per i bus turistici, nell’intento di cercare di limitare il trasporto privato (in cui rientra anche il NCC) per l’accesso diretto al centro storico, di favorire la possibilità di utilizzare il trasporto pubblico locale ovvero le strutture private in una logica di trasporto plurimodale (da quello privato a quello pubblico) sempre in una logica di tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale ivi presente.

La finalità perseguita dall’amministrazione mediante l’istituzione e la disciplina delle ZTL è, dunque, quella, non solo di tutela ambientale, quanto, innanzi tutto, quella – comunque connessa - di tutela del patrimonio artistico e architettonico delle aree centrali della città nonchè di superamento dei problemi di viabilità atteso che “ le strade del Centro Storico, per le loro caratteristiche strutturali e per il loro rilievo storico e artistico, sono inadeguate a sostenere l’impatto, in termini di usura e danneggiamento, determinato dal transito di veicoli pesanti così come evidenziato dagli studi in tema di mobilità ” e che “ l’impatto del transito di un veicolo pesante sul manto stradale risulta essere notevolmente maggiore, in termini di danneggiamento, rispetto al danneggiamento prodotto da un’autovettura privata ”.

L’obiettivo perseguito è, quindi, principalmente quello di limitare il transito veicolare privato all’interno delle zone centrali, favorendo il raggiungimento di tali aree a mezzo sistemi di mobilità a ridotto impatto sulla viabilità cittadina, nella considerazione che le dimensioni e le caratteristiche dei pullman determinano un’occupazione della sede stradale che impatta negativamente sulla viabilità.

Ben si comprende, dunque, come la limitazione dell’accesso dei bus turistici al centro storico appaia una misura che tende ad evitare assembramenti nelle vicinanze delle zone monumentali di maggiore interesse città, al molteplice scopo di migliorare la fruibilità delle stesse, scongiurare possibili danneggiamenti, snellire l’andamento della circolazione veicolare, con ripercussioni positive sia sotto il profilo strettamente ambientale, che funzionale di gestione della viabilità urbana.

In questo contesto, dovendosi, dunque, assicurare la possibilità di raggiungere le zone del centro, non appare, altresì, irragionevole la scelta di consentire l’accesso alle ZTL al trasporto pubblico locale e, in particolare, agli autobus in servizio pubblico di linea, in un’ottica di complessivo equilibrio tra le esigenze delle diverse componenti e di massima integrazione fra i diversi modi di trasporto sull’intero territorio urbanizzato.

Parte ricorrente rileva, innanzi tutto, la manifesta irragionevolezza delle deliberazioni impugnate, nella misura in cui il divieto di accesso dei bus turistici alla ZTL C non solo non migliorerebbe l’azione di contrasto all’inquinamento, ma al contrario peggiorerebbe lo scenario complessivo, determinando un incremento del traffico privato e dunque, in termini finali, dell’inquinamento stesso.

I ricorrenti lamentano, infatti, che le misure adottate da Roma Capitale – sebbene preordinate ex lege alla riduzione del traffico – avrebbero invece finito per incrementarlo.

Il potere di istituzione delle ZTL di cui si discorre trova la sua fonte legale nell’art. 7, comma 9, del d.lgs. n. 285/1992, a rigore del quale il provvedimento di delimitazione delle ZTL deve essere adottato all’esito di una valutazione globale e sintetica di molteplici interessi, di cui l’interesse alla riduzione dell’inquinamento è, invero, soltanto uno dei tanti.

In particolare, la norma in commento prevede che il provvedimento in questione vada adottato “tenendo conto (anche) degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio ”, sicché sarebbe errato scrutinare i provvedimenti de quibus soltanto in chiave di riduzione dell’inquinamento.

Ebbene, ciò posto, ad avviso del Collegio, tale censura trascura il fatto che i provvedimenti gravati mirino a realizzare molteplici scopi, di cui - come già evidenziato - la riduzione dell’inquinamento è soltanto uno dei tanti, espressamente prefiggendosi il Regolamento la “ modific (a de) gli attuali criteri per la circolazione e la sosta degli autobus nel territorio cittadino ” nell’intento “ di ottenere una maggiore tutela ambientale, una migliore salvaguardia del patrimonio artistico e architettonico della città, nonché una riduzione del traffico veicolare di mezzi superiori a 8 metri ”.

In tale contesto di eterogeneità degli interessi pubblici simultaneamente perseguiti dall’amministrazione, non appare, dunque, risolutiva l’obiezione di parte ricorrente secondo cui l’esigenza di riduzione del tasso di inquinamento avrebbe potuto essere soddisfatta più efficacemente con interventi mirati sulle autovetture anziché sugli autobus privati.

Essendo, infatti, l’amministrazione chiamata a realizzare anche altri interessi pubblici, è assolutamente ragionevole che la stessa amministrazione accetti – in un’ottica di contemperamento di interessi concorrenti – di non adottare la misura più efficace in assoluto sul versante della lotta all’inquinamento, avendo tale misura più articolate e complesse finalità, tra le quali quella di mantenimento del patrimonio monumentale.

Ciò senza dimenticare il consolidato insegnamento di questa Sezione, a rigore del quale “ la giurisprudenza, sia amministrativa che civile, è unanime nel ritenere che i provvedimenti di limitazione della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati sono espressione di scelte discrezionali delle pubbliche amministrazioni, che incidono su valori costituzionali spesso contrapposti, da contemperare secondo criteri di ragionevolezza. Tali provvedimenti sono sindacabili in sede giurisdizionale solo in caso di abnormità e manifesta irragionevolezza delle misure adottate ” (cfr. ex multis, questa Sezione II, n. 13795 del 21 dicembre 2020).

Ebbene, il Collegio è dell’avviso che certamente nel caso di specie non ricorra alcuna ipotesi di abnormità e manifesta irragionevolezza, avendo gli avversati provvedimenti:

- solo limitato (e non già interdetto in assoluto) l’accesso degli autobus turistici alle ZTL nonché solo consolidato un regime di onerosità che era già stato introdotto ben prima della loro adozione;

- fatto uso di criteri applicativi pienamente rispettosi del canone di proporzionalità, come ad esempio il criterio della territorialità a tutele crescenti (le aree di maggior pregio sono state sottoposte a maggior tutela, nonché rese più costose), il criterio ambientale (sono state previste maggiorazioni tariffarie per i mezzi più inquinanti), il criterio della tariffazione a consumo (è stato introdotto un sistema di permessi a carnet, lasciando però invariato il costo del permesso giornaliero già previsto dal sistema previgente), il criterio dell’interoperabilità delle aree.

Parte ricorrente denunzia, altresì, un asserito contrasto del sistema di regole introdotto dai provvedimenti gravati - in tesi diretto a favorire i servizi di linea sovvenzionati – rispetto al Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale (nel prosieguo “PGTU”), approvato con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 21/2015, che sarebbe, invece, a creare un sistema unitario di mobilità imperniato sulla concreta accessibilità della città, senza più distinzioni tra servizi di trasporto di linea pubblico ed i servizi di trasporto privati.

Pure questa censura non può essere condivisa, oltre che per quanto fin qui osservato, non potendo dalla concezione “integrata” di mobilità discendere ex se alcun impegno automatico dell’amministrazione comunale ad equiparare in toto il trasporto privato al trasporto pubblico, impegno che, infatti – contrariamente a quanto parte ricorrente sostiene - non traspare assolutamente dalle previsioni del PGTU.

Tale documento programmatico contiene, infatti, a ben vedere plurime disposizioni da cui si evince chiaramente l’obiettivo di potenziare ed agevolare il trasporto di linea pubblico, ivi auspicandosi “ specifiche azioni di razionalizzazione e potenziamento del TPL sulle direttrici portanti ” e che “ attraverso il previsto controllo elettronico del perimetro sarà possibile attuare nuove regolamentazioni specifiche per ciclomotori, motoveicoli, bus turistici e veicoli merci, oltreché effettuare il monitoraggio continuativo dei flussi veicolari ed avere contezza degli effetti sul traffico di eventuali provvedimenti di tipo emergenziale ”, vieppiù ammettendosi la possibilità che vengano introdotte “ nuove regole che riguarderanno la ZTL dell’Anello ferroviario (che) saranno attuate attraverso un progetto organico e progressivo che riguarderà il Potenziamento del Trasporto Pubblico di superficie ”.

In questa prospettiva, è agevole comprendere come del tutto pretestuosa sia anche la doglianza afferente alla supposta disparità di trattamento rispetto al trasporto pubblico locale di linea.

Basti al riguardo considerare come il trasporto pubblico serva a garantire la mobilità sul territorio di tutti i cittadini e, in prospettiva, anche a coloro i quali non siano nelle condizioni di sostenere il relativo prezzo di mercato.

Ugualmente priva di pregio è la censura con cui parte ricorrente contesta, ancora, un deficit istruttorio, risultando per tabulas che i provvedimenti impugnati siano stati preceduti da specifici atti volti a ponderare tutti gli interessi coinvolti nella vicenda in esame.

In particolare, la deliberazione della Giunta Capitolina n. 262 del 30 novembre 2017 (istitutiva della ZTL BUS A, B e C) è stata preceduta da uno specifico studio in tema di mobilità realizzato dal centro studi ACI – Automobile Club Italia, mentre la deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 55 del 15 maggio 2018 (recante il Regolamento) è intervenuta a monte di uno studio curato da Roma Servizi per la Mobilità (protocollo n. QG/38759 del 29 novembre 2016), peraltro ulteriormente aggiornato ed integrato con note prot. n. QG/31307 dell’8 settembre 2017, prot. n. QG37407 del 26 ottobre 2017 e prot. n. QG 38076 del 2 novembre 2017, che illustra le criticità del sistema previgente, nel quale il ricorso al bus privato per l’accesso alle zone centrali della città era indicato (paradossalmente) come più economico rispetto alla mobilità tramite mezzo pubblico.

La condizione fissata all’art.7, comma 9, del Codice della Strada (analisi dell’effetto sul traffico, sull’inquinamento, sul patrimonio ambientale e culturale) è, dunque, ampiamente tratteggiata sia nella delibera n.262/2017 che nella delibera n. 55/2018, nelle quali si dà conto della complessiva volontà dell’Amministrazione di ridurre il traffico veicolare, particolarmente nelle zone centrali e per i mezzi più pesanti, allo scopo di migliorare il congestionamento del traffico e tutelare l’ambiente inteso in senso complessivo (protezione dall’inquinamento e tutela dell’immenso patrimonio storico e archeologico).

V’è indubbiamente stata, pertanto, un’attività istruttoria preliminare e strumentale rispetto all’adozione dei provvedimenti impugnati.

A ciò si aggiunga che l’istituzione delle zone a traffico limitato, e la loro perimetrazione, rientra nella

piena discrezionalità dei Comuni ( quam multis , questa Sezione, n. 16307/2022).

Ugualmente infondata appare la doglianza con cui parte ricorrente sostiene che i provvedimenti gravati confliggerebbero con il PGTU, che non consentirebbe di subordinare l’ingresso in ZTL al pagamento di un corrispettivo.

Ad avviso del Collegio l’assenza nel PGTU di specifiche disposizioni in tal senso non può, infatti, essere letta alla stregua di un divieto di ZTL a pagamento (si veda al riguardo, da ultimo, Consiglio di Stato 27 ottobre 2021 n. 7185).

A ciò si aggiunga come, in realtà, il par.