Pubblicato il 03/12/2019

N. 13835/2019 REG.PROV.COLL.

N. 07325/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7325 del 2016, proposto da
S B, E C, G G, rappresentati e difesi dagli avvocati M R, F M, con domicilio eletto presso lo studio M R in Roma, via Ugo De Carolis, 101;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Enea - Agenzia Naz. Nuove Tecnologie Energia e Sviluppo Economico Sostenibile, in persona del legale rappresentante pro-tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Enea - Ente per Le Nuove Tecnologie, L'Energia e L'Ambiente non costituito in giudizio;

per il risarcimento

-dei danni causati dall'adozione del decreto del 23 aprile 2015 di nomina di un nuovo collegio dei revisori dei conti dell'enea e contestuale decadenza dei ricorrenti quali componenti del collegio in carica.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Enea - Agenzia Naz. Nuove Tecnologie Energia e Sviluppo Economico Sostenibile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2019 il dott. A T e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe gli odierni ricorrenti chiedono il risarcimento del danno in misura pari alla somma che “ a ciascuno sarebbe spettata a titolo di indennità di carica relativamente al periodo dal 30 aprile 2015 (data di ricezione da parte dell’Enea del provvedimento ministeriale annullato) al 23 settembre 2015 (giorno antecedente la data di notifica dell’ordinanza di sospensione), oltre interessi, nonché di una somma ritenuta di giustizia a ristoro del danno al prestigio e all’immagine conseguente agli effetti del decreto ministeriale annullato ”.

Sostengono i ricorrenti che nella fattispecie in esame sussisterebbero tutti i presupposti per affermare la responsabilità dell’Amministrazione per aver adottato il decreto del 23 aprile 2015, recante “ nomina del Collegio dei revisori dei conti dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile ”.

I ricorrenti, infatti, rivestivano la carica di componenti del Collegio dei revisori dell’allora Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente all’epoca in cui, con l’articolo 37 della legge 23 luglio 2009 n. 99, fu prevista la soppressione dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente-Enea e l’istituzione della Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia dello sviluppo economico sostenibile.

Tale ultima previsione disponeva che, per garantire l’ordinaria amministrazione e lo svolgimento di attività istituzionali fino all’avvio del funzionamento di tale Agenzia, il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto nominasse un commissario e due sub-commissari (art. 37, comma 5).

Avvenuta la nomina di tali soggetti, gli stessi si insediavano in data 15 settembre 2009;
sicché, dalla data di insediamento, il precedente Ente doveva considerarsi giuridicamente soppresso.

Pertanto, proseguivano i ricorrenti, con la ricordata soppressione del vecchio Ente, gli organi di amministrazione e di controllo dello stesso dovevano ritenersi decaduti.

Senonché interveniva il decreto-legge 30 dicembre 2009 n. 194 (convertito in legge 26 febbraio 2010 n. 25) il quale, all’articolo 1, comma 23 octiesdecies lett. e) stabiliva che “ fino all’avvio del funzionamento dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia dello sviluppo economico sostenibile (Enea), istituita ai sensi dell’articolo 37 della legge 23 luglio 2009, n. 99, e comunque fino al 31 dicembre 2010, al fine di garantire il controllo sull’ordinaria amministrazione e sullo svolgimento delle attività istituzionali, il Collegio dei revisori dei conti già operante in seno all’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente-Enea, soppresso ai sensi del medesimo articolo 37, continua a esercitare le sue funzioni fino alla nomina del nuovo organo di controllo dell’Agenzia ”.

Esponevano i ricorrenti che, dopo una serie di proroghe del termine inizialmente fissato al 31 dicembre 2010, era intervenuta la legge di conversione del decreto legge 29 dicembre 2011 n. 216 (legge 14 del 2012), che all’articolo 18 disponeva che “ al fine di continuare a garantire il controllo sull’ordinaria amministrazione sullo svolgimento delle attività istituzionali fino all’avvio del funzionamento dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia dello sviluppo sostenibile (Enea), istituita ai sensi dell’articolo 37 della legge 23 luglio 2009 n. 99, il Collegio dei revisori già operante in seno all’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente - Enea, soppresso ai sensi del medesimo articolo 37, continua ad esercitare le sue funzioni fino alla nomina del nuovo organo di controllo dell’Agenzia ”.

Con quest’ultima disposizione veniva eliminato il riferimento al termine finale “fisso” di ultrattività del Collegio dei revisori, già previsto dalla precedente disposizione contenuta nella legge 25 del 2010 e si condizionava la nomina del nuovo organo di controllo al verificarsi del presupposto “mobile” consistente “ nell’avvio del funzionamento ” del nuovo Enea, vale a dire dell’Agenzia istituita con l’articolo 37 della legge 99 del 2009.

Riferivano i ricorrenti che, in tale contesto, era intervenuto in data 23 aprile 2015 il D.M. impugnato, con il quale erano stati nominati i nuovi componenti del Collegio dei revisori.

Ritenendo tale decreto illegittimo, i ricorrenti, con atto notificato alla amministrazione resistente in data 9 giugno 2015, proponevano ricorso avverso lo stesso, chiedendone l’annullamento.

Costituitosi il contraddittorio, all’udienza del 9 luglio 2015, veniva accolta la domanda cautelare di sospensione del decreto impugnato.

Il giudizio si concludeva con la sentenza n. 2120 del 2016 del TAR, con la quale il ricorso era accolto.

La sentenza che ha definito il giudizio di primo grado, in adesione alla tesi dei ricorrenti, motivava l’accoglimento del ricorso osservando che “ l’avvenuta nomina, da parte del Ministro dello sviluppo economico, del nuovo Collegio dovrebbe dunque avere come ineludibile (in quanto sancito dalla legge) presupposto l’avvio del funzionamento del nuovo Enea. ”. Proseguiva la sentenza osservando che “ è del tutto evidente che, ad oggi, tale “avvio” non può considerarsi realizzato, tant’è vero che tuttora regolarmente in carica il commissario, nominato appositamente, come enunciato dall’articolo 37, comma 5, della legge 99/2009 “per garantire l’ordinaria amministrazione lo svolgimento delle dita istituzionali fino all’avvio del funzionamento dell’Agenzia ”;
sicché, “ la perduranza in carica del commissario è dunque la prova indiscutibile che tale avvio non si è ancora prodotto almeno nella misura occorrente ad affermare l’intervenuta sussistenza delle condizioni di superamento dell’ordinaria amministrazione e, con esse, dei presupposti per la nomina degli organi istituzionali “regolari “ al posto del commissario ”.

Sul presupposto di tale decisione favorevole, i ricorrenti hanno proposto l’odierno ricorso con il quale, richiamate le vicende del precedente giudizio, hanno chiesto il risarcimento del danno subito e la condanna della Amministrazione al pagamento delle somme.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente deducendo la infondatezza della pretesa risarcitoria e chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla udienza del 16 ottobre 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

Il ricorso è infondato.

Osserva il Collegio come il presupposto per riconoscere l’obbligo risarcitorio in capo alla pubblica amministrazione non si esaurisca nella mera illegittimità del provvedimento amministrativo, richiedendo anche il concorso di un elemento soggettivo, discutendosi soltanto se tale elemento soggettivo debba essere accertato, secondo un criterio oggettivo, avendosi riguardo al carattere “manifesto” della violazione della disciplina che regola l’attività procedimentale della pubblica amministrazione, ovvero se debba essere valutato, secondo un criterio soggettivo, avendo riguardo all’atteggiamento psicologico del titolare dell’organo che ha adottato il provvedimento illegittimo.

In ogni caso, ai fini della integrazione della fattispecie dell’illecito aquiliano, la violazione di legge che conduce alla responsabilità della Amministrazione deve sempre ricollegarsi all’applicazione di una chiara regola giuridica tale da non creare incertezze interpretative.

Ebbene, nella fattispecie in oggetto, la disciplina volta a regolare il passaggio dal vecchio Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente alla nuova Agenzia nazionale per le nuove tecnologie l’energia e lo sviluppo economico sostenibile non appariva – al momento applicativo – di chiara interpretazione e tale da non ingenerare dubbi in ordine alla sua portata applicativa.

La disposizione volta a disciplinare la fattispecie transitoria, infatti, espressamente dispone che “ al fine di continuare a garantire il controllo sull’ordinaria amministrazione sullo svolgimento delle attività istituzionali fino all’avvio del funzionamento dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia dello sviluppo sostenibile (Enea), istituita ai sensi dell’articolo 37 della legge 23 luglio 2009 n. 99, il Collegio dei revisori già operante in seno all’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente - Enea, soppresso ai sensi del medesimo articolo 37, continua ad esercitare le sue funzioni fino alla nomina del nuovo organo di controllo dell’Agenzia ” (art. 18 d.l. 29 dicembre 2011 n. 216, convertito in l. n. 14 del 2012).

Sotto tale profilo - fermo restando quanto statuito dal TAR Lazio nella sentenza n. 2120 del 2016 - ai fini della sussistenza dell’elemento soggettivo, il Collegio non può sottovalutare la sussistenza di una ambiguità nella disposizione normativa che ricollega la cessazione delle funzioni del Collegio dei revisori da un lato all’avvio del funzionamento dell’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia dello sviluppo sostenibile (Enea) e, dall’altro, alla nomina del nuovo organo di controllo dell’Agenzia.

Tale incertezza normativa si riflette sulla valutazione che questo Collegio deve operare in merito alla sussistenza di una responsabilità dell’Amministrazione nell’esercizio del potere di nomina.

Per giurisprudenza pacifica, infatti, ai fini dell'accoglimento della domanda di risarcimento del danno a carico della Pubblica Amministrazione, non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo, ma è altresì necessaria, insieme alla prova del danno subito, anche la sussistenza dell'elemento soggettivo nella forma del dolo ovvero della colpa;
si deve, quindi, verificare se l’adozione e l’esecuzione dell'atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l’esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi, con la conseguenza che il giudice amministrativo può affermare la responsabilità dell’Amministrazione per danni conseguenti ad un atto illegittimo quando la violazione risulti commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo tali da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato. Viceversa la responsabilità deve essere negata quando l’indagine presupposta conduce al riconoscimento dell’errore scusabile, come ad esempio nel caso della sussistenza di contrasti giudiziari, di incertezza del quadro normativo di riferimento o di particolare complessità della situazione di fatto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 7 gennaio 2013 n. 23;
sez. V, 31 luglio 2012 n. 4337;
Adunanza Plenaria, 4 maggio 2018, n. 5). In definitiva, la presenza di vizi di legittimità di un provvedimento della pubblica amministrazione - fatti salvi i peculiari principi applicabili alla responsabilità delle amministrazioni aggiudicatrici in materia di pubblici appalti (cfr., per tutte, Corte di Giustizia CE, sez. III, 30 settembre 2010, C314/09) - non integra di per sé gli estremi di una condotta colposa agli effetti della genesi dell’obbligo risarcitorio nei confronti del destinatario dell’atto.

In definitiva, tenuto conto della complessità della fattispecie esaminata il Collegio non rinviene a carico dell’Amministrazione una palese violazione delle comuni regole di buona amministrazione, correttezza, imparzialità e buon andamento, potendosi ritenere che il vizio censurato sia riconducibile ad un errore scusabile.

La domanda risarcitoria va quindi respinta.

La peculiarità della vicenda esaminata giustifica l'integrale compensazione delle spese e degli onorari di giudizio.