Pubblicato il 18/12/2023

N. 19138/2023 REG.PROV.COLL.

N. 04905/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4905 del 2018, proposto dai sigg.ri R A, M B, M B, M C, L G, V G, R M, T M, C M, M M, E F N, M P, D R, L V S, E S, A M T, R T, B V e G Z, rappresentati e difesi dall'avv. L A, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Giuseppe Mazzini 13;

contro

il Ministero dell'Istruzione, Università e Ricerca, l’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, l’Ufficio Scolastico Regionale della Toscana, l’Ufficio Scolastico Regionale della Campania, l’Ufficio Scolastico Regionale della Lombardia e l’Ufficio Scolastico Regionale dell'Emilia Romagna, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del d.d.g. del 16 febbraio 2018, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4° Serie Speciale del 16 febbraio 2018, avente ad oggetto " Concorso per il reclutamento a tempo indeterminato di personale docente nella scuola secondaria di primo e secondo grado ”, nella parte in cui:

- all'art.3, comma 4 prescrive che “ …Sono altresì ammessi con riserva coloro che, avendo conseguito il titolo abilitante o la specializzazione sul sostegno all'estero entro il 31 maggio 2017, abbiano comunque presentato la relativa domanda di riconoscimento alla Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, entro la data termine per la presentazione delle istanze per la partecipazione alla presente procedura concorsuale... ”;

- all'art.

4 - Domanda di ammissione: termine, contenuto e modalità di presentazione – prescrive che “ I candidati presentano l'istanza di partecipazione ai concorsi esclusivamente attraverso istanza POLIS ai sensi del Decreto Legislativo 7 Marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni ”, in quanto tale modalità di presentazione delle domande comporta, non soltanto il blocco informatico delle istanze di partecipazione al concorso dei candidati aprioristicamente ritenuti privi dei requisiti, ma anche la reiezione delle domande presentate dagli interessati in versione cartacea;

e per la declaratoria del diritto dei ricorrenti a essere ammessi con riserva a partecipare al concorso per titoli ed esami finalizzato al reclutamento del personale docente per la scuola secondaria di primo e secondo grado;

nonché per sentir dichiarare l'obbligo delle Amministrazioni intimate all’adozione del relativo provvedimento di ammissione con riserva dei ricorrenti tra i docenti ammessi alla partecipazione al concorso 2018;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis del cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 dicembre 2023 il dott. M S e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - I ricorrenti hanno conseguito l’abilitazione in Romania il 24 giugno 2017 e hanno presentato istanza al MIUR per il riconoscimento dell’equipollenza del titolo il 3 novembre 2017, a seguito della pubblicazione in G.U. della procedura concorsuale impugnata.

In tale veste, gli stessi hanno censurato la lex specialis , nella parte in cui ha previsto un regime derogatorio per l’ammissione con riserva alla procedura per soli colleghi abilitati all’estero entro il 31 maggio 2017, che avevano richiesto l’equipollenza al MIUR entro la scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione (cfr. art. 3 comma 4 del d.m. MIUR n. 85/2018).

2 - I motivi di ricorso attengono: a) al contrasto della citata previsione del bando con l’art. 17 del d. lgs n. 59/2017, nella parte in cui quest’ultimo non ha previsto un termine così stringente di ammissione per coloro che si sono abilitati all’estero (31 maggio 2017);
b) al contrasto della previsione impugnata con l’art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 487/1994 e con l’art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 3/1957, laddove dette norme prevedono che i requisiti di partecipazione al concorso devono essere posseduti alla data di scadenza del termine per proporre la relativa domanda;
c) all’illegittimità delle modalità di presentazione della domanda di partecipazione attraverso la piattaforma informatica “ polis” .

3 – Le Amministrazioni si sono costituite in resistenza al ricorso.

4 - Con ordinanza n. 3724/2018, l’istanza cautelare formulata insieme al ricorso è stata respinta per difetto del fumus boni juris .

5 – In corso di causa sono state depositate le dichiarazioni di rinuncia al ricorso da parte di undici ricorrenti, nelle persone dei sigg.ri M B, M C, V G, R M, T M, C M, M M, D R, E S, A M T e R T.

6 - In vista dell’udienza pubblica, i ricorrenti hanno ribadito le loro tesi.

7 – All’udienza del 15 dicembre 2023, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

8 – Preliminarmente, deve essere dichiarata la improcedibilità dei ricorsi in esame nei confronti dei sigg.ri M B, M C, V G, R M, T M, C M, M M, D R, E S, A M T e R T, che hanno prodotto in giudizio gli atti di rinuncia alla presente controversia.

Rilevato che le rinunce de quibus appaiono irrituali, in quanto non integrano i requisiti formali definiti dall’art. 84 del cod.proc.amm., non essendo stata offerta prova della loro notifica alla parte resistente, il Collegio ritiene comunque di inferirne il sopravvenuto difetto di interesse ex art. 84 comma 4 del cod.proc.amm..

9 - Con riguardo agli altri ricorrenti che hanno proseguito nell’azione, il ricorso va respinto, in quanto è infondato come già affermato in controversie analoghe da molteplici pronunce anche di questo Tribunale, confermate anche in appello (Cons. Stato, sez.VI, 3febbraio 2020, n. 868;
sez. VI, 30 dicembre 2019, n.8900).

E in ragione di ciò, il Collegio ritiene di poter soprassedere dalla improcedibilità del ricorso per non avere i ricorrenti impugnato le graduatorie definitive.

10 – Introduttivamente il Collegio è dell’avviso che i tre motivi di censura, anche a motivo della loro stretta integrazione, possono essere trattati congiuntamente.

10.1 – Innanzitutto, privo di pregio risulta l’architrave logico posto a base del primo motivo di ricorso, cioè il rilievo per cui la disciplina recata dall’art. 3, comma 4 del d.m. MIUR n. 85/2018 sarebbe contrastante con l’art. 17 del d.lgs n. 59/2017, nella parte in cui ha ristretto lo speciale regime di ammissione con riserva ai soli concorrenti che abbiano conseguito un titolo abilitante all’estero entro il 31 maggio 2017.

Il contrasto evocato da parte ricorrente non si coglie, ove si consideri che:

- è lo stesso chiaro tenore dell’art. 17, comma 3 citato ad attribuire rilievo giuridico, ai fini della partecipazione della particolare procedura in discorso, al conseguimento del titolo abilitante “ alla data di entrata in vigore del presente decreto” ossia il 31 maggio 2017;

- la citata norma è, quindi, univoca nel prevedere quale spartiacque per l’accesso alla speciale procedura concorsuale disciplinata, la data di conseguimento del titolo abilitante (non importa se in Italia o all’estero) al momento della sua entrata in vigore;

- in piena coerenza con tale previsione, l’art. 3, comma 4 della lex specialis ha introdotto un peculiare regime di favore per quanti erano già in possesso, a tale data, del titolo abilitante acquisito all’estero, prevedendo la loro ammissione con riserva nelle more del conseguimento, entro la scadenza del termine di partecipazione, del riconoscimento in Italia del titolo conseguito.

A tale stregua, la disciplina integrativa introdotta dalla lex specialis ha assunto quale dato ineliminabile, in vista della sua applicazione, il dato legislativo della data di conseguimento del titolo abilitante (31 maggio 2017).

Il criterio adottato è stato quello della maturazione della situazione legittimante la partecipazione al concorso al momento di entrata in vigore dell’art. 17, comma 3, in modo conforme con la natura e con la funzione della peculiare procedura concorsuale introdotta.

In tal ottica, l’ancoraggio al 31 maggio 2017, oltre ad assolvere una funzione di certezza del diritto, da un lato ha costituito elemento per qualificare ulteriormente la situazione giuridica dei soggetti abilitati all’estero, in modo da renderla meritevole di tutela e dall’altro ha assolto alla fondamentale funzione di selezionare in modo ragionevole, obiettivo e non discriminatorio la platea dei destinatari della particolare procedura concorsuale.

Su queste basi, tale essendo il chiaro dettato della speciale disciplina transitoria avversata, l’Amministrazione giammai avrebbe potuto derogarvi, estendendo tale regime ai titoli abilitanti conseguiti all’estero in via successiva, pena l’illegittimità dei conseguenti atti adottati per contrasto con l’art. 17, comma 3 del d.lgs n. 59/1997.

Ne consegue che quanti, come i ricorrenti, abbiano acquisito il titolo abilitante dopo l’entrata in vigore dell’art. 17, comma 3 del d.lgs n. 59/2017, sono risultati in radice privi del titolo per accedere alla procedura in discorso.

Ne consegue che gli stessi non hanno neppure titolo di invocare fondatamente la mancata estensione in loro favore di un regime transitorio favorevole, conforme a legge e agli stessi inapplicabile.

10.2 – Ove, poi, il mezzo di gravame sia inteso a censurare il bando, nella parte in cui non ha ancorato il momento rilevante per il possesso dei requisiti di ammissione alla scadenza del termine per la presentazione della domanda di ammissione, il Collegio osserva quanto segue.

Sul punto, è dirimente osservare che la procedura in questione, come già anticipato, risulta strettamente coerente con le previsioni stabilite dai commi 3 e ss. dell’art. 17 del d.lgs n. 59/1997, che così prevedono:

“ 3.La procedura di cui al comma 2, lettera b), bandita in ciascuna regione e per ciascuna classe di concorso e tipologia di posto entro febbraio 2018, è riservata ai docenti in possesso, alla data di entrata in vigore del presente decreto, di titolo abilitante all'insegnamento nella scuola secondaria o di specializzazione di sostegno per i medesimi gradi di istruzione, in deroga al requisito di cui all'articolo 5, comma 1, lettera b) e articolo 5, comma 2, lettera b). Ciascun soggetto può partecipare alla predetta procedura in un'unica regione per tutte le classi di concorso o tipologie di posto per le quali sia abilitato o specializzato. Sono altresì ammessi con riserva al concorso per i posti di sostegno i docenti che conseguono il relativo titolo di specializzazione entro il 30 giugno 2018, nell'ambito di procedure avviate entro la data di entrata in vigore del presente decreto. Gli insegnanti tecnico-pratici possono partecipare al concorso purché siano iscritti nelle graduatorie ad esaurimento oppure nella seconda fascia di quelle di istituto, alla data di entrata in vigore del presente decreto. Al fine di superare il precariato e ridurre il ricorso ai contratti a termine, per la partecipazione alla presente procedura straordinaria è richiesto l'ulteriore requisito di non essere titolari di un contratto di lavoro a tempo indeterminato da docente presso le scuole statali.

4. La graduatoria di merito regionale comprende tutti coloro che propongono istanza di partecipazione ed è predisposta sulla base dei titoli posseduti e della valutazione conseguita in un'apposita prova orale di natura didattico-metodologica. Tra i titoli valutabili è valorizzato il superamento di tutte le prove di precedenti concorsi per il ruolo docente, nonché il titolo di dottore di ricerca. Alla prova orale, che non prevede un punteggio minimo, è riservato il 40 per cento del punteggio complessivo attribuibile.

5. Lo scorrimento di ciascuna graduatoria di merito regionale avviene annualmente, nel limite dei posti di cui al comma 2, lettera b), e comporta l'ammissione diretta al percorso annuale di formazione iniziale e prova. I soggetti ammessi a tale percorso sono valutati e immessi in ruolo ai sensi dell'articolo 13. Ciascuna graduatoria di merito regionale è soppressa al suo esaurimento.

6. Il contenuto del bando, i termini e le modalità di presentazione delle istanze, di espletamento della prova orale e di valutazione della prova e dei titoli, i titoli valutabili, nonché la composizione della commissione di valutazione sono disciplinati con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, da adottare entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.” .

Orbene, le ragioni di parte ricorrente potrebbero, di conseguenza, trovare favorevole considerazione solo ove si ritenesse la non conformità a Costituzione delle richiamate previsioni, spostandosi necessariamente la questione sulla legittimità costituzionale della disposizione normativa di rango primario che ha direttamente fissato i requisiti di partecipazione alla procedura concorsuale per cui è causa.

10.2.1 - Sennonché, deve essere evidenziato che sul punto la Giurisprudenza (cfr., ex multis , Cons. St., VI, n. 868/2020;
id., n. 8900/2019), alla quale il Collegio ritiene di doversi riportare, ha escluso la sussistenza di profili di incostituzionalità.

Al riguardo, si è chiarito che la limitazione, ai fini della partecipazione, del possesso del titolo di abilitazione conseguito entro il 31 maggio 2017, escludendo i titoli rilasciati successivamente, trova ragionevole giustificazione nella circostanza che la norma in esame disciplina una procedura straordinaria relativa al periodo transitorio della riforma del sistema di formazione iniziale e di accesso nei ruoli della docenza della scuola secondaria, ove è pressante l’esigenza di stabilizzazione dei precari, attraverso l’individuazione di categorie meritevoli di fruire del beneficio anche in relazione al profilo cronologico del titolo di abilitazione, il cui conseguimento entro una determinata data esprime una condizione di precariato qualificato più antico, da preferirsi rispetto a coloro i quali, pur precari, abbiano conseguito il titolo solo successivamente (cfr. sul punto, Cons. St., VI, n. 2861/2019).

Non può, invero, non considerarsi che il principio di uguaglianza non esclude l’introduzione nel corso del tempo di fattori di differenziazione, secondo un modulo dinamico che non può escludere discipline diverse in situazioni differenti, considerato che “ la circostanza che vi possano essere alcuni punti di regolazione in comune non cancella le differenze tra le categorie in esame ” (cfr. Cons. St., VI, n. 2861/2019;
Corte Cost., sentt. n. 241/2014 e n. 89/2016).

È stato precisato che la fissazione di un limite temporale per l’individuazione della categoria di soggetti a cui la norma si applica non può dar luogo ad alcuna disparità di trattamento, in quanto, per pacifico insegnamento del Giudice delle leggi, lo stesso fattore tempo, già di per sé, rappresenta idoneo criterio discretivo tra situazioni soggettive (cfr. Cons. St., VI, n. 128/2020;
id., n. 1163/2020).

10.2.2 - L’art. 17 del d.lgs n. 59/2017 ha, in definitiva, inteso soddisfare, in modo ragionevole e proporzionato, le istanze che contrassegnarono la primavera del 2017, allorché la platea di insegnanti precari, che prestavano da anni in comprensibili condizioni di disagio materiale e psicologico la loro opera a beneficio dell’istruzione pubblica, esprimeva ai vari livelli istituzionali l’esigenza di stabilizzazione che ponesse fine, mediante i consentiti rimedi ordinamentali, ad una situazione non più tollerabile.

Per tali ragioni, dunque, il legislatore ha istituito per coloro che si trovassero già nel possesso dei requisiti previsti dalla norma (…) la possibilità di partecipare ad un concorso riservato, connotato da marcati caratteri di specialità, con la previsione di una procedura snella di verifica, consistente in un’unica prova orale, all’esito della quale il candidato viene ammesso ad un tirocinio di un solo anno e quindi immesso in ruolo.

Non risulta, dunque, irragionevole ed illogico, ovvero frutto di violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione, né violativo dell’articolo 97 della Costituzione, aver limitato la partecipazione al peculiare concorso in esame ai soli insegnanti già in possesso del titolo di abilitazione, in considerazione dei sopra indicati marcati tratti di specialità della procedura.

Dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 106/2019, resa in una fattispecie relativa ad un concorso straordinario per dirigenti scolastici, si desume, poi, che le norme che prevedono concorsi straordinari del tipo di quello oggetto della presente controversia sono in linea di principio conformi a Costituzione nel momento in cui sono emanate per garantire il buon andamento dell’amministrazione, sopperendo alle carenze di organico e per dare certezza ai rapporti giuridici, superando il precariato;
esse, infatti, in tal caso operano una compromissione definita “non irragionevole” del diritto di accesso al pubblico impiego e del principio del pubblico concorso.

Inoltre, nella fattispecie in esame, l’esigenza di garantire il rispetto del principio del pubblico concorso risulta comunque soddisfatta attraverso la previsione di una apposita procedura concorsuale, della quale non è in contestazione l’idoneità a garantire la professionalità dei soggetti prescelti (cfr. Corte Cost., n. 149/2010).

11 – Altrettanto infondato risulta il secondo mezzo, con cui i ricorrenti hanno lamentato il contrasto dell’art. 3 comma 4 del bando con l’art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 487/1994 e con l’art. 2, comma 7, del d.P.R. n. 3/1957;
e ciò nella parte in cui tali norme prevedono che i requisiti di partecipazione al concorso devono essere posseduti alla data di scadenza del termine per la proposizione della relativa domanda.

Al proposito, va immediatamente premesso che la citata previsione della lex specialis risulta coerente e rigorosa espressione della disciplina recata dall’art. 17, comma 3 del d.lgs n. 59/2017.

Ne consegue che, non potendosi annettere al principio invocato dai ricorrenti valenza di principio generale dell’ordinamento né quella di precipitato di princìpi costituzionali (cfr., ex multis , Cons. Stato, VI, n. 339/2021;
id., VI, n. 203/2021), atteso che lo stesso è previsto rispettivamente da una fonte regolamentare e da una fonte legislativa, esso può essere legittimamente derogato da una normativa cronologicamente successiva e sostanzialmente speciale, come è avvenuto nel caso di specie per effetto dell’art. 17, comma 3 del d.lgs n. 59/2017.

Né quest’ultima disposizione potrebbe essa stessa essere ritenuta illegittima costituzionalmente.

Sul punto, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 275/2020, si è pronunciata sulla scelta dell’Amministrazione di fissare il possesso dei requisiti prima della scadenza della domanda di ammissione alla partecipazione del concorso pubblico. La Corte ha affermato che “ In generale, la scelta di fissare il possesso dei requisiti di ammissione alla data di scadenza della presentazione delle domande, pur assurgendo a principio generale della legislazione sui concorsi pubblici, come evidenziato dal rimettente, non costituisce una scelta costituzionalmente obbligata. Nella sua discrezionalità il legislatore può dunque indicare una data diversa e anteriore, con riferimento a requisiti posti in deroga a quelli ordinari, entro i limiti della non manifesta irragionevolezza e della uniformità di trattamento tra categorie omogenee di candidati”.

E tale limite non è stato valicato nel caso di specie.

Non è invero irragionevole e illogica né tanto meno costituisce violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione la limitazione, introdotta dall’art. 17, co. 3, d.lgs n. 59/2017, della partecipazione allo speciale ed agevolato concorso de quo ai soli insegnanti che si siano abilitati entro il 31 maggio 2017, tenuto conto della sua ratio e dei suoi tratti di specialità, in precedenza sunteggiati.

Compete, quindi, al Legislatore, nel rispetto dei limiti di non arbitrarietà e ragionevolezza, individuare i casi eccezionali in cui il principio del concorso può essere derogato, come avvenuto nel caso di specie, in cui il legislatore ha disegnato un piano di reclutamento straordinario, riservato a una peculiare categoria di destinatari, parallelamente al canale di reclutamento ordinario.

Naturalmente, la facoltà del legislatore di introdurre deroghe al principio del pubblico concorso, di cui all'art. 97 Cost., deve essere delimitata in modo rigoroso, potendo tali deroghe essere considerate legittime solo quando – proprio come nel caso di specie - siano funzionali esse stesse al buon andamento dell'Amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle.

In ragione di ciò, è facilmente desumibile che non si è determinata alcuna irragionevole limitazione della più ampia partecipazione dei candidati né tanto meno una violazione dei princìpi di buon andamento e di imparzialità dell’Amministrazione.

12 – In definitiva:

- gli atti amministrativi impugnati costituiscono attuazione vincolata della normativa primaria (art. 17 commi 2, lett. b), e 3, d. lgs n. 59/2017), con conseguente mancata integrazione del vizio di violazione di legge;

- detta norma primaria ha in modo chiaro previsto che i requisiti di ammissione, quali il titolo di abilitazione, anche all’estero, dovessero essere stati conseguiti entro il 31 maggio 2017;

- le questioni di legittimità costituzionale, aventi ad oggetto la disciplina legislativa sulla cui base è stato indetto il concorso per cui è controversia, appaiono manifestamente infondate per le medesime ragioni esplicitate dalla citata sentenza della Corte Costituzionale del 7 maggio 2019 n. 130 intervenuta sulla medesima disciplina, da intendersi qui integralmente richiamate e a cui il Collegio non può che riportarsi.

13 - Alla luce di quanto sin qui rilevato, le censure avverso le previsioni contenute nel bando impugnato sui requisiti di accesso alla procedura sono infondate.

E da tale infondatezza discende l’improcedibilità del terzo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente ha lamentato l’illegittimità della previsione del bando, che limita la presentazione delle domande di partecipazione esclusivamente in via telematica, escludendo quelle presentate in forma cartacea.

E ciò in quanto i ricorrenti, legittimamente esclusi dal concorso, non potrebbero trarre alcuna utilità dall’eventuale annullamento della parte del bando concernente la trasmissione telematica delle domande di partecipazione e la relativa regolamentazione.

14 - Sulla base delle considerazioni tutte sopra svolte, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse nei confronti dei sigg.ri M B, M C, V G, R M, T M, C M, M M, D R, E S, A M T e R T.

Va, invece, complessivamente rigettato nei confronti degli altri ricorrenti, in quanto non sussistono discriminazioni irragionevoli nella disciplina del concorso per cui è causa, alla luce dei parametri dettati dalla Corte Costituzionale e riconosciuti dalla successiva giurisprudenza, che il Collegio condivide.

15 - Sussistono ragioni di equità, attesa anche la mera costituzione formale dell’Amministrazione, per compensare tra le parti le spese di lite.