Pubblicato il 05/03/2020

N. 01032/2020 REG.PROV.COLL.

N. 02576/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2576 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- rappresentati e difesi dall'avvocato Luigi Maria D'Angiolella, con domicilio eletto presso lo studio dello stesso in Napoli, viale Gramsci n. 16, PEC: luigidangiolella@pec.giuffre.it;

contro

Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato A R, con il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla via San Pasquale a Chiaia n. 55, presso lo studio dell’avvocato C M I, PEC: antonio.romano@avvocatismcv.com;

per l'annullamento,

previa adozione di idonee misure cautelari,

I) quanto al ricorso introduttivo:

- del decreto n. 89 del 18/04/2019, avente ad oggetto-OMISSIS-per lo stoccaggio delle ecoballe - Dichiarazione di Pubblica Utilità finalizzata all'esproprio ex art. 42 bis DPR 8 giugno 2001 n. 327”, e, per quanto occorra, della relazione istruttoria ivi allegata nonché del decreto presidenziale n. 26 del 08/02/2019, avente ad oggetto indirizzi programmatici nei confronti di-OMISSIS-.;

II) quanto ai motivi aggiunti presentati il 27/11/2019:

- del decreto di acquisizione sanante prot. n. 0036290 del 14.10.2019, notificato il 23/10/2019.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2020 il dott. Pierluigi Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio, notificato il 14 giugno 2019 e depositato il 24 seguente, i quattro ricorrenti individuati in epigrafe hanno esposto di essere proprietari di un’area ubicata nel Comune di Villa Literno (CE), di circa 138.500 mq., censita in catasto terreni al foglio 51, particelle 5, 64a, 64b, 74, 75 e 114, che fu concessa in locazione alla -OMISSIS-., società affidataria del servizio di smaltimento dei rifiuti, per il deposito temporaneo di CDR (Combustibile Derivato da Rifiuti) per far fronte all’emergenza rifiuti della Regione Campania (con contratto sottoscritto in data 10.7.2003, avente una durata di anni nove), per un corrispettivo per tutto il periodo di € 1.096.920,00.

Parte ricorrente ha esposto di aver proposto (con domanda notificata in data 5.8.2015) giudizio arbitrale al fine di conseguire la corresponsione di parte dei canoni non corrisposti, che dopo il lodo parziale emesso in data 20.04.2016, con cui è stata acclarata la legittimazione passiva della Provincia di Caserta (la quale aveva contestato di essere subentrata ex lege a -OMISSIS-. nel rapporto negoziale per effetto del D.L. n. 90 del 23.5.2008 e della O.P.C.M. n. 5857 de 28.7.2008), si è concluso col lodo pronunciato in data 26.07.2016, con cui è stata riconosciuta la fondatezza della domanda proposta dagli istanti con conseguente condannata della suddetta Amministrazione al pagamento della somma di € 761.311,23.

Gli instanti hanno anche rappresentato che, ancorché il lodo non sia stato contestato e sia divenuto inoppugnabile, i cespiti non sono stati restituiti, perdurando la detenzione a tutt’oggi, e che nemmeno è stata corrisposta alcuna somma per il periodo successivo alla scadenza del contratto.

Senonché, col decreto n. 89 del 18.04.2019, il Presidente della Provincia di Caserta, nell’approvare la relazione istruttoria e proposta del dirigente del Settore Pianificazione territoriale, Ambiente ed Ecologia, in vista dell’acquisizione sanante ex art. 42 bis del T.U. n. 327 del 2001 (come successivamente integrato e modificato), ha deciso di “dichiarare la Pubblica Utilità dei terreni relativi ai siti -OMISSIS-in località Lo Spesso del Comune di Villa Literno, località Frascale del Comune di Capua e località Pozzo Bianco del Comune di Santa Maria La Fossa, attualmente occupati dalle cosiddette ecoballe, così come identificati catastalmente nell’allegato prospetto”.

A sostegno della domanda di annullamento delle suindicate determinazioni, gli interessati hanno dedotto cinque motivi di diritto, coi quali hanno articolato le seguenti censure, così formulate in rubrica: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 42 E 97 COST., DELL’ART. 42 BIS D.P.R. N. 327 DEL 2001, DEGLI ARTT. 10, 11, 12, 16 E SS. T.U. 327/2001, DEGLI ARTT. 7 E SS. DELLA L. N. 241/1990 S.M.I. E DELLA LEGGE N. 392 DEL 1978 - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO DI LEGGE - ECCESSO DI POTERE - CARENZA DI ISTRUTTORIA - TRAVISAMENTO DEI FATTI - INGIUSTIZIA MANIFESTA - SVIAMENTO DI POTERE.

2. Ha resistito in giudizio la Provincia di Caserta, eccependo preliminarmente l’incompetenza del T.A.R. Campania, giacché la controversia rientrerebbe nella sfera di competenza funzionale ed inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma, ai sensi degli artt. 14, comma 1, e 135, comma 1, lett. e), del Codice del Processo Amministrativo, in quanto la procedura di acquisizione in discussione sarebbe scaturita dalle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri adottate per l’emergenza rifiuti della Regione Campania precedentemente dichiarata.

Nel merito l’Amministrazione ha chiesto comunque la reiezione del ricorso per l’infondatezza dei motivi dedotti.

3. Con motivi aggiunti depositati in data 27 novembre 2019, gli instanti hanno esteso l’oggetto del giudizio al decreto emesso in data 2.7.2019 con cui il dirigente del Settore Pianificazione territoriale, Ambiente ed Ecologia della Provincia di Caserta ha disposto l’acquisizione sanante al patrimonio dell’ente degli -OMISSIS- utilizzati per lo stoccaggio provvisorio del CDR, tra i quali sono compresi i fondi di proprietà degli odierni ricorrenti, ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. 327/2001, liquidando in favore degli stessi la somma complessiva di € 818.223,80, di cui € 459.155,70 per la superficie di mq. 77.823 della particella 5004 ed € 359.068,10 per quella complessiva di mq. 60.859 delle particelle 75 – 74 – 114 – 5005 – 64 – 5.

Parte ricorrente ha innanzitutto criticato il provvedimento di acquisizione per il vizio di invalidità derivata, per le stesse ragioni già segnalate, che sono state comunque integralmente riproposte anche in via autonoma avverso il nuovo provvedimento.

4. Alla camera di consiglio del 10 settembre 2019 la causa è stata cancellata dal ruolo delle istanze cautelari su richiesta di parte in vista di una sollecita fissazione dell’udienza di merito congiuntamente ad altro ricorso (R.G. n. 2469/2019) avente lo stesso oggetto.

5. Successivamente le parti hanno depositato documenti e memorie, con le quali hanno replicato alle difese avversarie ed insistito nelle rispettive richieste.

DIRITTO

6. In via preliminare va disattesa l’eccezione sollevata dall’Amministrazione provinciale di Caserta, secondo la quale l’odierna controversia rientrerebbe nella sfera di competenza funzionale del T.A.R. Lazio, sede di Roma.

Invero, come chiarito in giurisprudenza (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 138/2016), le evocate previsioni contenute negli artt. 14 e 135, comma 1, lettera e (come modificata dapprima dall’art. 1, comma 1, lett. nn), d. lgs. 15 novembre 2011, n. 195, e successivamente dall’art. 1, comma 1, lett. u, d. lgs. 14 settembre 2012, n. 160), del c.p.a. – laddove devolvono alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio “le controversie aventi ad oggetto le ordinanze e i provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 nonché gli atti, i provvedimenti e le ordinanze emanati ai sensi dell’articolo 5, commi 2 e 4, della medesima legge n. 225 del 1992” – devono essere interpretare restrittivamente, trattandosi di norme eccezionali derogatorie dell'ordinaria competenza territoriale dei tribunali regionali.

Orbene, nella specie, essendo ormai cessata la situazione di emergenza dichiarata ai sensi dell'art. 5 comma 1, L. 24 febbraio 1992, n. 225 e scaduti i contratti di locazione degli -OMISSIS- destinati allo stoccaggio provvisorio del CDR, stipulati coi proprietari dei suoli, con gli atti gravati viene in rilievo l’esercizio in via autonoma dell’ordinario potere di acquisizione sanante, ex art. 42 bis T.U. n. 527/2001, attraverso il quale l’Amministrazione provinciale, quale autorità che utilizza i beni, ha inteso trasferire autoritativamente al proprio patrimonio gli immobili in questione, attraverso una valutazione del tutto indipendente rispetto alle prescrizioni contenute nelle OPCM emesse in sede emergenziale (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I, 7.4.2015, n. 744;
Consiglio di Stato, Sez. V, 31.5.2012, n. 3251).

Alla stregua di quanto sopra va pertanto affermata la competenza di questo T.A.R. Campania a conoscere della presente controversia.

7. Sempre in rito, il ricorso va dichiarato inammissibile nella parte in cui è impugnato, quale atto presupposto, anche il decreto n. 26 dell’8.2.2019.

Al riguardo va osservato, non solo, che avverso lo stesso non risultano formulati specifici motivi di censura ma anche che, come può leggersi nell’oggetto e nella parte dispositiva della proposta approvata, col medesimo il Presidente della Provincia si è limitato a fornire un “Atto di indirizzo nei confronti della-OMISSIS-, “perché si faccia carico degli oneri derivanti dai contratti di locazione in essere con i proprietari dei terreni sui quali insistono i siti delle cosiddette ecoballe, ponendo in essere opportune iniziative tese all’individuazione della più conveniente fra le ipotesi in premessa esplicitate, così da scongiurare il protrarsi del contenzioso in essere”.

Del resto, lo stesso ricorrente è consapevole della mancanza di lesività dell’atto, che è menzionato tra i provvedimenti gravati solo “per quanto occorra”.

In tale parte, dunque, il ricorso va dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse, venendo in rilievo un atto privo di valenza lesiva.

8. Passando al merito, si palesano fondate le censure di difetto dei presupposti di cui all’art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 per farsi luogo all’istituto dell’acquisizione sanante, di carenza di istruttoria e di erroneità della motivazione, dedotte con l’atto introduttivo e reiterate in sede di motivi aggiunti.

Invero, la Provincia di Caserta, nell’assumere che alla scadenza del contratto di locazione del suolo si è determinata “una occupazione sine titulo”, ha del tutto omesso di considerare la specificità della fattispecie concreta, che la differenzia rispetto alle altre situazioni indicate, consistente nel fatto che – come già precisato sopra – il precedente contenzioso con gli odierni ricorrenti è stato definito col lodo arbitrale del 26 luglio 2016, divenuto inoppugnabile.

Con tale decisione il collegio arbitrale ha statuito, per quanto d’interesse nel presente giudizio, che “[…] quanto ai canoni riferibili al quadriennio 2013/2016, occorre preliminarmente accertare se alla scadenza del primo novennio l'efficacia del contratto possa ritenersi tacitamente prorogata. All’uopo giova evidenziare che sebbene siffatta eventualità non risulti oggetto di specifica pattuizione contrattuale, essa può ritenersi implicitamente ammessa sulla base di quanto disposto all'art. 9 del contratto medesimo, laddove le parti, hanno convenuto che "alla fine del periodo locativo o, comunque al momento della restituzione dei suoli" il bene sarebbe stato consegnato libero da manufatti. Detta previsione lascia evidentemente intendere che, nella comune volontà dei contraenti, la scadenza del contratto avrebbe potuto non coincidere con il momento della materiale restituzione dei suoli, atteso che le due ipotesi sono contemplate come alternative per mezzo dell'utilizzo della locuzione "o". Ad ogni modo, risulta pacifica e non contestata la circostanza per la quale, alla scadenza del contratto, l'Ente provinciale, sebbene per il tramite della Sua comodataria (ma ciò è irrilevante ai fini della presente vertenza), abbia continuato a detenere il bene, il quale, a tutt'oggi, non è nella disponibilità dei suoi proprietari. Né, d’altra parte, risulta allegata formale disdetta alla prosecuzione del rapporto contrattuale, senonché non può che ritenersi tacitamente prorogata l'efficacia del contratto de qua per ulteriori nove anni. Ed, invero, la rinnovazione tacita del contratto di locazione ai sensi dell’art. 1597 cod. civ. postula la continuazione della detenzione della cosa da parte del conduttore e la mancanza di una manifestazione di volontà contraria da parte del locatore. Sotto il profilo dell'applicabilità dell'ordinaria disciplina codicistica alla fattispecie de qua, giova anche richiamare il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui "il contratto con il quale il proprietario di un terreno ne trasferisca la disponibilità a terzi per la sua destinazione a discarica di rifiuti, secondo modalità negozialmente predeterminate e del tutto peculiari integra gli estremi del contratto atipico cui, in via analogica, sono legittimamente applicabili le norme sulla locazione (Cass., 26 novembre 2002 n. 16679). Il Collegio ritiene pertanto sussistere un credito in favore degli odierni attori, sig.ri-OMISSIS- €. 975.040,00, per canoni di locazione scaduti e non corrisposti, a far data dal 2009 (sesta annualità del primo novennio), sino all'attualità (tredicesima annualità del periodo contrattuale oggetto di rinnovo)”.

Va aggiunto che, nella stessa precedente controversia, è stata respinta la domanda spiegata in via riconvenzionale dall’Amministrazione Provinciale di Caserta (subordinata all’ipotesi in cui l’Ente convenuto fosse stato ritenuto responsabile del pagamento dei canoni di locazione) di dichiarare risolto ex lege, ai sensi dell’art. 1463 c.c., il contratto di locazione stipulato in data 10.7.2003 per impossibilità sopravvenuta della prestazione.

In definitiva, nel caso si specie, l’Amministrazione ha erroneamente reputato l’occupazione in atto come “sine titulo”, obliterando le statuizione sulla proroga automatica del contratto alla scadenza accertata in via definitiva nel lodo arbitrale.

9. Le considerazioni che precedono rimarcano la valenza sostanziale e la fondatezza anche della censura di omessa comunicazione di avvio del procedimento, in violazione dell’art. 7 della L. 241/1990.

Sul punto il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale consolidato, anche della Sezione, secondo il quale il provvedimento ex art. 42 bis costituisce espressione di ampia discrezionalità e deve pertanto essere assistito da un contraddittorio rafforzato con il privato destinatario dell’atto e da un percorso motivazionale stringente, basato sull'emersione di ragioni attuali ed eccezionali che dimostrino in modo chiaro che l'apprensione coattiva si ponga come l’extrema ratio, in quanto non sono ragionevolmente praticabili soluzioni alternative (cfr. Corte Costituzionale, 30 aprile 2015 n. 71Consiglio di Stato, Sezione IV, 1 giugno 2018, n. 3319).

Dunque, il provvedimento disciplinato dalla norma in esame non si sottrae all'applicazione delle generali regole di partecipazione procedimentale, il cui rigoroso rispetto si impone, attraverso la previa comunicazione di avvio del relativo procedimento, al fine di consentire ai privati di interloquire concretamente con l'amministrazione procedente prima dell'adozione dell'atto ed esporre le valide soluzioni alternative, anche al fine di addivenire a una eventuale conclusione concordata della vicenda (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 19/07/2019, n. 3979).

Nel caso di specie, alla luce di quanto osservato al capo che precede, emerge il valore sostanziale della lesione delle garanzie partecipative, avendo gli interessati dimostrato la possibilità di sottoporre all'amministrazione elementi di fatto e di diritto idonei ad incidere sulla determinazione finale (cfr. ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, 11 marzo 2019, n. 1364).

10. Le considerazioni che precedono consentono di accogliere la domanda di annullamento del decreto presidenziale del 18.4.2019 e del decreto dirigenziale datato 2.7.2019, restando assorbite le ulteriori censure non esaminate.

11. Le spese di lite vanno poste a carico della Provincia di Caserta e sono liquidate come da dispositivo, con attribuzione al procuratore dei ricorrenti, che si è dichiarato antistatario.

Analogamente va disposto per la refusione del contributo unificato, che va pertanto posto a carico della soccombente Provincia di Caserta, con identica attribuzione al procuratore dei ricorrenti che ne ha fatto anticipo.

12. Ad avviso del Collegio sussistono i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità delle parti interessate, per cui va disposto che la Segreteria proceda all'oscuramento delle generalità del ricorrente e delle altre persone fisiche menzionate nel provvedimento.