Pubblicato il 15/07/2021

N. 00931/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01145/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1145 del 2018, proposto da
Comune di Grezzana, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato L B, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

C Z e M Z, in proprio e quale titolare dell’azienda individuale Village Wash rappresentati e difesi dall'avvocato G V, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, P.tta Chiavica n. 2;

per l'accertamento

dell'obbligo del Sig. Z Carlo di trasferire al Comune di Grezzana l'area di cui all'atto unilaterale d'obbligo sottoscritto il 03.02.2014 e per la conseguente pronuncia di trasferimento della suddetta area al Comune di Grezzana.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di C Z e di M Z;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la Dr.ssa Daria Valletta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio il Comune di Grezzana ha dedotto che in data 03.02.2014 il Sig. C Z sottoscriveva un atto unilaterale d’obbligo con il quale si impegnava a cedere all’ente, a titolo gratuito, una fascia di terreno di sua proprietà da adibirsi a parcheggio: tale impegno veniva espressamente richiamato nel Permesso di costruire n.091/PC/2013 rilasciato dall’ente in data 05.05.14 in favore di M Z.

Sulla scorta di tali premesse il Comune ha chiesto di accertare l’obbligo del Sig. Z di cessione del terreno in discorso e di disporre il trasferimento del bene all’ente ex art. 2932 c.c., osservando che l’atto d’obbligo in discorso andrebbe qualificato come atto accessivo ad un provvedimento amministrativo, in quanto la relativa sottoscrizione sarebbe intervenuta nel corso del procedimento amministrativo volto al rilascio del titolo edilizio richiesto da M Z. L’ente ha, inoltre, dedotto che il rilascio del permesso di costruire non avrebbe potuto aver luogo in mancanza dell’opera di urbanizzazione primaria costituita dal parcheggio da costruirsi sull’area ceduta, giusto il disposto dell’art. 12 DPR 380/2001.

Si sono costituiti in giudizio i Sigg. C Z e M Z, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del Giudice adito, in quanto l’impegno assunto dal sig. C Z avrebbe natura di atto privato.

Nel merito hanno chiesto la reiezione del ricorso, in quanto l’atto di cessione sarebbe nullo per contrarietà alle disposizioni di legge (artt. 28 L. 1150/1942 e 16 D.P.R. 380/2001) e al principio di riserva di legge in materia tributaria di cui all’art. 23 Cost., nonché per difetto della forma richiesta per gli atti di liberalità: si osserva che l’area dove si inscrive l’intervento assentito con il permesso di costruire citato sarebbe completamente urbanizzata, e che, comunque, l’intervento concretamente realizzato avrebbe carattere più ridotto rispetto a quanto originariamente previsto nel permesso di costruire, ciò che avrebbe imposto all’Amministrazione di prevedere una corrispondente riduzione dell’area da cedere.

I resistenti hanno, inoltre, osservato che non sarebbe stato operato dal Comune alcuno scomputo degli oneri di cui agli artt. 16 e ss. D.P.R. 380/2001 in favore del sig. C Z.

La causa è stata discussa all’udienza del 27.05.2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, e all’esito è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso in disamina il Comune di Grezzana chiede che il TAR, previo accertamento dell’inadempimento all’obbligo di cedere le aree di cui all’atto unilaterale sottoscritto dal Sig. C Z in data 3.02.2014, pronunci sentenza che tenga luogo dell’atto di trasferimento ai sensi dell’art. 2932 c.c.

Occorre esaminare, in via preliminare, l’eccezione di difetto di giurisdizione del Giudice adito.

L’eccezione è infondata.

Giova rammentare che, per consolidata giurisprudenza, gli atti unilaterali d’obbligo aventi carattere accessivo a un provvedimento autorizzativo di un intervento edilizio, non hanno autonoma funzione né autonoma efficacia negoziale, ma si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire;
in tal senso è stato affermato: “ I più recenti arresti convergono piuttosto sulla accentuazione della funzione di individuazione convenzionale del contenuto di un provvedimento che l’amministrazione andrà ad emettere a conclusione del procedimento preordinato all’esercizio della funzione urbanistico-edilizia, appunto. Si è perciò affermato che la convenzione, stipulata tra un Comune e un privato costruttore, con la quale questi, al fine di conseguire il rilascio di un titolo edilizio, si obblighi ad un facere o a determinati adempimenti nei confronti dell’ente pubblico (quale, ad esempio, la destinazione di un’area ad uno specifico uso, cedendola), non costituisce un contratto di diritto privato, ma neppure ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione. (….) A valle, dunque, si pone il provvedimento amministrativo;
a monte, l’accordo, via via paragonato alla accettazione della proposta pubblica, in quanto finalizzato a perseguire programmati e manifestati obiettivi urbanistici del Comune;
ovvero al contratto con obbligazioni a carico del solo proponente, secondo il modulo semplificato dell’art. 1333 c.c.;
ovvero infine ad un mero atto negoziale, funzionale alla definizione consensuale del contenuto del provvedimento finale, che si iscrive nel procedimento di rilascio del titolo abilitativo edilizio ed è dallo stesso recepito (cfr. Cons. Stato, n. 5628/2013, cit. sub § 10, ove si finisce per optare per tale ultima ricostruzione). Quale che sia l’opzione ermeneutica preferibile, di certo l’atto d’obbligo, seppure riconducibile al modulo negoziale, non si esaurisce nello stesso, in quanto “accessivo” rispetto al titolo edilizio che lo ingloba” ( cfr . Cons. St., Sez. II, 1 dicembre 2020, nr. 579/2021).

Ritiene il Collegio, facendo applicazione dei principi richiamati al caso di specie, che non sussistano dubbi quanto alla natura accessiva a provvedimento dell’atto unilaterale d’obbligo in data 3.02.2014;
depongono in tal senso: il permesso di costruire rilasciato dal Comune in favore di M Z, che cita espressamente nelle premesse l’atto in parola ( cfr . doc. 5 del ricorrente);
la proposta di provvedimento in data 5.05.2014, in cui si richiama il parere espresso dalla C.E.C. nr. 7 del 20.11.2013 del seguente tenore: “ Prima del rilascio del p.d.c. dovrà essere prodotta idonea impegnativa per la cessione gratuita al Comune della fascia di terreno che il vigente PI individua come parcheggio ” ( cfr . doc. 1 della produzione del resistente);
le tavole grafiche di progetto presentate per il rilascio del titolo edilizio, che includono anche l’“area standard da destinare a parcheggio” ( cfr . doc. 2 parte resistente).

Ne consegue, dunque, che la controversia in esame rientra senz’altro nell’ambito di quelle devolute alla cognizione di questo Giudice, giusto il disposto degli artt. 11 L. 241/90 e 133 cpa;
in tal senso: “ Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – ai sensi dell’art. 7 e dell’art. 133 comma 1 lett. a) n. 2 del D. Lgs. 104/2010 – trattandosi di controversie concernenti convenzioni urbanistiche, che rientrano tra gli accordi sostitutivi del provvedimento amministrativo di cui all’art. 11 della L. 241/1990 anche per quanto concerne le questioni relative all’esecuzione. A quest’ultimo riguardo, la giurisprudenza ha chiarito che la pubblica amministrazione <<…. può esperire il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. in quanto si tratta di un’azione che trova applicazione non solo per ottenere l’esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere un contratto nel caso in cui il contratto preliminare non sia seguito dalla stipulazione del definitivo, ma anche, in via generale, “in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto” (sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege” Cass. civ., sez. II, 30 marzo 2012, n. 5160);
quindi è esperibile anche dalla PA a tutela del diritto a conseguire ex art. 2932 c.c il trasferimento della proprietà delle aree oggetto di una convenzione di urbanizzazione (Cons. Stato, AP, n. 28/2012;
Cassazione civile, SS.UU., n. 4683/2015;
TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, n. 873/2016;
TAR Lombardia, Brescia, sez. II, n.227/2019)>>(T.A.R. Lazio Roma, sez. II-quater – 28/3/2019 n. 4142). A sostegno della conclusione raggiunta viene anche in rilievo l’art. 133 comma 1 lett. f), per cui rientrano nel perimetro della giurisdizione del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio ” ( cfr. Tar Lombardia, Brescia, 625/2019);
ed ancora: “ rientra nella giurisdizione esclusiva del G.A la domanda con cui il Comune agisce per ottenere l’esecuzione dell’obbligo assunto dalla parte concessionaria di cedere a titolo gratuito le aree per opere di urbanizzazione o servizi di interesse generale e di verde pubblico e, in particolare, la domanda volta a far accertare e dichiarare il diritto del Comune stesso di ottenere con sentenza ex art. 2932 cod. civ., il loro trasferimento, previo accertamento del diritto del Comune ad acquisire in proprietà le predette aree dall’attuale proprietario (cfr. Tar Liguria, sez. I, 1° agosto 2007, n. 1425;
Tar Cagliari, sez. II, 21 agosto 2009, n. 1464;
Tar Lazio, Latina, sez. I, 19 luglio 2010, n. 1169). Risulta, quindi, ammissibile nella specie tale tipo di azione volta ad ottenere una sentenza ex art. 2932 del cod. civ., trattandosi di rimedio esperibile anche per il suddetto tipo di obbligo (indipendentemente dalla circostanza che la sua fonte sia legale o convenzionale), dovendo, comunque, l’ordinamento garantire la piena tutela effettiva delle posizioni soggettive paritetiche, incluse quelle degli enti pubblici ” ( cfr . Tar Lazio, Roma, Sez. II- bis , 24 novembre 2011, n. 9227;
Tar Veneto, Sez. II, 22 gennaio 2019, nr. 191).

2. Ciò premesso, e passando al merito della controversia, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e debba pertanto trovare accoglimento.

Qualificato l’atto unilaterale d’obbligo come atto accessivo a provvedimento, deve ancora rilevarsi che i Sigg. Z non contestano che ad esso non sia stato dato adempimento.

Parte resistente, infatti, ne lamenta la nullità per contrasto con il principio di riserva di legge di cui all’art. 23 della Cost. e per contrasto con il disposto degli artt. 28 L. 1150/1942 e 16 D.P.R. 380/2001, nonché per difetto del requisito di forma prescritto per gli atti di liberalità;
si osserva, inoltre, che il Comune non avrebbe operato alcuna riduzione nell’individuazione delle aree da cedersi, nonostante l’intervento edilizio concretamente realizzato a seguito del rilascio del permesso di costruire fosse di minore estensione rispetto all’autorizzato.

Tali argomentazioni non convincono.

Non può, infatti, ritenersi sussistente la paventata nullità dell’atto in parola, tenuto conto che deve senz’altro escludersi la natura tributaria dell’imposizione, e che, del pari, non si profila alcun contrasto con le ulteriori norme citate.

Sulla scorta di quanto emerge dalla documentazione versata in atti è infatti possibile osservare che l’area oggetto della cessione in disamina era destinata, secondo le previsioni urbanistiche dettate dal PAT e dal PI vigenti all’epoca della sottoscrizione dell’atto d’obbligo, a parcheggio a servizio della adiacente zona D1 di completamento (circostanza quest’ultima pacifica tra le parti: cfr . doc. 4 dell’ente ricorrente e doc. 1) di parte resistente).

A seguito della presentazione di domanda di rilascio di permesso di costruire ad iniziativa di M Z, avente ad oggetto un intervento di realizzazione di un autolavaggio nella zona di completamento, la Commissione edilizia del Comune subordinava il rilascio del titolo alla cessione delle aree da destinarsi a parcheggio secondo le previsioni del P.I.;
di conseguenza, l’istante, produceva l’atto di impegno alla cessione in discorso sottoscritto dal padre C Z, quale titolare dei terreni: difatti, come in precedenza evidenziato, il progetto grafico dell’intervento edilizio che si chiedeva di autorizzare veniva sottoposto all’Amministrazione con indicazione delle aree a standard da destinarsi a parcheggio.

In questo contesto deve, dunque, ritenersi che l’impegno alla cessione delle aree in commento in favore del Comune fosse funzionalmente collegato all’assenso da prestarsi alla proposta edilizia del Sig. Z, e, in particolare, finalizzato a consentire all’ente di acquisire le aree da destinarsi a standard secondo le previsioni di piano all’epoca vigenti: ne consegue che la cessione, lungi dall’essere priva di causa, ha costituito lo strumento per assicurare una completa urbanizzazione, consentendo così l’edificazione privata altrimenti preclusa. Quanto osservato sul punto dal resistente, relativamente alla già completa urbanizzazione delle aree, risulta infatti smentito dalla circostanza che il P.I. prevedesse la destinazione a parcheggio dei terreni ceduti.

Il carattere volontario dell’assunzione dell’impegno alla cessione esclude ogni possibile violazione del principio di riserva di legge in materia di imposizioni tributarie (di cui, comunque, non ricorrono i presupposti, secondo quanto si è in precedenza evidenziato);
nemmeno è possibile convenire con quanto il resistente afferma circa il carattere “coartato” dell’atto d’obbligo: la circostanza che l’acquisizione di quelle aree a parcheggio sia stata concordata con l’Amministrazione come passaggio necessario per l’adozione del titolo edilizio invocato, non vale a escludere che l’obbligo di cederle sia stato assunto liberamente dalla parte privata in vista del perseguimento dell’obiettivo avuto di mira (e cioè il rilascio del permesso di costruire).

Del pari, e per le medesime ragioni, certamente l’atto in commento non può essere ricondotto al novero degli atti di liberalità, difettando del tutto nel privato l’ animus donandi .

Vi è, ancora, da osservare che non consta che il privato abbia mai domandato lo scomputo del controvalore delle aree cedute da quanto dovuto a titolo di contributo di costruzione, né che abbia rivolto alcuna istanza all’Amministrazione per la rideterminazione dell’estensione delle aree da cedere in dipendenza della concreta consistenza delle opere edili effettivamente realizzate: del resto, occorre rammentare che il privato può anche liberamente scegliere di assumere obblighi eccedenti la misura di legge. In tal senso si è osservato: “ Il privato, nell'esercizio della propria autonomia negoziale, può assumere volontariamente, con una convenzione urbanistica o con un atto unilaterale d’obbligo che accede ad un titolo abilitativo (assimilabile alle prime) anche obblighi ulteriori a quelli minimi di legge;
l'assunzione di un obbligo eccedente il minimo legale trova giustificazione nell'ottenimento di benefici che la convenzione urbanistica (o l’atto unilaterale d’obbligo) complessivamente comporta per il privato;
può così conseguirsi un assetto di interessi diverso e più ampio di quello conseguibile con il rilascio del provvedimento amministrativo unilaterale, comunque finalizzato alle esigenze di urbanizzazione dell’area ” ( cfr . Cons. St., Sez. IV, 21 maggio 2020, nr. 5376).

Nemmeno può dirsi rilevante, al fine di paralizzare la pretesa del Comune ricorrente, la circostanza che l’obbligo di cessione sia stato assunto da un soggetto diverso rispetto al richiedente il titolo a costruire (in particolare, dal padre di quest’ultimo, effettivo titolare dei terreni da destinarsi a parcheggio secondo le previsioni del P.I.): ciò in quanto non può dubitarsi, secondo quanto si è già osservato, che l’assunzione dell’obbligo da parte del soggetto legittimato a disporre degli immobili si inserisca nell’alveo del procedimento amministrativo come atto funzionale ad ottenere il rilascio del titolo edilizio.

2. Conclusivamente, il ricorso deve trovare accoglimento.

Sussistono i presupposti per la pronuncia della sentenza ex art. 2932 c.c. (in termini: “ In linea generale, deve osservarsi che non è revocabile in dubbio l’ammissibilità dell’azione art. 2932 cod. civ. in relazione alla violazione di obblighi a contrarre previsti da convenzioni urbanistiche e accordi ” ( cfr . Cons. Stato, Ad. Plen., 20 luglio 2012, n. 28);
“ Il rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. al fine di ottenere l’esecuzione specifica dell’obbligo di concludere un contratto, deve ritenersi applicabile non solo nelle ipotesi di contratto preliminare non seguito da quello definitivo, ma anche in qualsiasi altra ipotesi dalla quale sorga l’obbligazione di prestare il consenso per il trasferimento o la costituzione di un diritto, sia in relazione ad un negozio unilaterale, sia in relazione ad un atto o ad un fatto dai quali detto obbligo possa sorgere ex lege” ( cfr . T.A.R. Veneto, sez. II – 30/12/2016 n. 1439).

Il regolamento delle spese di lite segue la soccombenza.