Pubblicato il 29/08/2024

N. 15991/2024 REG.PROV.COLL.

N. 12419/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12419 del 2017, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G B e B N, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Callea in Roma, via Cesare Beccaria 88;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati G P, M A F e A P, con domicilio eletto presso lo studio G P in Roma, corso del Rinascimento n.11;

nei confronti

Comune di Pinerolo, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento GSE/-OMISSIS- del 26/09/2017 con il quale il GSE ha comunicato che il progetto non dispone dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi derivanti dal meccanismo incentivante dei titoli di efficienza energetica, nonché per l'annullamento di tutti gli tutti presupposti, antecedenti, preordinati, consequenziali, successivi e comunque connessi del relativo procedimento avente ad oggetto la RVC -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 17 maggio 2024 la dott.ssa A G e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La ricorrente -OMISSIS- S.r.l. è una ESCo - Energy Service Company – una società finalizzata a svolgere servizi di natura energetica a privati (aziende o cittadini) e presso pubbliche amministrazioni, valorizzando, sul mercato dei titoli, gli interventi di efficientamento energetico degli edifici, presentando i relativi progetti (RVC – richiesta di verifica e certificazione) al GSE, ottenendo in questo modo i corrispettivi titoli (TTE – titoli di efficienza energetica o CB – certificati bianchi) da monetizzare presso il GME (Gestore dei Mercati Energetici).

In tale qualità, ha presentato il 15 luglio 2015 al GSE, che ha riconosciuto i TTE, la RVC identificata con il codice -OMISSIS-, avente ad oggetto gli interventi di efficientamento energetico eseguiti dai seguenti soggetti: Asscomp Spa, con sede in Milano, Largo Ildefonso Schuster 1 e, per ciò che qui interessa, Comune di Pinerolo.

Successivamente il Gestore dei Servizi energetici ha comunicato, in data 24 maggio 2017, l’avvio del procedimento ai sensi degli art. 7 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241, di svolgimento dell’attività di controllo documentale ai sensi dell’art. 12, commi 1 e 3, del DM 11 gennaio 2017 e, in data 26 maggio 2017, la sospensione del riconoscimento dei titoli di efficienza energetica.

All’esito del procedimento di verifica, il GSE ha definitivamente appurato che, con riferimento all'intervento realizzato presso il Comune di Pinerolo, la ricorrente non ha fornito documentazione idonea ad attestare la sussistenza di un rapporto con il Comune di Pinerolo, il quale, tra l’altro, ha dichiarato di non aver mai intrattenuto rapporti con la ESCo e di non averle mai rilasciato alcuna autorizzazione all'utilizzo della documentazione relativa agli interventi realizzati presso la scuola I° grado “Filippo Brignone” di via Einaudi, 38 - Pinerolo, ai fini dell'inoltro al GSE della richiesta d'accesso ai Certificati Bianchi. Il Gestore dei Servizi Energetici ha altresì rilevato che una pluralità di interventi inclusi nei progetti presentati dal Soggetto Titolare risultavano – sulla base delle dichiarazioni rese dai clienti partecipanti – già incentivati con meccanismi non cumulabili con quello dei certificati bianchi.

Avverso tale provvedimento, con cui il GSE ha comunicato la mancanza dei requisiti per il riconoscimento degli incentivi e ha evidenziato la volontà di procedere al recupero dei titoli, ha proposto ricorso la ricorrente, affidando il gravame ai seguenti motivi di censura:

I. Violazione di legge ed in particolare dell’art. 11 delle disposizioni preliminari del codice civile e della regola del tempus regit actum ;
errato richiamo ed errata applicazione del dm 11 gennaio 2017 in luogo del dm 28 dicembre 2012;
eccesso di potere ed arbitrarietà della condotta del GSE e conseguente violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 7 della legge 241 del 1990 e del giusto procedimento . In sintesi, la ricorrente ha evidenziato come il richiamato d.m. del 2012, applicabile ratione temporis non prevedesse alcuna necessità di delega dal titolare del progetto in favore del soggetto proponente (introdotta dal d.m. 11 gennaio 2017), né il controllo della catena Soggetto titolare–Collaboratore di progetto–Cliente partecipante. Inoltre, la ricorrente ha contestato la legittimità costituzionale dell’art. 16, comma 5, del DM 11 gennaio 2017, se interpretato nel senso di riconoscere efficacia retroattiva agli artt. 4 e 12, in ragione del contrasto con gli artt. 3 e 111 della Costituzione e dell’art. 6 della CEDU;

II. Violazione di legge per errata applicazione dell’art. 23, comma 3, del d. lgs. 3 marzo 2011 n. 28 dichiarato incostituzionale dalla sentenza della Corte Costituzionale 10 marzo 2017 n. 51. Eccesso di potere del GSE per aver preteso un comportamento non previsto dalla legge e dallo stesso escluso, né previsto dal DM del 2012 e dalle Linee Guida di cui alla Delibera dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas EEN 9/11. Inoltre, a giudizio della ricorrente, la questione circa l’esistenza di una valida liberatoria e della legittimità dell’acquisto del diritto a chiedere il certificato rientrano nell’ambito civilistico e, dunque, si porrebbero al di fuori del campo d’indagine del GSE;

III. Violazione dell’art. 42, comma 3, del d. lgs 3 marzo 2011 n. 28 e dell’art. 12, commi 13 e 14, del dm 11 gennaio 2017;
eccesso di potere per aver ritenuto rilevante la lamentata violazione da parte della ricorrente . Più nel dettaglio, la ricorrente ha osservato che, anche volendo ritenere applicabile il DM citato, non sussisterebbe alcuna violazione talmente rilevante da comportare la decadenza dall’incentivo e il recupero delle somme già erogate, non essendo stati presentati dati non veritieri o documenti mendaci;

IV. Violazione della legge 241/90;
motivazione arbitraria ed apodittica;
eccesso e/o abuso di potere;
violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost ., in quanto mancherebbe l’indicazione in concreto di quali interventi realizzati sarebbero stati incentivati con altri meccanismi non cumulabili;

V. Violazione dell’art. 97 Cost. e art. 7 della legge 241/1990 – eccesso di potere - carenza di motivazione – difetto dei requisiti minimi del provvedimento di supposto annullamento – nullità ex art. 21 septies della l. 241/90. In sintesi, la ricorrente ha osservato che il GSE, oltre a non aver eseguito le comunicazioni successive all’avvio del procedimento nel domicilio eletto da quest’ultima, non avrebbe individuato una specifica e concreta violazione da parte della ricorrente, visto il richiamo ad un coacervo di norme di diverso rango e l’adozione di un atto privo dei requisiti necessari per il raggiungimento del suo scopo, in quanto con formula equivoca, ritiene accertata la mancanza dei requisiti della domanda presentata dalla ricorrente, affermando la propria pretesa al recupero dei titoli di efficienza energetica senza tuttavia annullare espressamente l’atto presupposto che ha a suo tempo accolto la RVC.

Si è costituito in giudizio il Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., domandando il rigetto del ricorso, in quanto infondato in fatto ed in diritto, dopo aver preliminarmente eccepito l’improcedibilità del ricorso vista la mancata estensione dell’impugnazione al successivo provvedimento n. GSE/-OMISSIS- notificato il 30.10.2017), effettivamente lesivo, con cui è stato disposto il recupero dei titoli in precedenza emessi.

In seguito allo scambio di documenti e memorie conclusionali e di replica delle parti costituite, la causa è stata quindi trattenuta per la decisione all’udienza straordinaria del 17 maggio 2024, svolta con modalità da remoto.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione in rito formulata dal GSE, in quanto il ricorso è comunque infondato nel merito.

Va considerato che il ricorso investe in primo luogo la base del potere e la legittimazione del GSE nel richiedere le dichiarazioni dei clienti interessati per verificare la riconducibilità a questi ultimi dell’intervento per cui è stata richiesta l’emissione dei titoli e che per il medesimo intervento non siano già stati riconosciuti altri meccanismi incentivanti.

Procedendo con l’analisi del primo e del secondo motivo di ricorso (che possono essere congiuntamente affrontati, vista la loro omogenea direzione verso la contestazione della base normativa del potere esercitato dal resistente) va richiamata la giurisprudenza di questo Tribunale (sentenza 31 maggio 2022, n. 7122) in tema di poteri del GSE relativamente al controllo delle RVC, segnatamente con riguardo alle dichiarazioni dei clienti partecipanti.

È stato in proposito condivisibilmente affermato che “ Il potere di verifica e controllo degli atti di approvazione delle RVC rinviene il proprio fondamento sia nella disciplina di settore (d.lgs. n. 28 del 2011, DM 11 gennaio 2017, Linee Guida EEN 9/11), sia in quella generale in materia di dichiarazioni sostitutive (DPR 445 del 2000).

L’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 prevede infatti che l’erogazione di incentivi da parte del GSE sia subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti interessati e che la stessa verifica sia effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, senza che sia precluso un accertamento di più ampio raggio.

Il Gestore deve invero verificare che gli interventi siano stati effettivamente realizzati in conformità al quadro regolatorio di riferimento nonché a quanto dichiarato dall’interessato al momento della presentazione della RVC;
che non siano stati oggetto di plurime richieste presentate dallo stesso o da altri soggetti;
che abbiano generato e continuino a generare risparmi energetici effettivi e non abbiamo dato luogo a indebiti cumuli di benefici”. E’ stato parimenti stabilito che “ né le richieste del GSE possono ritenersi ultronee, tenuto conto che questi può richiedere, a seguito dell’ammissione al regime incentivante, tutta la documentazione relativa alle schede tecniche di riferimento o informazioni a queste riferibili, che potrebbero comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione della RVC, al fine di verificare la veridicità e l’attendibilità di quanto dichiarato in occasione dell’istanza (cfr. Cons. Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 2583/2022) (….) occorre richiamare i principi già affermati da questa Sezione (ex multis, sentenza 3 febbraio 2020, n. 1372, confermata in appello), per cui:

«- il Gestore ha il potere di impostare “un’azione di controllo ad ampio raggio, tesa a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare”;

- la “complessità documentale e informativa” delle richieste del GSE in fase di verifica non inficia l’accertamento di eventuali violazioni anche nel caso di concessione di termini non particolarmente estesi, posto che “per orientamento consolidato, dalla concessione di provvidenze in materia di incentivazione energetica discende, sulla base del principio di autoresponsabilità, l’obbligo di apprestare un assetto organizzativo adeguato al beneficio ricevuto”;

- ai sensi dell’art. 14, comma 2, delle Linee guida approvate con la delibera