Pubblicato il 25/11/2019

N. 00275/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00131/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 131 del 2019, proposto da
F M, in proprio e in qualità di Legale rappresentante pro tempore dell’Azienda agricola Fattorie San Prospero S.S. Società Agricola S.s , rappresentati e difesi dagli Avvocati G C e M M, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è ex lege domiciliato, in Bologna, via A. Testoni n. 6;
Regione Emilia Romagna, e Provincia di Reggio Emilia, non costituite in giudizio;

nei confronti

Consorzio del Formaggio Parmigiano-Reggiano, rappresentato e difeso dall'Avvocato Paolo Coli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avv. Mario Ramis, in Parma, borgo Giacomo Tommasini n. 20;

per l'annullamento

della nota del Consorzio del Formaggio Parmigiano Reggiano del 18 febbraio 2019, n. 12/2019 PP, recante " risposta a Vs. richiesta del del 18 novembre 2018 di proroga di assegnazione QLPR " con cui è stato comunicato il mancato accoglimento dell'istanza di proroga presentata dalla Società;

nonché

di ogni atto presupposto, conseguente, preordinato e/o connesso, incluso il verbale della Commissione Tecnica del 12 dicembre 2018 (mai trasmesso alla Società) e ogni ulteriore atto o provvedimento, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio del Formaggio Parmigiano-Reggiano e del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2019 il dott. Marco Poppi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’Azienda agricola ricorrente, nell’anno 2009, avviava un Piano di sviluppo aziendale (di seguito PSA) finalizzato all’incremento della produzione di latte da destinare alla produzione del formaggio Parmigiano Reggiano, che prevedeva un ampliamento delle strutture produttive mediante costruzione di una nuova stalla da realizzarsi beneficiando di contributi pubblici regionali.

Una volta approvato dall’Autorità regionale il PSA, e percepito il relativo finanziamento, la ricorrente, nell’anno 2012 avanzava (reiterandola nell’anno successivo) istanza di assegnazione di QFF (Quantità Forme Formaggio) a valere sul piano produttivo 2011-2013.

Si premette che il “ Piano regolazione offerta del Parmigiano Reggiano ” 2014-2016, approvato con D.M. n. 5623/2014, dettando disposizioni transitorie inerenti i Piani di Sviluppo afferenti il Piano 2011-2013 (art. IV – 6) richiedeva, ai fini del completamento dell’istruttoria, la trasmissione da parte dei produttori aventi titolo “ di copia del verbale di collaudo del PSA da parte dell’Ente erogatore ” entro il termine perentorio del 31 dicembre 2014.

Con l’approvazione di Piano Produttivo 2012-2014, che vedeva l’abbandono del sistema basato sul parametro QFF e l’adozione del parametro delle Quote Latte Parmigiano Reggiano (QLPR), alla ricorrente venivano assegnate QLPR per kg.

1.736.647 con possibile ulteriore assegnazione di kg. 1.157.351.

La ricorrente, con atto del 30 aprile 3014 (anteriormente alla scadenza del citato termine), richiedeva una proroga rappresentando “ le difficoltà intercorse nell’attuazione dei piani di sviluppo ” a causa dei danni patiti in conseguenza del sisma del 20/29 maggio 2012 che determinavano uno stato di crisi aziendale.

Il Consorzio accoglieva condizionatamente l’istanza comunicando alla ricorrente, con atto del 23 novembre 2015, che ai fini del consolidamento dell’assegnazione era necessario il raggiungimento dei quantitativi autorizzati entro il termine dell’annualità produttiva 2016.

La ricorrente, con nota del 17 marzo 2016 (reiterata in data 14 dicembre 2016), allegando il già (in parte) rappresentato stato di crisi aziendale determinato, si afferma, da “ eventi di forza maggiore ”, specificati:

- nei già richiamati eventi sismici che in data 20 e 29 maggio 2012 distruggevano una stalla;

- in una tromba d’aria che il 27 luglio 2014 danneggiava una seconda stalla e provocava la morte di 4 bovini;

- nella revoca dal dicembre 2015 degli incentivi ex D.M. 18 dicembre 2012, erogati da GSE in relazione alla realizzazione di un impianto di produzione di energia alimentato a biomassa agricola,

richiedeva un’ulteriore proroga biennale del termine assegnato per il raggiungimento dei prescritti livelli produttivi.

Il Consorzio non accoglieva l’istanza e riconosceva alla ricorrente QLPR per Kg. 1.986.5000: assegnazione accettata con dichiarazione sostitutiva di atto notorio del 29 marzo 2017.

Con istanza del 18 dicembre 2018, la ricorrente rappresentava al Consorzio il sopravvenuto ripristino delle erogazioni da parte di GSE reiterando la richiesta di proroga “ del termine di conclusione del piano di sviluppo dell’istante, ammettendola al piano produttivo 2020-2022 e concedendo sino al termine del piano per il raggiungimento dei quantitativi previsti ” e, in subordine, richiedeva una proroga “ sino al termine dell’annata produttiva successiva a quella in cui verrà ultimata la realizzazione dei lavori di costruzione della stalla colpita dal sisma, quindi sino al 31 dicembre 2020 ”.

Il Consorzio, con atto del 18 febbraio 2019, respingeva l’istanza non ritenendo la sussistenza dei presupposti per la concessione della proroga richiesta.

La ricorrente impugnava con il presente ricorso detto diniego deducendo in sintesi, la doverosità della concessione della proroga richiesta.

Il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (MIPAAF) si costituiva in giudizio con memoria formale del 17 maggio 2019 integrando le proprie difese con atto depositato il 19 giugno successivo, con il quale eccepiva il proprio difetto di legittimazione ed il difetto di giurisdizione del giudice adito.

Il Consorzio si costituiva formalmente il 21 maggio 2019, sviluppando le proprie difese con memoria del 24 successivo con la quale eccepiva, al pari del MIPAAF, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Nella camera di consiglio del 29 maggio 2019 veniva accolta l’istanza di sospensione con ordinanza n. 101/2019 che il Consiglio di Stato confermava con propria ordinanza n. 5063 del 4 ottobre 2019 sul solo rilievo della già intervenuta fissazione dell’udienza di merito.

Ricorrente e Consorzio depositavano memoria conclusionale in data 4 ottobre 2019, replicando alle avverse posizioni con memorie depositate il 16 successivo.

All’esito della pubblica udienza del 6 novembre 2019, la causa veniva decisa.

Preliminarmente deve rilevarsi, in accoglimento della relativa eccezione, il difetto di legittimazione passiva del Ministero delle Politiche Agricole atteso che è estranea al presente giudizio qualsivoglia manifestazione provvedimentale dei poteri a detta Autorità attribuiti.

Quanto ai profili di giurisdizione, il Consorzio eccepisce l’estraneità della controversia alle ipotesi di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. t) evidenziando, sotto un primo profilo, la natura privatistica del Consorzio che, per espressa previsione statutaria, è istituito e disciplinato ai sensi degli artt. 2602 e ss. c.c.;
sotto altro profilo, che la controversia sarebbe, in ogni caso, devoluta ad un Collegio arbitrale in virtù dell’espressa clausola di attribuzione di cui all’art. 53 dello Statuto del Consorzio.

L’eccezione di giurisdizione è infondata.

L’art. 150 del Regolamento CE 1308/2013 riconosce agli Stati membri il potere di “ stabilire, per un periodo di tempo limitato, norme vincolanti per la regolazione dell'offerta di formaggio che beneficia di una denominazione di origine protetta o di un'indicazione geografica protetta ai sensi dell'articolo 5, paragrafi 1 e 2, del regolamento (UE) n. 1151/2012 ” previo “ accordo preventivo tra le parti della zona geografica di cui all'articolo 7, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE) n. 1151/2012. Tale accordo è concluso tra almeno due terzi dei produttori di latte o dei loro rappresentanti che rappresentino almeno due terzi del latte crudo utilizzato per la produzione del formaggio di cui al paragrafo 1 del presente articolo e, ove pertinente, almeno due terzi dei produttori di tale formaggio che rappresentino almeno due terzi della produzione di tale formaggio nell'area geografica di cui all'articolo 7, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (UE) n. 1151/2012 ”.

In attuazione dell’illustrato precetto, l’art. 10 del D.M. 12 ottobre 2012 (oggi abrogato), disponeva che “ i piani per la regolazione dell'offerta dei formaggi che beneficiano di una denominazione di origine protetta o di un'indicazione geografica protetta sono presentati ed approvati sulla base delle linee guida riportate in allegato, che fa parte integrante del presente decreto ”.

Le “ LINEE GUIDA PER L’ATTUAZIONE DEI PIANI PER LA REGOLAZIONE DELL’OFFERTA DEI FORMAGGI CHE BENEFICIANO DI UNA DENOMINAZIONE DI ORIGINE PROTETTA O DI UNA INDICAZIONE GEOGRAFICA PROTETTA ”, costituenti l’allegato 1 al richiamato D.M., al punto 5 “ OBIETTIVI E CONTENUTI DEL PIANO DI REGOLAZIONE DELL’OFFERTA ” disponeva che “a ) Obiettivo principale del piano è quello di disciplinare la gestione dell’offerta del formaggio in questione al fine di adeguare l’offerta alla domanda ”.

L’art. 53, comma 1, della L. n. 128/1998 rubricato “ Controlli e vigilanza sulle denominazioni protette e sulle attestazioni di specificità ”, dispone che “ in attuazione di quanto previsto all'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 2081/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, e all'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 2082/92 del Consiglio, del 14 luglio 1992, il Ministero delle politiche agricole e forestali è l'autorità nazionale preposta al coordinamento dell'attività di controllo e responsabile della vigilanza sulla stessa ”, precisando che “ l'attività di controllo di cui all'articolo 10 del citato regolamento (CEE) n. 2081/92 e all'articolo 14 del citato regolamento (CEE) n. 2082/92 è svolta da autorità di controllo pubbliche designate e da organismi privati autorizzati con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, sentito il gruppo tecnico di valutazione istituito con decreto del Ministro per le politiche agricole 25 maggio 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 178 del 1° agosto 1998 ”.

Il comma 7 della medesima disposizione prevede che sia “ istituito presso il Ministero delle politiche agricole e forestali un elenco degli organismi privati che soddisfino i requisiti di cui al comma 2, denominato "Elenco degli organismi di controllo privati per la denominazione di origine protetta (DOP), la indicazione geografica protetta (IGP) e la attestazione di specificità (STG) ".

Dall’illustrato contesto normativo di riferimento si ricava che l’adeguamento dell’offerta alla domanda, garantito dall’attività consortile, viene assicurato, in ossequio all’illustrata normativa di settore, attraverso la predefinizione dei quantitativi di formaggio da produrre ricorrendo all’imposizione a carico dei produttori di formaggio di vincoli qualitativi e quantitativi, nonché, di contributi aggiuntivi in relazione alle quantità prodotte in eccedenza.

In concreto le funzioni attribuite al Consorzio si esercitano mediante l’approvazione di un “ Piano Regolazione Offerta Parmigiano Reggiano ” che, come evidenziato da parte resistente, “ viene presentato e si attiva sulla base di una adesione volontaria dei produttori ad un sistema di autodisciplina della gestione dell’offerta, funzionale ad adeguarsi alla domanda e, dunque, a garantire a tutti i produttori della DOP condizioni di mercato remunerative e tutelanti per l’intera filiera ” (pag. 4 della memoria del 24 maggio 2019).

Il Piano di regolazione dell’offerta viene sottoposto all’esame del “ Comitato per la valutazione dei piani di regolazione dei formaggi DOP e IGP ” ex art. 126 quinques del Regolamento CE n. 1234/2007, istituito con D.M. n. 2626/2013 e, una volta ritenuto conforme ai criteri stabiliti con Regolamento CE n. 1308/2013, viene approvato con decreto ministeriale divenendo vincolante per ogni produttore.

Al Consorzio, come già evidenziato, aderiscono su base volontaria i caseifici produttori di Parmigiano Reggiano e non i produttori del latte conferito per la produzione.

Tuttavia, una volta raggiunta l’adesione di due terzi dei produttori, le determinazioni del medesimo e, in particolare il Piano di regolazione dell’offerta, divengono vincolanti per l’intera filiera produttiva.

La disciplina prevede, in sintesi, che venga attribuita a ciascun produttore di latte da destinarsi alla produzione del Parmigiano Reggiano un quantitativo di QLPR definite sulla base delle produzioni pregresse, sino alla concorrenza delle quali (considerate le compensazioni infra caseificio) non viene prevista alcuna contribuzione aggiuntiva.

ll superamento dei quantitativi assegnati determina, invece, una contribuzione supplementare a carico del caseificio che la ripartisce sui produttori che hanno prodotto in eccedenza.

Il piano, quindi, pur non vincolando in termini assoluti il produttore ad una determinata produzione, lo espone ad una contribuzione commisurata alla produzione eccedente in ipotesi di mancato rispetto dei livelli produttivi assegnati.

Al Consorzio, pertanto, sono attribuiti poteri di derivazione comunitaria, intermediati dall’autorità statale, in ordine alle azioni di adeguamento dell’offerta alla domanda da determinarsi mediante imposizione di vincoli alla platea dei produttori di latte da conferire per la produzione del Parmigiano Reggiano.

Ne consegue che gli atti mediante i quali detto potere viene esercitato, in quanto autoritativi ed incidenti nelle sfere giuridiche dei destinatari, non possono che essere attratti nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Non è dirimente, ai fini invocati dal Consorzio, la circostanza che l’Ente sia costituito ai sensi degli artt. 2602 e ss. c.c. atteso che (a tacere che si tratta di forma giuridica, come anticipato, ammessa dalla legge) la giurisdizione amministrativa non si radica in ragione della natura pubblica o privata del soggetto da cui promana l’atto oggetto di constatazione ma della natura provvedimentale o meno della determinazione che, nella misura in cui incide autoritativamente nella sfera giuridico soggettiva del destinatario, è espressione di un potere amministrativo.

L’effetto proprio dell’atto di attribuzione delle QLPR, consistente nella definizione dei livelli di produzione cui non corrisponde alcuna contribuzione, impatta autoritativamente sulle scelte del produttore che non potrà superare le quote assegnate dal Consorzio se non sottoponendosi ad oneri di natura economica.

Affermata la giurisdizione amministrativa in ordine alla presente fattispecie deve, altresì, ritenentesi che nella presente fattispecie non trovi applicazione la clausola arbitrale di cui all’invocato art. 53 dello Statuto.

La norma in questione devolve al Collegio arbitrale la competenza a decidere in merito a questioni relative “ all’interpretazione ed attuazione del presente Statuto e dei Regolamenti consortili, nonché quelle derivanti da deliberazioni e/o atti dell’Assemblea e degli Organi di amministrazione, nonché aventi ad oggetto diritti disponibili relativi al rapporto sociale insorgente fra i Consorziati ed i Consorzio ovvero fra i consorziati stessi,… ”.

Nel caso di specie la ricorrente non è soggetto consorziato e sono estranee all’oggetto del presente giudizio questioni interpretative dello Statuto e dei Regolamenti consortili, né si verte in tema di diritti disponibili relativi al rapporto sociale, come anticipato, inesistente.

Quanto al merito della presente controversia, con il primo motivo la ricorrente deduce “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 BIS E DEGLI ARTT. 1, 3, 10 BIS E SS DELLA L. 241/1990 -