N. 00206/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00366/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 366 del 2015, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avv. R G, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. E L in Torino, corso Sebastopoli N. 176;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliato presso i suoi uffici, in Torino, corso Stati Uniti, 45;

per l'annullamento

del decreto n. 433898-2014-41080-DS10 del Vice Capo Vicario del Dipartimento dell'Amministrazione -OMISSIS- emesso in data 21.1.2015 e notificato il 22.1.2015, con il quale la ricorrente, -OMISSIS-del -OMISSIS-è stata dichiarata dispensata dal servizio;

nonché di ogni altro atto e provvedimento allo stesso consequenziale, presupposto e comunque correlato e/o connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 52 D. Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2016 la dott.ssa Silvana Bini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente, -OMISSIS-della -OMISSIS-, assunta dal -OMISSIS-, presta sevizio dal -OMISSIS-presso la -OMISSIS-di -OMISSIS-.

Con il presente ricorso, ritualmente notificato e depositato, ha impugnato il provvedimento con cui era stata disposta la sua dispensa dal servizio ai sensi dell'art. 129 DPR 3/57.

Espone di aver da sempre prestato attività lavorativa con diligenza e puntualità, nonostante le numerose sanzioni disciplinari (per lo più nella forma di pena pecuniaria e nel minimo edittale previsto dall’ordinamento), per le assenze, non giustificate, dovute alle condizioni di salute e alla situazione familiare.

Tuttavia, a causa dei giudizi complessivi annuali con votazioni finali che oscillavano dal insufficiente al mediocre, nonostante in alcuni anni vi fossero giudizio positivo (distinto e buono), alla ricorrente è stato notificato in data 17.6.2014 l’avviso dell’avvio del procedimento per la dispensa dal servizio.

In data 1.7.2014 ha presentato istanza di audizione e chiesto di essere assistita da un legale.

A fronte della convocazione per il giorno 26.11.2014, ha richiesto un differimento, per motivi personali (non documentando però la richiesta) e alla nuova convocazione del 21.11.2014, non si è presentata, avendo richiesto un ulteriore rinvio, non concesso in quanto non documentato.

Ritiene di esser oggetto di comportamenti vessatori e ostruzionistici nell’ambiente di lavoro, pur avendo una difficile situazione familiare, senza essere mai stata aiutata.

Avverso l’atto di dispensa ha quindi articolato i seguenti motivi:

violazione dell’art 131 D. lgs. 443/92;
violazione di legge per falsa applicazione dell’art 129 DPR 3/57;
violazione dell’art 18 L. 312/80;
violazione della L. 241/90, violazione ed eccesso di potere per violazione della prassi amministrativa interna, eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti erronea valutazione, illogicità manifesta sviamento e incompetenza: nell’unico motivo parte ricorrente lamenta i seguenti aspetti:

- al -OMISSIS-non può essere applicato l'art. 129 DPR 3/1957, pertanto erroneamente l’Amministrazione ha ritenuto di applicare detta disposizione in forza dell’art 131 D. Lgs. N. 443/1992;

- nel caso si ritenesse applicabile il suddetto art 129, si lamenta l’uso distorto e incompleto della norma, poiché sono state lese le garanzie partecipative apprestate dal D. lgs. 449/92 per il procedimento disciplinare per gli appartenenti al Corpo di -OMISSIS-;

- il provvedimento è viziato anche sotto il profilo dello sviamento, poiché non è mai stata valutata la qualità del servizio prestato dalla ricorrente, ma il provvedimento si è solo fondato sui giudizi complessivi, che risultavano prevalentemente negativi, a causa delle sanzioni disciplinari;
da ciò consegue anche la carenza dei presupposti e il difetto di motivazione.

Sostiene parte ricorrente che i provvedimenti che attestano il suo scarso rendimento sono caratterizzati da assoluta genericità non evidenziando alcun comportamento o fatto specifico su cui fondare un giudizio negativo, in contrasto con quanto previsto dalla circolare sulla redazione di detti documenti.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione penitenziaria, chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 126 del 2 maggio 2015 la domanda cautelare è stata respinta, con la seguente motivazione : “Considerato che il ricorso non sembra provvisto di apprezzabili elementi di fumus boni iuris, tenuto conto che:

- secondo l’orientamento giurisprudenziale condiviso dalla Sezione, la dispensa per scarso rendimento di cui all'art. 129, t.u. 10 gennaio 1957 n. 3 si configura quale istituto di diretta ed autonoma applicazione anche nei confronti del personale della -OMISSIS-, costitutivo di principi generali validi per tutto il pubblico impiego ed essenzialmente applicabile alle ipotesi in cui la continuazione del rapporto di servizio risulti impossibile sulla base di una valutazione oggettiva e globale della condotta lavorativa del dipendente, se raffrontata con la condotta che il rapporto di servizio medesimo viceversa impone;
tali intrinseche caratteristiche dell'istituto inducono pertanto ad escludere che esso sia caratterizzato da un'applicazione meramente residuale, e pertanto possibile nelle sole ipotesi nelle quali non possano trovare applicazione istituti di differente natura, in primis l'irrogazione delle sanzioni disciplinari (T.A.R. Bologna, sez. I, 17 settembre 2014, n. 899;
Consiglio di Stato sez. IV, 16 aprile 2012 n. 2162);

- il provvedimento impugnato appare congruamente motivato alla luce di una valutazione complessiva del rendimento della dipendente durante l’intero arco temporale del servizio svolto presso la -OMISSIS-di -OMISSIS-, a far data dall’anno 2000 fino all’attualità;
rendimento contrassegnato da numerose sanzioni disciplinari (dalla censura alla deplorazione) estese durante l’intero arco temporale, da giudizi quasi costantemente negativi (da “insufficiente” a “mediocre”, con l’unica eccezione del giudizio di “buono” riportato nell’anno 2010), e da reiterati inviti e ammonizioni dei superiori gerarchici, scritti e orali, a modificare in positivo il proprio comportamento, rimasti però inevasi;

- nel corso del procedimento amministrativo sfociato nell’adozione del provvedimento impugnato, la partecipazione procedimentale della ricorrente è stata garantita dall’Amministrazione attraverso l’invito a svolgere oralmente le proprie deduzioni in sede di udienza avanti il Consiglio di Amministrazione, mentre la seconda, reiterata, richiesta di rinvio dell’udienza formulata dall’interessata non è stata accolta perché motivata su presupposti non documentati”.

Con ordinanza n. 3326 del 29 luglio 2015 il Consiglio di Stato ha sospeso il provvedimento, in considerazione del danno, invitando il TAR alla sollecita fissazione della trattazione del merito.

All’udienza del 13 gennaio 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1) Il presente ricorso è proposto avverso il provvedimento di dispensa, adottato nei confronti di un -OMISSIS-di -OMISSIS-.

Il Collegio, pur comprendendo la drasticità del provvedimento e consapevole altresì della gravità delle conseguenze di un atto che dispone la dispensa dal servizio, non ravvisa ragioni giuridiche per discostarsi da quanto statuito dall’ordinanza cautelare, essendo il provvedimento esente dai profili di illegittimità sollevati nel ricorso.

2) Il primo motivo propone una questione più volte affrontata dalla giurisprudenza, sulla applicabilità nei confronti del personale della -OMISSIS- dell’art 129 T.U. n. 3/1957.

Secondo l’orientamento prevalente, la dispensa per scarso rendimento è istituto pacificamente applicabile anche agli appartenenti alla -OMISSIS- che costituiscono una delle categorie non contrattualizzate.

La descrizione delle caratteristiche di tale istituto sono ben definite nella sentenza 2162/2012 del Consiglio di Stato che afferma, richiamando un indirizzo pacifico: "Inoltre, l'art. 131 del medesimo D.Lgs. n. 443 del 1992 dispone, con clausola di ordine generale, che per quanto in esso non previsto "al personale del -OMISSIS-si applicano, in quanto compatibili, le norme relative agli impiegati civili dello Stato".

In conseguenza di ciò, quindi, anche nei confronti del personale della -OMISSIS- la dispensa per scarso rendimento di cui all'art. 129 del T.U. 3 del 1957 si configura quale istituto di diretta ed autonoma applicazione, costitutivo di principi generali validi per tutto il pubblico impiego (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. IV, 18 marzo 2009 n. 1596) ed essenzialmente applicabile alle ipotesi in cui la continuazione del rapporto di servizio risulti impossibile sulla base di una valutazione oggettiva e globale della condotta lavorativa del dipendente, se raffrontata con la condotta che il rapporto di servizio medesimo viceversa impone.

Tali intrinseche caratteristiche dell'istituto medesimo inducono pertanto ad escludere recisamente che esso sia caratterizzato da un'applicazione meramente residuale, e pertanto possibile nelle sole ipotesi nelle quali non possano trovare applicazione istituti di differente natura, in primis l'irrogazione delle sanzioni disciplinari.

Il primo motivo di ricorso va quindi respinto.

3) Nel secondo motivo si lamenta la violazione delle garanzie partecipative: sostiene la ricorrente che nel corso del rapporto di lavoro non le sarebbero state fornite possibilità di difesa rispetto all’addebito che ha portato alla grave conseguenza. Secondo la tesi della ricorrente il persistente insufficiente rendimento che determina la dispensa dal servizio, seppure non presenti natura disciplinare, ha in comune con i comportamenti rilevanti disciplinarmente, la violazione dei doveri d’ufficio. Pertanto avrebbero dovuto essere previste le medesime garanzie di partecipazione al procedimento di dispensa stabilite per il procedimento disciplinare. Lamenta in particolare di non aver potuti essere assistita da un legale, come richiesto espressamente.

Anche questo motivo non può essere accolto.

Alla ricorrente infatti è stata assicurata la facoltà di intervenire per svolgere le proprie difese;
a tal fine la Commissione competente ha rinviato la prima convocazione su sua istanza, seppure la richiesta di rinvio non fosse documentata.

Né può ravvisarsi una violazione per il mancato rinvio della seconda convocazione, dal momento che la ricorrente ha motivato detta istanza per “motivi personali”, senza allegare ulteriori elemnti di prova.

Ugualmente nessuna profilo di illegittimità si configura per la mancata assistenza di un difensore, stante l’assenza di una norma che prevede nel procedimento de quo (e neppure nel procedimento disciplinare) obbligatoriamente la presenza di tale figura.

4) Nel successivo motivo è lamentato l’eccesso di potere per sviamento e per carenza di presupposti, perché non sarebbe mai stata valutata la qualità del servizio prestato dalla ricorrente, ma sarebbero stati presi in considerazione solo i giudizi complessivi, mediocri o insufficienti, dovuti alle sanzioni disciplinari riportate a causa di assenze dal servizio per malattia.

In sintesi non vi sarebbero elementi certi di provato scarso rendimento, relativi al servizio prestato, ma solo un episodio di ammonizione, risalente al 2005, causato dal difficile rapporto con il Comandante di reparto.

Da ciò anche il difetto di motivazione e il travisamento dei fatti.

Anche questa censura risulta infondata, proprio alla luce della documentazione in atti, da cui emerge un quadro di scarsa responsabilità verso l’attività lavorativa.

Si deve ricordare che la dispensa è un provvedimento caratterizzato da notevole discrezionalità che mira a colpire un comportamento che, anche laddove non rilevi sul piano disciplinare, denoti una condotta complessiva di scarsa attenzione verso i doveri di ufficio.

In tal senso, infatti, la dispensa dal servizio per scarso rendimento risponde innanzitutto all'esigenza di tutelare la funzionalità e l'assetto organizzativo della pubblica amministrazione nei riguardi del comportamento del dipendente, che, complessivamente, denoti insufficiente rendimento dell'attività da lui prestata, con riguardo all'insussistenza di risultati utili, per quantità e qualità, alla funzionalità dell'ufficio, ed ha pertanto natura diversa da quella disciplinare, potendo tuttavia basarsi anche su fatti disciplinarmente rilevanti (indipendentemente dall'esito del relativo procedimento) e idonei ad apprezzare la scadente attività lavorativa e lo stesso comportamento (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, sez. IV, 28 novembre 2006 n. 6955).

Nel provvedimento impugnato non solo si richiamano tutte le sanzioni e i giudizi dei rapporti informativi, ma vengono anche descritte le ragioni che giustificano l’adozione di un atto di cessazione del rapporto di pubblico impiego: non solo la condotta tenuta dalla ricorrente è idonea a motivare un giudizio di scarso rendimento, ma non si deve sottovalutare come l’Amministrazione abbia più volte concesso alla ricorrente occasioni per modificare il proprio modus agendi.

Visionando il foglio matricolare che riporta tutte le valutazioni ottenute nel corso della carriera, si può agevolmente riscontrare che dal 2002 viene sempre confermato un giudizio di mediocre o insufficiente, mentre rispetto alle sanzioni disciplinari irrogate nel corso del servizio, si riscontrano più di dieci sanzioni, di varia natura (dalla censura alla pena pecuniaria), dal 2000 al 2013, di cui la maggior parte per assenze ingiustificate, mancanza dell’obbligo di mantenere la reperibilità, mancata trasmissione del certificato medico, riferite quindi a fatti oggettivi, non, come afferma la ricorrente, a difficili relazioni con i superiori.

L'esame dei rapporti informativi, che si concludono prevalentemente con la valutazione di mediocre o insufficiente, consente di rilevare fatti e comportamenti che giustificano un giudizio così severo: nell'atto impugnato viene ampiamente motivata la decisione, dando atto dello scarso rendimento e dello scarso attaccamento al lavoro, sulla base di fatti e circostanze concrete.

5) Da ultimo si lamenta l’incompetenza del Vice Capo Vicario del Dipartimento -OMISSIS-, in quanto la competenza sarebbe del Ministro, ai sensi dell’art 129 comma V D.P.R. n. 3/1957.

Anche questo motivo non può trovare accoglimento, poiché la disposizione richiamata, (che stabilisce che “La dispensa è disposta con decreto motivato del ministro, sentito il consiglio di amministrazione), è stata abrogata dall'articolo 20, comma 1, lett. c), del D.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, per cui la competenza ad adottare l’atto ricade ora, in base ai principi generali, sul dirigente.

6) Il ricorso va quindi respinto.

Le spese di giudizio possono essere compensate in considerazione alla natura della controversia.