N. 00075/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00120/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 120 del 2008, proposto da:
Real Gest S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti E C e M C, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR in Parma, Piazzale Santafiora, 7;

contro

Unione Bassa Est Parmense (già Unione di Sorbolo e Mezzani), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti E C e C M, con domicilio eletto presso il loro studio in Parma, via Mistrali 4;
Comune di Sorbolo, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv.ti E C e C M, con domicilio eletto presso il loro studio in Parma, via Mistrali 4;

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 15 del 14 marzo 2008 con cui il Responsabile del servizio assetto ed uso del territorio dell’Unione di Sorbolo e Mezzani le ha ordinato di provvedere alla sistemazione finale della cava già adibita all’esercizio dell’attività estrattiva, denominata “Cà delle Campagne”, secondo le modalità previste nella convenzione del 16 agosto 1994 sottoscritta dal Comune di Sorbolo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione Bassa Est Parmense e del Comune di Sorbolo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Laura Marzano;

Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2014, i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha impugnato l’ordinanza n. 15 del 14 marzo 2008 con cui il Responsabile del servizio assetto ed uso del territorio dell’Unione di Sorbolo e Mezzani le ha ordinato di provvedere alla sistemazione finale della cava già adibita all’esercizio dell’attività estrattiva, denominata “Cà delle Campagne”, secondo le modalità previste nella convenzione del 16 agosto 1994 sottoscritta dal Comune di Sorbolo, oltre ai connessi adempimenti, preavvertendola che in mancanza avrebbe provveduto d’ufficio l’Ente.

Gli enti intimati si sono costituiti in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

Depositati scritti conclusivi e repliche, all’udienza pubblica del 12 febbraio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. La Real Gest S.p.A., società avente causa dalla Industrie Laterizi Fornace Sorbolo S.p.A., ha coltivato per un decennio la cava “Cà delle Campagne” nel comune di Sorbolo in forza di autorizzazione rilasciata dal Sindaco del Comune di Sorbolo n. 4937 del 17 agosto 1994 (doc. 12 del fascicolo dell’amministrazione).

I rapporti tra l’Amministrazione e la ditta esercente l’attività estrattiva erano regolati, ai sensi degli artt. 11 e 12 della L.R. 18 luglio 1991, n. 17, “Disciplina delle attività estrattive”, da una convenzione (doc. 11 id.), sottoscritta il 16 agosto 1994, la quale prevedeva, fra l’altro, all’art. 13, l’obbligo per la ditta autorizzata di “…eseguire a propria cura e spese le opere di servizio e di pertinenza della cava, nonché tutte le opere di sistemazione finale come previsto negli atti di progetto”.

Inoltre, l’art. 7 della convenzione prevedeva che “... la durata dell’autorizzazione è stata fissata in anni 5 per la fase di estrazione ed in anni 5 per la sistemazione, a partire dalla data di notifica alla Ditta della relativa autorizzazione”.

Il 13 ottobre 2004 la ricorrente sottoscriveva con il signor G D un contratto preliminare di compravendita dell’area di cava e di altri fondi contigui, stabilendo tra l’altro il trasferimento al promesso acquirente del possesso dall’11 novembre 2004 e l’impegno a carico dello stesso di provvedere, a propria cura e spese, al ritombamento dello sbancamento fino al livello del piano di campagna, con immissione di terreno e stato vegetale finale.

In occasione di un sopralluogo dell’ARPA in data 21 settembre 2005, nel perimetro di cava e nelle aree circostanti veniva riscontrata la “presenza di rifiuti edili da demolizione che, unitamente a terre da scavo, sono utilizzati per le operazioni di ritombamento della cava” (doc. 3 id.) .

Seguiva atto di sequestro dell’area di cava e dei terreni confinanti, disposto dall’Autorità Giudiziaria.

L’Unione di Sorbolo e Mezzani, nel frattempo subentrata nell’esercizio delle funzioni al Comune di Sorbolo, ha quindi inviato alla ricorrente e al signor D (indicato nel rapporto quale soggetto avente la disponibilità dell’area) la nota n. 10036 del 1 dicembre 2005 (doc. 4 id.) di comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all’adozione dell’ordinanza di ripristino ambientale.

Con la memoria ex art. 10 L. 241/1990 del 15 dicembre 2005 (doc. 5) la ricorrente ha tra l’altro notiziato l’Unione di Sorbolo e Mezzani dell’esistenza di un preliminare di compravendita con il trasferimento del possesso del fondo e del particolare obbligo di ripristino in capo al D;
soggetto che ne è divenuto successivamente proprietario, con atto di compravendita rep. N. 422248 del 25 luglio 2006, contenente la medesima assunzione di obblighi e la relativa clausola di manleva nei confonti della venditrice.

All’esito di un nuovo sopralluogo, effettuato dopo il dissequestro dell’area, ARPA ha inviato all’Unione di Sorbolo e Mezzani la nota prot. 14325 del 11 febbraio 2007 (doc. 17) con cui, nel segnalare il perdurante mancato ripristino ambientale, proponeva:

- di adottare i provvedimenti necessari alla rimozione di rifiuti e al loro conferimento, previa caratterizzazione analitica, in centri autorizzati;

- di effettuare indagini sul suolo e sul soprassuolo per verificare che non vi fossero stati superamenti della concentrazione della soglia di contaminazione, così come previsto dalla parte IV del D.Lgs. n. 152/2006;

- di verificare se “le condizioni di ritombamento della cava a suo tempo approvate con il progetto di cava, progetto che ad oggi non risulta concluso in quanto non è stato effettuato il ripristino ambientale, sono compatibili con le vigenti norme ambientali” .

Di conseguenza l’Unione Bassa Est Parmense (già “Unione di Sorbolo e Mezzani”) avviava due procedimenti amministrativi: il primo, nei confronti del signor D, per la rimozione dei rifiuti nel suo terreno, il secondo, nei confronti della ricorrente, per il mancato ritombamento della cava nel termine previsto dall’art. 7 L.R. 17/91.

Il primo procedimento, riguardante il signor D, si è concluso con l’ordinanza n. 14 del 14 marzo 2008, adottata ai sensi dell’art. 192 D.Lgs. 152/2006, (cui il destinatario dava puntuale esecuzione ditalchè l’Unione archiviava il procedimento);
il secondo, riguardante la ricorrente, si è concluso con l’ordinanza n. 15 in pari data, oggetto del presente gravame.

3. Il ricorso è affidato a cinque motivi con cui la ricorrente, in sintesi, deduce:

1) incompetenza del Dirigente ad adottare l’atto, essendo del Sindaco la competenza ad adottare un’ordinanza contingibile e urgente;

2) incompetenza dell’Unione di Sorbolo e Mezzani essendo competente il Comune di Sorbolo, firmatario della convenzione;

3) illegittimità dell’atto in quanto la L.R. 21/84 non prevederebbe la possibilità dell’intervento d’ufficio per il ripristino ma solo la sanzione pecuniaria;

4) erroneità e incongruenza dell’atto impugnato il quale non terrebbe conto del fatto che la proprietà è stata trasferita a terzi, tanto da aver subordinato l’ordine di ripristino alla messa a disposizione del terreno da parte del proprietario;

5) ulteriore contraddittorietà e disparità di trattamento perché anziché imporre l’obbligo di ripristino a carico dell’acquirente, in osservanza delle pattuizioni contrattuali, pretenderebbe di onerarne la ricorrente che, tuttavia, non ha più né la disponibilità dell’area né sarebbe più obbligata a tanto.

Gli Enti intimati si difendono eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica al D, soggetto controinteressato secondo la prospettazione attorea, nonché per mancanza di lesività dell’atto trattandosi di mera diffida.

Nel merito contestano puntualmente ogni motivo di ricorso chiarendo che la presenza di rifiuti nella zona e il mancato ritombamento della cava sono due distinti profili che hanno dato luogo a due altrettanto distinti provvedimenti nei confronti, rispettivamente, del signor D e della Real Gest.

Inoltre evidenziano come siano diversi anche i titoli in forza dei quali l’Unione ha imposto l’obbligo di un facere specifico: l’ordinanza ex art. 192 D.Lgs. 152/2006 troverebbe causa nel rinvenimento di rifiuti presso le aree di proprietà del D, mentre l’ordinanza n. 15/2008, emessa nei confronti della Real Gest, sarebbe stata adottata in conseguenza della violazione dell’obbligo convenzionale di procedere, una volta terminato il ciclo di vita della cava, alla risistemazione dello sbancamento.

4. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari, sebbene ictu oculi fondata quella di inammissibilità per mancata notifica del ricorso al controinteressato acquirente, essendo il ricorso manifestamente infondato.

La ricorrente muove dal presupposto che, avendo venduto il terreno su cui insisteva la cava, trasferendo all’acquirente l’obbligo di ripristino del polo estrattivo, essa non avrebbe più legittimazione passiva.

Detto presupposto è errato.

Dalla lettura della convenzione si rileva che il ritombamento dell’area di cava sarebbe dovuto avvenire entro dieci anni dalla sottoscrizione, ossia entro l’agosto del 2004.

Ciò significa che a tale data la ricorrente non aveva neanche iniziato la sistemazione finale dell’area, tanto da aver ritenuto di sottrarsi all’obbligo di ripristino integrale trasferendolo contrattualmente all’acquirente, con espressa clausola di manleva.

4.1. Con i primi due motivi la ricorrente deduce un doppio vizio di incompetenza.

Da una parte sostiene che l’organo competente ad adottare l’ordinanza di ripristino ambientale sarebbe il Sindaco del comune di Sorbolo e non il dirigente responsabile del servizio, trattandosi di un’ordinanza contingibile ed urgente. Dall’altra ritiene che la competenza ad adottare il provvedimento impugnato sarebbe comunque da imputare al comune di Sorbolo e non all’Unione.

Entrambe le censure non colgono nel segno.

Innanzitutto l’ordinanza impugnata è stata adottata ai sensi degli articoli 16 e 17 della L.R. 17/91 e non già ai sensi dell’art. 54 del T.U.E.L..

Si tratta, infatti, di una diffida ad adempiere, prodromica alla successiva dichiarazione di decadenza del titolo, che rientra tra i compiti del dirigente, conformemente a quanto si ricava dal principio generale di cui all'art. 4, D.P.R. n. 165/2001, secondo cui tutti gli atti di natura propriamente amministrativa, già attribuiti dalla legge agli organi politici, rientrano tra le competenze dei dirigenti (Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2011, n. 1712).

Quanto alla seconda censura il Collegio osserva che l’obbligazione rimasta inadempiuta, per quanto convenzionalmente prevista, trova, tuttavia, tutela nella L.R. 17/91 laddove, a fronte di inadempimenti “alle prescrizioni e agli obblighi contenuti nell’autorizzazione e relativa convenzione” (art. 16, comma 1, lett. b), L.R. 17/91), prevede agli articoli 16 e 17 l’adozione di un’ordinanza avente l’efficacia di una diffida ad adempiere.

Ciò posto, l’art. 32 TUEL, nel disciplinare l’ordinamento delle Unioni di comuni, devolve allo statuto dell’Unione l’individuazione delle specifiche competenze comunali da svolgere in forma unitaria.

Nel caso di specie, come risulta dalla documentazione prodotta dalle Amministrazioni resistenti, l’art. 7 dello Statuto dell’Unione ha previsto il trasferimento delle funzioni o dei servizi “ai Consigli Comunali dei comuni aderenti da perfezionarsi attraversi una deliberazione consiliare di recepimento” (doc. 14 id.): delibera puntualmente adottata dal Comune di Sorbolo, (n. 70 del 15 novembre 2001 - doc. 15 id.) e recepita dall’Unione con delibera consiliare n. 5 del 20 novembre 2001 (doc. 16 id.).

Ne discende che l’Ente deputato ad adottare l’ordinanza impugnata era senz’altro l’Unione di Sorbolo e Mezzani.

4.2. Con il terzo motivo la ricorrente ritiene che, alla stregua dell’art. 22 L.R. 17/91, non sussisterebbe alcuna possibilità di intervento d’ufficio da parte dell’Unione essendo questo riservato “solo alle ipotesi di violazioni delle prescrizioni in tema di tipo e quantità dei materiali di cui è consentita l’estrazione;
nonché di estensione e profondità della cava” (così a pag 14 del ricorso).

La censura non coglie nel segno.

Invero gli artt. 16 e 17 L.R. 17/91 impongono all’Amministrazione di notificare, al soggetto inadempiente, una diffida in caso di mancato adempimento di obblighi convenzionali “b) qualora il titolare non adempia alle prescrizioni ed agli obblighi contenuti nell'autorizzazione e relativa convenzione”, propedeutica alla declaratoria di decadenza qualora l’inosservanza persista anche dopo la diffida.

Il successivo art. 17 stabilisce: “1. Il provvedimento di diffida previsto dall'art. 16 prescrive:

a) ………….. le modalità ed i termini di adempimento degli obblighi e delle prescrizioni, nei casi in cui alle lettere b) e c) del comma 1 dell'art. 16;
b) i termini e le modalità di inizio o di ripresa delle attività estrattive nei casi di cui al comma 2 dell'art. 16. 2. Con separato provvedimento il Sindaco commina le sanzioni di cui ai commi 2 e 4 dell'art. 22”.

Dunque alla diffida, propedeutica alla decadenza dall’autorizzazione con tutte le conseguenze di legge, ivi compresa l’esecuzione in danno delle attività di ripristino rimaste inadempiute, si aggiunge quanto previsto dall’art. 22 L.R. 17/91, che, per l'inosservanza delle prescrizioni contenute nel provvedimento autorizzativo o di concessione, impone all’amministrazione di irrogare una sanzione pecuniaria.

4.3. Con il quarto motivo la ricorrente sostiene di non essere obbligata al ripristino avendo trasferito il relativo obbligo all’acquirente.

Pertanto, con il quinto motivo, censura l’atto impugnato per difetto di motivazione in quanto, a suo dire, non spiegherebbe perché la diffida sia stata inviata a Real Gest e non già al nuovo proprietario D.

I due motivi, da scrutinare congiuntamente essendo tra loro collegati, sono infondati.

Osserva il Collegio che l’obbligazione di ripristino dell’area di cava discende direttamente dall’autorizzazione convenzionata, atto che può essere adottato soltanto a favore di chi possieda i requisiti di legge.

Ne discende che tutte le obbligazioni convenzionali afferiscono ad un rapporto instaurato intuitus personae , dunque non cedibile se non a soggetto avente i requisiti di legge e, comunque, previa autorizzazione espressa da parte dell’amministrazione.

Basta leggere l’art. 11, comma 5, della L.R. 17/97, il quale dispone ”l’autorizzazione di coltivazione è personale. Ogni mutamento soggettivo è subordinato al rilascio di una nuova autorizzazione a norma del presente articolo”, dovendo l’amministrazione valutare se il subentrante abbia “il possesso dei necessari requisiti imprenditoriali, tecnici ed organizzativi, da parte del richiedente, da documentarsi secondo le modalità dell’art. 13”.

Nel caso di specie è irrilevante verificare se il D, acquirente della proprietà dell’area, avesse i requisiti di legge, attività demandata all’amministrazione titolare del potere autorizzatorio, essendo sufficiente osservare che in capo allo stesso difetta l’ineludibile presupposto della nuova autorizzazione alla coltivazione della cava o, quanto meno, di un nulla osta al solo ripristino ai sensi dell’art. 45, comma 2, del R.D. 29 luglio 1927, n. 1443, il quale prevede la possibilità che l’autorità mineraria possa dare in concessione a terzi l’area di cava quando il proprietario non intraprenda nel termine assegnato la coltivazione della cava  o non dia ad essa sufficiente sviluppo.

Ne discende che la clausola contrattuale di trasferimento delle obbligazioni di ripristino a carico dell’acquirente e la correlata manleva del venditore restano questioni circoscritte al solo rapporto contrattuale fra le parti, al quale l’amministrazione è del tutto estranea.

In conclusione, l’Unione ha correttamente individuato in Real Gest il destinatario della diffida in quanto soggetto convenzionalmente gravato del relativo onere, restando ininfluenti le vicende traslative della proprietà dell’area, peraltro intervenute in un momento successivo alla scadenza del termine per l’ultimazione dei lavori.

Per le stesse ragioni, dunque, l’impugnata ordinanza va esente sia dalla denunciata censura di difetto di motivazione, avendo indicato con ampia argomentazione le ragioni in base alle quali si è individuato nella