Pubblicato il 29/11/2021

N. 00864/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00314/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 314 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto dal dott.
-O-, in proprio e quale Sindaco già dimissionario del Comune -O-, rappresentato e difeso dagli avvocati S A e S T, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato S T in Roma, via Reno, 30;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Perugia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Perugia, via degli Offici, 14;

nei confronti

-O-, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Caforio e Massimo Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-O-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo, a seguito della trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, del decreto -O-, con il quale il Prefetto della Provincia di Perugia ha sospeso il Consiglio comunale -O-, nominando il Prefetto a riposo, dott.ssa -O-, commissario per la provvisoria amministrazione dell'Ente;

nonché, quale atto presupposto, della delibera del Consiglio comunale -O- n. -O-, con la quale è stata approvata la mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco -O- già dimissionario e di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché di data e tenore sconosciuto, che incida sfavorevolmente sulla posizione giuridica del ricorrente;

quanto ai motivi aggiunti depositati in data 25 maggio 2021,

del decreto del Presidente della Repubblica del -O-, con il quale, su proposta del Ministro dell’Interno, richiamata la delibera del Consiglio comunale -O- n.-O-, di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco, ha disposto lo scioglimento del Consiglio comunale, nominando la dott.ssa -O- commissario per la provvisoria amministrazione dell’Ente;

- di ogni atto presupposto, conseguente e comunque connesso ed in particolare la proposta di scioglimento del Consiglio comunale formulata dal Ministro dell’Interno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Perugia, di -O-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2021 la dott.ssa D C e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno ricorrente, in proprio e quale Sindaco già dimissionario del Comune -O-, ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del Decreto -O- con il quale il Prefetto di Perugia ha sospeso il Consiglio comunale -O- nelle more dell’emanazione del decreto di scioglimento del predetto Consiglio comunale, nominando il Prefetto a riposo, dott.ssa -O-, commissario per la provvisoria amministrazione dell’Ente. Il ricorrente ha, altresì, gravato, quale atto presupposto al decreto prefettizio sopra indicato, la delibera del Consiglio comunale -O- n.-O-, con la quale è stata approvata la mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco, con il voto favorevole di 15 consiglieri, tra cui quattro consiglieri ritenuti in conflitto di interessi, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale.

A seguito di opposizione ai sensi dell’art. 10 d.P.R. n. 1199 del 1971 proposta dai consiglieri -O-, il ricorso è stato trasposto innanzi al T.A.R. Umbria.

2. Riferisce l’odierno ricorrente che in data -O- il Consiglio comunale -O- approvava una mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco, dott. -O-, assunta al protocollo dell’Ente il -O- e maturata nell’ambito di un clima di tensione politica seguito alla scelta dello stesso Sindaco di opporsi, anche mediante azioni giudiziarie, alle scelte compiute dalla Regione Umbria e dalla ASL Umbria 2 con riferimento al nosocomio cittadino nell’ambito dell’emergenza pandemica da

COVID

19.

L’approvazione della mozione di sfiducia sarebbe, ad avviso di parte ricorrente, illegittima in quanto, in primo luogo, adottata malgrado nello stesso giorno (prima dell’inizio della votazione sulla mozione medesima) il Sindaco avesse rassegnato le proprie dimissioni, in conseguenza delle dichiarazioni di uno dei consiglieri.

La circostanza delle dimissioni volontarie presentate dal Sindaco e il contestuale suo abbandono dell’Aula consiliare avrebbero dovuto comportare, sempre secondo la ricostruzione attorea, il venir meno naturalmente dell’oggetto specifico della mozione di sfiducia e di ogni potere di straordinaria amministrazione del Consiglio comunale ai sensi dell’art. 58 del TUEL. Viceversa, dopo l’iniziale interruzione della seduta conseguente alle dimissioni, quindici consiglieri votanti hanno respinto la mozione di sospensione;
la mozione di sfiducia è stata, pertanto, discussa e approvata con il voto favorevole dei 15 consiglieri, un astenuto e l’uscita dalla sala dei restanti in contestazione sulla legittimità del procedimento.

Lamenta, inoltre, il ricorrente che tra i favorevoli alla mozione rientrano i consiglieri -O-, che si sarebbero trovati in posizione di conflitto di interessi in quanto dipendenti della ASL.

2.1. La parte ricorrente, con riferimento alla Delibera del Consiglio comunale -O- quale presupposto del Decreto -O-, del Prefetto di Perugia, ha articolato le seguenti censure:

i. violazione sotto diversi profili dell’art. 53, comma 3, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, in relazione all’art. 78 del medesimo TUEL, eccesso di potere per sviamento, irricevibilità della mozione di sfiducia e nullità della delibera;
ad avviso di parte ricorrente il procedimento illegittimamente seguito avrebbe privato il Sindaco dimissionario dello spatium deliberandi di 20 giorni previsti dal TUEL al fine dell’eventuale revocare delle dimissioni, e violazione di legge in quanto la deliberazione sarebbe stata assunta in violazione dei limiti regolamentari previsti in caso di dimissioni del Sindaco che escludono qualsiasi atto che non sia di ordinaria amministrazione (art. 53 del TUEL). Il Consiglio, stante la formalizzazione delle dimissioni del Sindaco, non poteva proseguire la seduta e votare la mozione in quanto sarebbe stato in quel momento in carica solo per l’ordinaria amministrazione. Alla violazione di legge denunciata si collegherebbe, inoltre, lo sviamento di potere, in quanto quella votazione risultava ab origine viziata e, qualora i quattro consiglieri in conflitto di interessi si fossero astenuti come imposto anche dal Regolamento comunale sul funzionamento del Consiglio, l’esito della votazione sulla mozione d’ordine sarebbe stato completamente diverso e, in ogni caso, non ci sarebbe stato il quorum deliberativo previsto dall’art. 52, comma 2, TUEL;

ii. violazione dell’art. 78 d.lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 34 Regolamento comunale, sviamento, violazione dell’obbligo di astensione, insufficiente, perplessa o carente motivazione, in quanto la delibera consiliare sulla mozione di sfiducia è stata approvata da soggetti che non avrebbero dovuto prendere parte alla seduta perché interessati alla questione e, dunque, obbligati ad astenersi a termini dell’art. 78 d.lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 34 del Regolamento del Consiglio comunale;

iii. violazione dell’art. 52, comma 2, TUEL in quanto non avrebbero dovuto essere conteggiati i voti dei quattro consiglieri rispetto ai quali è stato denunciato il conflitto di interesse e, pertanto, l’approvazione della delibera sarebbe nulla per insufficienza del quorum deliberativo;
consequenziale illegittimità derivata del Decreto -O- del Prefetto di Perugia che ha disposto la sospensione del Consiglio comunale -O- e la nomina del commissario.

3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno unitamente al Prefetto di Perugia eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso sotto distinti profili. In primo luogo, il procedimento di scioglimento è giunto al suo epilogo con l’adozione, in data -O-, del d.P.R. di scioglimento del Consiglio comunale e nomina di un commissario;
stante la natura meramente interinale del provvedimento prefettizio di sospensione del Consiglio comunale, adottato a norma del comma 7 dell’art. 141 TUEL, destinato a far fronte a eventuali situazioni di “grave ed urgente necessità” nelle more dell’adozione del decreto di scioglimento, la sopravvenienza del decreto presidenziale di scioglimento ha determinato la decadenza del provvedimento di sospensione rilevando, in assenza dell’impugnazione del provvedimento presidenziale conclusivo del procedimento, il difetto di interesse del ricorrente alla coltivazione del presente ricorso, rivolto contro un atto ormai privo di ogni effetto lesivo. La difesa erariale ha, poi, eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa rivolta nei confronti del decreto prefettizio di sospensione in quanto non è stato indicato in ricorso alcun vizio proprio di tale provvedimento, essendo state articolate esclusivamente censure rivolte nei confronti della delibera di approvazione della mozione di sfiducia, atto del tutto indipendente ed assolutamente non legato al primo da un nesso di presupposizione tale da ingenerare un’illegittimità derivata del decreto di sospensione.

La difesa resistente ha evidenziato che, quand’anche si voglia ritenere la mozione di sfiducia un atto amministrativo - come tale sindacabile dal G.A.- la stessa è caratterizzata da un’elevatissima discrezionalità, sindacabile solo in caso di illogicità manifesta o evidente travisamento dei fatti.

Nell’argomentare circa l’infondatezza nel merito delle censure attoree, la difesa erariale ha rilevato come, se ai sensi dell’art. 53, comma 3, TUEL le dimissioni non producono alcun effetto fino al decorso dei venti giorni dalla loro presentazione, non può essere loro ricollegato prima di tale decorso nemmeno l’effetto di provocare una contrazione della tipologia di attività esercitabili dagli organi dell’Ente locale. Ha, inoltre, sottolineato che, quanto all’asserito conflitto di interessi dei quattro consiglieri comunali-medici, non risulta allegato alcun interesse “proprio” di tali consiglieri tale da configurare una situazione di conflitto giuridicamente rilevante.

4. Si sono costituti formalmente e congiuntamente in giudizio i consiglieri -O-. Con successiva memoria i controinteressati hanno a propria volta eccepito l’inammissibilità del ricorso stante il sopravvenuto decreto di scioglimento del Consiglio comunale -O- ed hanno argomentato nel merito circa l’infondatezza delle censure di parte ricorrente. La difesa dei consiglieri controinteressati si è soffermata, in particolare, sull’insussistenza del ventilato obbligo di astensione per conflitto di interessi, stante, da un lato, la portata evidentemente generale della mozione di sfiducia (art. 78, comma 2, TUEL) e, dall’altro, la generica ed apodittica contestazione della parte ricorrente, non suffragata da alcun riscontro probatorio.

5. La parte ricorrente ha ribadito le proprie posizioni con memoria depositata in vista della trattazione in camera di consiglio.

6. A seguito della trattazione in camera di consiglio il 25 maggio 2021, con ordinanza n. -O- è stata rigettata l’istanza cautelare. L’ordinanza è stata gravata dalla parte ricorrente;
con ordinanza -O-, la Terza sezione del Consiglio di Stato ha respinto l’appello “ ritenuto ...che l’appello cautelare non appare sorretto dal prescritto fumus boni iuris, atteso che, ad un primo esame, appare fondata la tesi della difesa appellata secondo cui, a seguito delle dimissioni volontarie da parte del Sindaco, l’organo consiliare conservi il potere di esercitare la mozione di sfiducia alla stregua delle disposizioni normative del TUEL ”.

7. La parte ricorrente ha depositato in data 25 maggio 2021 atto di motivi aggiunti per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del Decreto del Presidente della Repubblica del -O- con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio comunale -O- con contestuale nomina, quale commissario straordinario, della dott.ssa -O- “ per la provvisoria gestione del comune suddetto fino all'insediamento degli organi ordinar i”, conferendole i poteri spettanti al Consiglio comunale, alla Giunta ed al Sindaco.

7.1. Il provvedimento sopravvenuto, che nulla espliciterebbe circa le “ circostanze che hanno motivato l’originaria impugnazione del decreto del Prefetto di Perugia di sospensione del Consiglio e della Delibera consiliare n.-O- ”, è stato censurato dalla parte ricorrente per violazione dell’art. 53, comma 3, del TUEL, in relazione all’art. 78 del medesimo testo unico in quanto, la discussione ed approvazione della mozione di sfiducia hanno riguardato il Sindaco -O- che si era precedentemente dimesso. Dopo aver reiterato le argomentazioni spese nel ricorso introduttivo, il ricorrente ha censurato il Decreto presidenziale perché il suo atto presupposto, la Relazione del Ministro dell’Interno, ha omesso di considerare le dedotte violazioni degli art. 52, del TUEL, violazioni note perché dedotte nel ricorso introduttivo notificato anche alla Prefettura;
il Decreto presidenziale sarebbe, quindi, viziato in via autonoma per omessa considerazione degli atti, nonché in via derivata in quanto consequenziale agli atti impugnati nel ricorso introduttivo.

8. Le parti hanno depositato memorie in vista della trattazione camerale dell’8 giugno 2021, all’esito della quale, con ordinanza 87 del 2021 è stata nuovamente respinta l’istanza di parte ricorrente.

9. Con memoria depositata in data 23 settembre 2021, la parte controinteressata ha eccepito l’improcedibilità del ricorso, non avendo la parte ricorrente gravato il successivo provvedimento prefettizio che ha incluso il Comune -O- tra quelli chiamati al voto per le elezioni comunali del 3 e 4 ottobre 2021.

10. La parte ricorrente non ha replicato.

11. All’udienza pubblica del 26 ottobre 2021, il difensore dei controinteressati ha ulteriormente eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso ed ai motivi aggiunti a seguito dell'intervenuta elezione del Sindaco e del Consiglio comunale -O-, come da documentazione prodotta in atti;
uditi i difensori delle altre parti costituite come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

12. In via preliminare, devono essere scrutinate le eccezioni di improcedibilità del ricorso e dei successivi motivi aggiunti, sollevate dalle difese resistenti in ragione sia - per quanto attiene al ricorso introduttivo - del venir meno degli effetti del provvedimento di sospensione a seguito dello scioglimento del Consiglio comunale, sia - per entrambi gli atti - della mancata impugnativa da parte del ricorrente dei successivi provvedimenti relativi all’elezione degli organi comunali -O-.

Le eccezioni si presentano fondate.

In primo luogo, il decreto prefettizio di sospensione del Consiglio comunale gravato con il ricorso introduttivo, essendo un provvedimento interinale ai sensi dell’art. 141, comma 7, TUEL, ha naturalmente esaurito i propri effetti a fronte dell’adozione del decreto presidenziale del -O- di scioglimento del medesimo Consiglio, gravato con i motivi aggiunti.

Emerge, inoltre, dagli atti di causa che con provvedimento del -O- il Prefetto di Perugia, in ossequio al Decreto del Ministero dell’Interno del 3 agosto 2021, ha disposto anche nel Comune -O- lo svolgimento delle elezioni comunali nelle giornate del 3 e 4 ottobre 2021. Le elezioni si sono regolarmente svolte con la successiva nomina del nuovo Sindaco e del Consiglio comunale. Non avendo la parte ricorrente impugnato tali provvedimenti sopravvenuti, alcuna utilità potrebbe derivare per la stessa dall’annullamento degli atti gravati.

12.1. Alla luce di quanto sopra, risulta superflua la disamina delle ulteriori eccezioni in rito sollevate dalle difese resistenti.

Il Collegio ritiene tuttavia opportuno, stante la particolarità della materia, evidenziare incidentalmente che il ricorso ed i successivi motivi aggiunti si presentano comunque infondati nel merito per le considerazioni di seguito esposte.

13. La parte ricorrente nei propri scritti reitera più volte le medesime censure, basate su assunti non meritevoli di condivisione.

13.1. Quanto alle conseguenze delle dimissioni presentate dal Sindaco il medesimo giorno per cui era calendarizzata la deliberazione sulla mozione di sfiducia (e prima dell’inizio della discussione in merito alla stessa), giova evidenziare che le stesse, ai sensi dell’art. 53, comma 3, TUEL, “ diventano efficaci ed irrevocabili trascorso il termine di 20 giorni dalla loro presentazione al consiglio ”. In questo lasso temporale le dimissioni possono essere “ritirate”, non già revocate;
difatti, se la decisione di revoca costituisce, un provvedimento in autotutela ad effetti eliminatori, con efficacia ex nunc , l'atto di ritiro viene, piuttosto, posto in essere allorché l'originario provvedimento oggetto del ritiro non sia ancora divenuto giuridicamente efficace, con l'eliminazione ex tunc dell'atto ritirato, e prima ancora, cioè, che esso abbia potuto iniziare a produrre concretamente degli effetti giuridici.

Pertanto, le dimissioni formalizzate dal Sindaco l’-O- erano in quella data prive di efficacia immediata, non incidendo sui poteri dell’Assemblea, che ben poteva deliberare sulla mozione già presentata;
all’approvazione della mozione stessa consegue ex lege lo scioglimento del Consiglio comunale e la nomina del commissario ai sensi dell’art. 52, comma 2, TUEL.

La diversa ricostruzione prospettata dalla parte ricorrente avrebbe quale paradossale conseguenza di consentire al Sindaco, con la presentazione delle proprie dimissioni ancorché revocabili ex art. 53, comma 3, TUEL, di impedire all’organo collegiale di esprimersi in merito al venire meno del rapporto di fiducia, sterilizzando di fatto la previsione dell’istituto della mozione di sfiducia di cui all’art. 52, comma 2, TUEL.

Tale effetto distorsivo risulta amplificato dal fatto che per espressa previsione dell’art. 52 TUEL, la mozione di sfiducia, una volta proposta dalla maggioranza qualificata prevista da tale norma, può essere discussa solo tra il decimo e il trentesimo giorno dalla sua presentazione, termine dilatorio voluto dal Legislatore per evitare che un’iniziativa politica rilevante per la vita dell’Ente non venga sufficientemente meditata. Peraltro, secondo la non condivisibile prospettazione di parte ricorrente, le dimissioni del Sindaco, con la successiva possibilità della revoca fino al ventesimo giorno, diventerebbero un escamotage con cui il vertice dell’Amministrazione locale potrebbe sistematicamente precludere al Consiglio comunale di ricorrere al principale meccanismo di censura dell’operato politico dell’esecutivo locale.

13.2. Parimenti infondate si presentano le censure connesse al presunto conflitto di interessi di quattro consiglieri che si sono espressi favorevolmente alla mozione di sfiducia, con asserita violazione da parte degli stessi degli obblighi di astensione di cui all’art. 78 TUEL.

In disparte la circostanza che negli scritti attorei non risulta allegato alcun interesse “proprio” di tali consiglieri tale da configurare una situazione di conflitto giuridicamente rilevante, l’infondatezza delle censure è da ravvisare, in primo luogo, nella natura stessa della mozione approvata.

Il secondo comma dell’art. 78 TUEL prevede che “[g]li amministratori di cui all'art. 77, comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado ”.

La previsione invocata dalla parte ricorrente mal si attaglia all’ipotesi della mozione di sfiducia, atto che come più volte affermato dalla giurisprudenza “ rientra tra i provvedimenti caratterizzati da una elevatissima discrezionalità, sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o evidente travisamento dei fatti e sebbene la normativa sancisca, come condizione di legittimità della mozione di sfiducia, che essa sia motivata, è indubbio che possa anche trattarsi di una motivazione « politica » e non necessariamente di tipo giuridico-amministrativo ” (T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 11 febbraio 2016 n. 418;
Id., n. 1170 del 2011).

A fronte dell’ampiezza delle questioni richiamate dai proponenti nella mozione di sfiducia - riportate negli scritti difensivi e non oggetto di contestazione - appare evidente che la stessa poggia su motivazioni di carattere “politico” che, per la loro stessa natura, sfuggono al sindacato del giudice amministrativo, attenendo a giudizi connotati da ampia discrezionalità (cfr. C.G.A.R.S. n. 886 del 2007). Non è, comunque, ravvisabile dagli atti di causa una univoca e diretta correlazione tra la mozione di sfiducia e interessi personali dei ricorrenti o della ASL di cui sono dipendenti.

Deve ritenersi, di conseguenza, che in ordine a delibere del tipo di quella per cui è causa sussista la medesima ratio che ha condotto il Legislatore ad escludere l’obbligo di astensione con riguardo a “ provvedimenti normativi o di carattere generale ”, sussistendo la stessa afferenza ad interessi di carattere talmente generale da escludere in radice la configurabilità di un interesse personale.

13.3. Fermo quanto sopra, parimenti infondate si presentano le doglianze autonomamente mosse con i motivi aggiunti avverso il d.P.R. del -O- con il quale è stato disposto lo scioglimento del Consiglio comunale -O- con contestuale nomina del commissario.

Per espressa previsione dell’ultimo periodo dell’art. 52, comma 2, TUEL, in caso di approvazione della mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti il consiglio “ si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario ai sensi dell'art. 141 ”. Quella prevista dall’art. 52 TUEL va, quindi, ad aggiungersi alle fattispecie alle quali, essendo preclusa la funzionalità dell’Ente (art. 141, comma 1, lett. b), TUEL), la legge collega lo scioglimento, quale preciso effetto giuridico al verificarsi di un mero fatto.

Pertanto, il provvedimento presidenziale non avrebbe potuto avere un diverso contenuto anche laddove la relazione ministeriale prevista dal comma 6 del citato art. 141 TUEL avesse fatto riferimento al contenzioso in essere.

14. Per quanto esposto, il ricorso ed i successivi motivi aggiunti devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano nella misura riportata in dispositivo.